美國國家公園建制對我國建立國家公園體系戰略發展的借鑒意義

沈 策

（中國藝術研究院，北京 100029）

美國國家公園建制對我國建立國家公園體系戰略發展的借鑒意義

沈 策

（中國藝術研究院，北京 100029）

加快推進國家公園建設的一系列文件政策的出臺，標志著我國希望通過建立國家公園，來保護生態環境資源和國家自然文化遺產。文章簡要介紹了美國國家公園建設的歷史沿革及初建立意，探析了美國國家公園現狀及相關政策，給出了美國國家公園對建設中國國家公園的啟示。旨在通過借鑒美國國家公園建設的立意和導向、管理機構設置以及保護開發的具體措施，為我國建立國家公園體系提供有益的參考。

國家公園體系；美國國家公園政策；保護與使用；有益借鑒

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立國家公園體制。2015年年初，我國出臺9省市開展建立國家公園體制試點方案；同年5月發布的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出，建立國家公園體制，實行分級、統一管理，保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。2017年，中央一號文件《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》有關“加強重大生態工程建設”中強調：要加快推進國家公園建設。一系列文件政策的出臺，標志著我國希望通過建立國家公園，來保護生態環境資源和國家文化遺產的理念已經日趨明朗[1]。

美國是世界上唯一一個和中國相似，擁有豐富自然資源和多樣性地貌、處于相同緯度區域、并在國土面積上又相近的國家。同時，美國又有著百年建設國家公園的歷史傳統和成熟經驗，美國國家公園從無到有，政府、民眾對其認識不斷深化，國家對其管理不斷完善，其功能被不斷開掘，已發展成為龐大的國家公園系統[2]。因此，借鑒美國在國家公園自然資源保護和文化建設的經驗措施顯得尤為必要。

1 進步主義時代美國國家公園建設的初建立意及歷史沿革

“國家公園”的概念開始于美國藝術家喬治·卡特林。1832年，卡特林在達科塔斯一次旅行中，對美國西部開發中印第安文化、野生生物和荒原受到的沖擊感到擔憂。他在一篇文章中寫道：可以通過政府的保護政策，將它們保存下來。

隨后，國會決定把優勝美地峽谷像州立公園那樣作為保護區贈送給加利福尼亞州，又決定將位于懷俄明和蒙大拿州的黃石地區作為大眾公園或人民娛樂休閑地特別保留。但由于上述州政府都不愿對其接收、管理，于是，這些地區就作為國家公園由美國國家內政部進行監管，此后，國會照此模式，又建立了一系列國家公園。同時，保護自然的理想主義沖動開始和推進旅游業講求實效的愿望聯系在一起；在公共土地上保存史前期印第安人遺址和工藝品的興趣也日益高漲。之后通過的《古跡法案》，授權總統把歷史的和史前的建筑物以及其他具有歷史或科學價值的地區，作為國家保護區，置于聯邦政府管理之下[2]。

19世紀末至20世紀初，進步主義時代的政治運動和意識形態來源于美國社會對工業化帶來的問題的種種反思，在這一時代背景下，對新興自然資源保護運動大力支持的美國總統西奧多·羅斯福面對當時美國無節制開發自然資源，對環境進行野蠻破壞等一系列問題，成為了首位質疑長期以來關于美國擁有無盡自然資源的神話的總統。他相信自然資源保護是“當時重大的實際問題”，為了長期的公眾利益，必須以對國家自然資源的科學管理來替代個人和企業隨心所欲的環境開發。他在其任期內強力推動這一理念，也使得這成為其領導能力最為持久的遺產之一。

之后，時任佛蒙特州的外交官喬治·鉑金·瑪什提醒美國人需要進行干預以保護環境的長期健康，得到了很多人的響應。

其實，當時美國保護自然資源的最初倡導者都是社會精英階層中熱衷于打獵和釣魚的戶外活動愛好者（包括西奧多·羅斯福），他們擔心貪婪的職業獵人和捕獵者會將獵物趕盡殺絕。例如，1886年的自然主義者和《森林和溪流》編輯喬治·波導·格林內爾創立了奧杜邦協會，保護野鳥免因人類對其羽毛的垂涎而遭受殺戮。兩年后，格林內爾、羅斯福和一些其他以打獵作為休閑消遣的愛好者組建了布恩和克羅克特俱樂部，它是為紀念兩位傳說中的邊疆居民丹尼爾·布恩和大衛·克羅克特而得名的。俱樂部的目標是確保大獵物受到繁衍保護。一些全國發行的月刊，如《美國冒險家》《森林和溪流》和《田野與溪流》，也以此為目標并將它推廣開來。到1900年，大多數州都實施了管理狩獵的法律，并設立了獵物避難所和強制執行新法規的看守人。

