實現(xiàn)領(lǐng)土分離的全民公決之法理芻議
——兼論救濟性分離理論和內(nèi)部自決理論

應(yīng)弘毅

東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169

實現(xiàn)領(lǐng)土分離的全民公決之法理芻議
——兼論救濟性分離理論和內(nèi)部自決理論

應(yīng)弘毅

東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169

在所有殖民地基本都實現(xiàn)獨立的當(dāng)代社會，以全民公決的方式使領(lǐng)土分離的情形卻依舊屢見不鮮。這其中涉及到的實質(zhì)問題是尊重一國內(nèi)部某一地區(qū)的居民的集體意志與維護該國主權(quán)與領(lǐng)土完整之間的矛盾。曾有學(xué)者提出救濟性分離權(quán)和內(nèi)部自決權(quán)的理論，但二者都在法理上存在缺陷，難以自洽；而作為頻繁出現(xiàn)的全民公決，其實現(xiàn)路徑需要有更為充分的法理進行闡述。將主權(quán)讓渡理論擴展到全民公決的問題之中，以綜合考量分離地居民的集體意志和國家的領(lǐng)土和主權(quán)完整，是更為適宜的解釋路徑。

全民公決；領(lǐng)土分離；救濟性分離；內(nèi)部自決；主權(quán)讓渡

全民公決是指國際法承認在特定條件下，由某一領(lǐng)土上的居民通過投票來決定該領(lǐng)土的歸屬①。被殖民的民族爭取殖民地的獨立和原戰(zhàn)敗國試圖收復(fù)被占領(lǐng)土均可以采取全民公決的方式，前者如二戰(zhàn)后廣大亞非拉國家通過全民公決獨立，后者如1935年薩爾區(qū)通過全民投票重與德國合并。而隨著殖民時代的終結(jié)，以全民公決的方式?jīng)Q定國家領(lǐng)土變更的情形并未消失，反而愈演愈烈，這主要是因為一國內(nèi)部某一地區(qū)的居民也試圖通過全民公決的方式?jīng)Q定領(lǐng)土是否分離，比如魁北克省曾在1980年和1998年兩次舉行全民公投試圖從加拿大中分離，而在2014年又分別出現(xiàn)了蘇格蘭脫離英國的公投與克里米亞脫離烏克蘭的公投。與魁北克省和蘇格蘭公投不同，克里米亞的脫烏公投并不為烏克蘭政府所承認，可見有些全民公投本身存在合法性的爭議。因此，我們必須以國際法為依據(jù)，厘清全民公決的實現(xiàn)路徑，以確認其合法狀態(tài)。

對于一國國內(nèi)居民是否有權(quán)通過全民公決的方式?jīng)Q定該地區(qū)的領(lǐng)土分離，學(xué)界曾提出救濟性分離理論和內(nèi)部自決理論，而這二者在法理上均存在缺陷。為彌補二者在法理上造成的缺陷，本文旨在運用主權(quán)讓渡理論，探究通過全民公決實現(xiàn)領(lǐng)土分離的合法路徑。

一、救濟性分離理論的缺陷

救濟性分離理論的出現(xiàn)與民族自決成為國際法的一項基本原則之間有著緊密的聯(lián)系。1970年，聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于各國依聯(lián)合國憲章建立友好關(guān)系及合作之國際法原則之宣言》第5項原則第7段規(guī)定：“以上各項不得解釋為授權(quán)或鼓勵采取任何行動，局部或全部破壞或損害在行為上符合上述各民族享有平等權(quán)及自決權(quán)原則并因之具有代表領(lǐng)土內(nèi)不分種族、信仰或膚色之全體人民之政府之自主獨立國家之領(lǐng)土完整或政治統(tǒng)一?！边@一段本旨在尊重國家的領(lǐng)土和主權(quán)完整，而救濟性分離理論則認為通過反向解釋可以得出：如果一個主權(quán)國家以種族、信仰或膚色為由拒絕某部分人民參加政府(即內(nèi)部自決權(quán)被否定)，將嚴重違反基本人權(quán)。作為最后的救濟，這部分人民可以以分離的方式行使自決權(quán)(即救濟性分離)。②然而，救濟性分離權(quán)本身就存在法理上的諸多缺陷。

首先，救濟性分離權(quán)不是民族自決權(quán)的衍生與發(fā)展。行使民族自決權(quán)導(dǎo)致領(lǐng)土變更的結(jié)果是殖民地獨立，而行使救濟性分離權(quán)則可能導(dǎo)致國家分離，即一國國內(nèi)的部分領(lǐng)土脫離母國而成立一個或幾個新國家。這二者最大的區(qū)別在于母國是否將這一部分領(lǐng)土視為與本國其他領(lǐng)土(特別是本土)無異，而非該部分領(lǐng)土之上的居民是否享有與本國其他地區(qū)的居民的同等權(quán)利。因為殖民地獨立不涉及宗主國的主權(quán)問題，而國家的分離則必然地牽扯到母國的領(lǐng)土和主權(quán)問題。因為殖民地和其他被外國占領(lǐng)或統(tǒng)治的領(lǐng)土，從來就沒有被它們的宗主國視為其領(lǐng)土的組成部分，而是作為它們的海外屬地對待的。③

此外，即使一國內(nèi)某一地區(qū)的居民的政治權(quán)利與本國其他地區(qū)居民的政治權(quán)利不相同，也不能必然推出前者享有民族自決權(quán)，遑論救濟性分離權(quán)。這是因為針對民族、宗教信仰等不同的居民，國家可能會頒布適應(yīng)不同族群的國內(nèi)法，導(dǎo)致不同族群的權(quán)利的差異，但這并不一定就是歧視，因為有時政治權(quán)利的不平等反而會使社會達到平衡。比如，由于弱勢族群的參政議政能力弱或弱勢族群所在地遠離本國政治中心，而存在削減其政治權(quán)利的可能。比如，關(guān)島、美屬薩摩亞和北馬里亞納群島邦等美國的海外領(lǐng)土，其居民都具有美國國籍，卻沒有選舉總統(tǒng)的權(quán)利。

再退一步而言，即使存在對少數(shù)族群的實質(zhì)性的法律權(quán)利的缺失，少數(shù)族群是否可以依據(jù)救濟性分離權(quán)使國家分離呢？從國際公法的法理看，一國對其國內(nèi)某一區(qū)域的居民行使不法行為原則上不適用國際責(zé)任法的調(diào)整范圍，而應(yīng)適用其國內(nèi)法；若一國對其國內(nèi)某一區(qū)域的族群進行