然而，西奧多·羅斯福就提倡在美國國家公園建設的立意中明確其在保護理念之外，更注重可供開發的功利性。他在1901年發表的第一次國情咨文中就明確：要確保總是有足夠的森林能夠“提升和維系我們國家的資源以及依賴于它們的工業”。被羅斯福任命的林業部部長吉福德·平肖解釋道，自然資源保護運動要致力于推動“為最多數人帶來最長時間的最大利益”。羅斯福和平肖既不是熱愛大自然的浪漫主義者，也不是生態學家，他們支持進步主義提倡的效率和政府管理理念。他們認為，“自然資源保護主義的第一原則是發展”，要確保“最明智地使用這塊大陸上現存的自然資源，以符合現在生活在此的人們的利益”[3]。

功利主義的保護主義者喜歡有節制的使用而不喜歡對自然的嚴格保護，他們致力于為了供水、發電、灌溉等目的，由公共當局興建水壩。

當時的保護情況是，隨著越來越多的國家保護地開始歸入內政部負責管理，軍方的介入，也讓保護地接受軍事管理時，平民也被委任管理。由于沒有強有力的中央管理機構，那些負責管理公園的人在沒有相互協調的監督指導下和警察保護下工作。面對利益追逐，國家公園容易受到傷害，包括權勢日盛的保護運動中的一些人[2]。

因為是否在約塞米蒂國家公園的野外赫奇赫奇山谷修建水庫，自然資源保護運動內部以羅斯福和平肖為代表的功利主義者和以當時著名的自然主義者、“美國國家公園之父”的約翰·繆爾為代表的保護主義者出現了明顯的分裂[3]。于是，赫奇赫奇筑壩事件突出了公園運動在立法上的弱點。當功利主義保護派主導的美國地理測量部門、森林和墾植部門在政府中大行其道時，華盛頓卻沒有可相匹敵的部門為純自然主義的保護主義者保護公園說話。而后，芝加哥商人斯蒂芬·T·馬瑟發覺了其中的矛盾并出于解決的目的，同時任內政部長的弗蘭克林·K·雷恩發動成立一個國家公園管理局的運動，強調了國家公園作為游人必往之地的經濟價值，有效模糊了功利主義保護和環境保護之間的分歧，強調公園管理局保護公園資源和為群眾提供休閑服務的雙重使命，并強調保護理念的優先地位。尋求具有超級、特異品質的保護區，或者具有國家重要性的某種十分不平凡的自然特色的地區作為國家公園進行保護的理念，也在這一時期被樹立起來[2]。

整個19世紀20年代，國家公園系統實際上還是西部公園系統，并以自然保護區為主。在隨后的幾十年中，國家公園開始向東擴展，東部地區擁有許多歷史戰場遺址、軍事堡壘和紀念物作為國家軍事公園和文物古跡的歷史遺產。至此，公園管理部門和公園系統已經開始真正參與到對國家自然和歷史資源的保護中[2]。

2 美國國家公園的發展及管理保護政策探析

美國國家公園是美國最寶貴的歷史遺產之一，它作為美國人的公共財產得到有效管理，并為讓后代享用而一直在進行著保護和維修。美國利用國家公園保護國家的自然、文化和歷史遺產，讓全世界通過國家公園了解美國的壯麗風貌、自然和歷史財富以及國家的榮辱憂歡。相信很多人對于美國的整體印象，甚至已經不是紐約、洛杉磯這樣的世界大都市景觀，而是由一大片充滿自然壯美和荒野生機的國家公園和無數個州立公園串聯起來的宏闊景象。這種以國家公園呈現出來的國家自然人文歷史模式，需要一個長期建設發展的過程。

從1916年開始，美國的國家公園主要是由隸屬于美國國家內政部的國家公園管理局統一協調管理，管理局的標志就是在每個國家公園入口處都可以看到的由代表植物和野生動物的紅杉樹、北美野牛，與代表風光旅游的山川河流組成的、具有歷史考古價值的楔形箭頭圖案。截至2014年，國家公園管理局雇傭了21 651人來監督管理417處生態自然歷史遺跡，其中有59處被指定為美國國家公園，像著名的黃石國家公園、大峽谷國家公園、大沼澤國家公園以及大煙山國家公園等。在這些被保護對象中，涉及了陸地、海洋、湖泊、水庫、大河、溪流、考古遺址、海岸線、歷史建筑物、博物館收藏、小徑以及公路等，涵蓋面非常廣泛。

在當年羅斯福解救蕭條新政的使命下，成千上萬的青年積極參與國家和州的公園保護、修復和建設工作，許多雇傭的專業人員最后留在了管理局的名冊上成為了職業雇員。正是因為國家公園管理局這一重要部門的正常運轉，使得后來國家公園發展中可能面臨到的諸如財政控制、資源過度開發、歷史遺跡和文物受損、旅游熱等問題都能得到妥善解決。

美國國家公園管理局下設的丹佛設計中心獨家負責對美國國家公園整體的規劃設計，并全權統一負責規劃的組織實施，確保了美國國家公園各項設施在100～200年內不會有較大的改動或變動，這在節約行政成本、便于統一管理方面成效明顯。

后來，國家公園管理局決定以10年時間，10億美元的資金來升級換代公園設施，補充職員和資源管理——即著名的“66計劃”。其顯著標志就是設置附有說明的展覽，視聽設備和其他公共服務的多功能公園游客中心。而這一重要政策至今成為美國國家公園的一個獨特而顯著的服務特征，其生態學的方法構建強調生態關系的環境解說和給學校學生以情景結合的大自然環境科普教育促進了生態國家的形成和國家創造力的實現[2]。在去年美國慶祝國家公園管理局成立100周年之時，蓋洛普民調結果顯示，美國人對國家公園管理局贊譽有加的民眾反饋就足以證明國家公園管理局設置的必要和成功 。

隨著美國新入選的國家公園成批次地加入，遴選一個潛在的公園必須符合4項標準的原則被固定下來：①它應是特定類型資源中的杰出范例；②在闡明或詮釋美國國家遺產的自然主題或文化主題中具有獨特的價值或質量；③為休閑旅游、公共使用或科學研究提供最高級別的機會和條件；④在資源的真實性、準確性以及相對沒有遭受破壞和污染的完整性方面保持一個高水準的范例模式。盡管美國國家公園系統中的所有單元都由國家公園管理局負責，但實際中，它們都由委任的獨立立法來具體監督管理，例如，國家遺址就是由《古跡法案》來規范保護。

建立國家公園體制，其意義遠不限于生態文明建設，它也是國家文化建設的重要內容。而有關文化建設，美國國家公園可謂落到了實處。一般來說，進入美國國家公園買票時就會獲得一份黑底白字的公園手冊，其主要內容是一張信息翔實的公園地圖，上面配有公園自然文化內涵和特有動植物的詳實文字介紹以及精美照片或插圖，由于美國國家公園面積很大，一般都需要開車前往，所以這張地圖標有清晰的行車路線和宿營賞景的指定地點等信息，是非常直觀有效的指南和知識科普。游客在翻看這份手冊之時，便會有一種探索自然，感受文化的沖動。進入公園后，完善的公路系統及標識以及純粹融合自然景觀的野性展現，給參觀者帶來極好的體驗，而每一處標志清晰的牌子都寫明了景點的歷史、可能隱藏的動植物或可以遠眺的各種目標物等，讓游客能夠擁有很好的自然體驗。公園管理人員通過巡車、電子設備監控等措施一直在不間斷地進行維護和管理。對于野外探險愛好者，指定的宿營地擁有設施完善的沙地、烤爐和清潔衛生的公共廁所，你只需將宿營地門口的信息牌填寫好，掛在帳篷或房車的信息桿上即可，方便快捷的自助式服務，可以讓你最大限度地避免人為打擾，享受和大自然的親密接觸，當然，公園有一切保障措施來保護你的人身安全。進入公園和離開公園的時候，在公園的各個出口都有游客服務中心和特色文化小店，小店除了提供信息咨詢之外，還經營和公園相關的文化產品，如冰箱貼、T恤衫、明信片，或者是具有地域特色的精美手工藝制品，而這些產品大都具有鮮明的美式風格或印第安原住民的文化內涵。讓人印象最深刻的，就是美國在國家公園設施建構方面的統一標準和規范服務，而這些具有影響力的建設成果，也同樣擴展到了美國的海外屬地，如美屬關島、美屬薩摩亞。

《美國國家公園21世紀議程》中明示：“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環境有助于人們形成共同國家意識的能力。這應是國家公園管理局的核心目標。”也就是說，美國國家公園的文化政策看似尋常，但是這些政策的疊加，將會形成一股強有力的國家共同意識和文化科技創造力。

3 美國國家公園對建設中國國家公園體系的經驗啟示及借鑒

我國國家公園建設從一開始就面臨保護與發展的博弈，這應該是每個國家在建設國家公園之時都需要面對的困境。極高的保護價值、脆弱的生態環境以及欠發達地區的發展沖動，是當前建設國家公園爭議的焦點[1]。

現階段，我國已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9個省市開展建立三江源、香格里拉普達措、神農架、東北虎豹等國家公園體制試點。試點期間，我國國家公園的保護地普遍存在：①林業、環保、水利、國土、文旅、規劃等監管部門多頭管理，按生態要素多部門交叉管理的問題突出，居民在資源傳統利用方式與資源保護之間仍存在較多矛盾；②生態保護和建設發展依舊存在矛盾；③生態移民、植被恢復、農耕地退耕還林等生態修復建設缺少資金支持；④國家公園保護法治體系保障不健全，如《國家公園法》、配合每個國家公園的《國家公園管理條例》都還沒有出臺等問題突出[1]。而研究美國在國家公園建設的立意和導向、建立國家公園的機構設置以及保護開發的具體措施是十分必要且有益的。

首先，我們需要明確，保護和開發國家公園是同樣重要的，建立國家公園體制，其意義既是建設生態文明的需要，更是文化建設的載體。“國家公園就是公園，就是旅游大開發”的錯誤思想需要盡快厘清[4]。美國國家公園管理體制首先是以自然資源為主題，文化、歷史、休閑和旅游為輔的運營模式，也就是說，以保護、休閑、教育為目的，最后才強調旅游的觀點。1964年，美國《荒原法》出臺，這部法律從原則和細節層面上規定任何個人或集團，不得以國家發展、開發的名義，做損害荒原自然面貌的事情，自然就讓它保持它的野性。

其次，國家公園應該充分體現出其社會的公益性，應在不能只為搞創收的基礎上進行有限地開發。美國國會在1965年通過了《特許經營法》，允許私營機構采用競標的方式，繳納一定數目的特許經營費，以獲得在公園內開發餐飲、住宿、河流運營、紀念品商店等旅游配套服務的權利。1985年，里根總統在任期間進一步加大了特許經營的力度。私營企業可以通過參與特許經營項目和公益捐款參與到國家公園的經營管理中。目前，全美59個國家公園內約有630個特許經營項目，諸如佳能、福特等許多著名企業都是特許經營項目的運營商。美國聯邦政府每年對國家公園的撥款占整個公園運作資金的70%，其余30%的四成左右主要靠特許經營權收入作為運營經費，另外六成來源于企業直接或間接的公益捐款。這樣，既體現了國家公園的社會公益性質，又解決了國家公園普遍缺少財政資金的局面。最主要的，美國實行低門票收入政策，對國家公園門票的收費標準，國會有專門的立法，確定了哪些地方不能收費，收費的地方應遵循什么樣的原則，有的還確定了最高限額，每年游客量在2.5億人至3億人之間的美國國家級公園，門票收入卻不到1億美元，每人每年僅花費40美分[5]。目前，浙江省錢江源國家公園已經在借鑒以上經驗，即將出臺的《國家公園特許經營管理辦法》《國家公園特許經營操作規程》正在探索建立完善的特許經營制度。此外，即將推行的國家公園低票價也會凸顯國家公園的公益性[1]。

再次，美國在國家公園建設發展的漫長時間里，逐步引入國家公園管理局作為統籌監管機構，對國家公園進行專業管理和維護。借鑒這樣的機構設置模式，可以有效避免當前我國在國家公園各部門多頭管理的亂局。目前，已經有國家公園體制試點正在實行，福建省委機構編制委員會正在將武夷山國家級自然保護區管理局、武夷山國家級風景名勝區管委會等保護管理機構整合為省政府垂直管理的武夷山國家公園管理局，作為省一級財政預算單位[1]。

最后，美國國家公園完善的立法體系可以成為我國建立國家公園制定專門法律法規的重要參考。經過130多年的發展探索，美國國家公園立法已較為完備，形成了包括國家公園基本法在內的一系列法律、法規、標準與指導原則、公約、執行命令。在經過了初創階段、發展階段和成熟階段，美國國家公園立法體現了保護思想從簡單的自然景觀單體保護到生態系統和文化系統整體保護的演進過程；立法內容豐富并具體，一般性立法與特殊立法的結合，兼顧了管理的普遍性與特殊性，使每個國家公園個體都可以據其特殊性制定管理政策，進行有效管理；其立法體系采用的從國會立法到公園個體規章制度的中央政府直接管理的垂直管理模式，促使國家公園的管理相對獨立于地方利益紐帶，能夠更有效的服務于國家公園的國家整體利益。像《國家公園法》《歷史地保留法案》《荒野法》《特許經營政策法案》《古跡法》《組織法》《國家公園系統一般授權法》等，都是美國國家公園發展出臺的重量級法律。現今，美國國家公園法律體系分為橫向立法和縱向立法，內容已經涵蓋了方方面面[5]。同時，傳統的立法解釋始終是平衡美國國家公園保護與開發這一矛盾關系的關鍵步驟[6]。建立具有中國特色的國家公園立法體系，我們還有很長的路要走。因此充分研究、梳理美國國家公園的立法結構和內容，是我國建立成熟的國家公園體系的重要參考。

4 結束語

雖然美國國家公園建制對正在建設中的中國國家公園體系有著很大程度的借鑒和參考價值，但是，我國特殊的國情也決定了我們不可能走一條完全照搬美國的“國家公園之路”。例如，我國人口數量明顯高于美國，由于東西部發展不均衡導致人口密度和美國也不可同日而語，貧困人口存在，城鄉發展不平衡，都需要我們探索和思考，建立具有中國特色的國家公園。在這方面，青海三江源國家公園的試點，就將生態管護與精準扶貧對接，創新生態管護公益崗位機制，讓貧困人口增加了收入，使越來越多的牧民放下牧鞭當上了生態管護員，在保護生態的同時獲得了紅利[1]。

我國具有世界級的資源稟賦，所以我們有能力建立世界級的國家公園[1]。這樣的國家公園規劃意向，決定我們必須站在更高的角度來謀篇布局，進行頂層設計，以完善國家公園體系的國家建制。

[1]葉樂峰,張蕾.有世界級資源稟賦,就要有世界級國家公園[N].光明日報,2017-04-02(05).

[2]巴里·麥金托什.美國國家公園的建立和發展[J].綿陽師范高等專科學校學報,2001,20(6):90-92.

[3]TINDALL G B,SHI D E.美國史[M].宮齊,譯.廣州:南方日報出版社,2014:764-768.

[4]唐芳林.建立國家公園體制需要厘清哪些關系[N].光明日報,2017-2-18(09).

[5]楊建美.美國國家公園立法體系研究[J].曲靖師范學院學報,2011,30(4):104-108.

[6]LEMONS J,STOUT D.National parks legislative mandate in the United States of America[J].Environmental Management,1982,6(3):199.

The Reference Signi fi cance of American National Park Constructional System to Strategic Development of China National Park System

SHEN Ce
（Chinese National Academy of Arts，Beijing 100029，China）

A series of strategic policy documents of accelerating China national park development have been formulated, which marks China determined to establish national park system so as to protect ecological environment resources and national natural & cultural heritage.This article briefly elaborated the history evolution and initial conception of American national park development, analyse the state of American national park and pertinent American national park policy, and give the lessons from American perspective to how to establish the consummate and effective China national park system. This article aims at providing beneficial reference through conception and guide, management organization setting as well as specific measures about out of preservation versus use dilemma of American national park development to strongly support for establishment of China national park system.

national park system; US national park policy; preservation and use; beneficial reference

G112

A

沈策（1986-），女，助理研究員，碩士研究生，主要研究方向為文化政策與文化戰略研究。

E- mail:shence@crihap.cn.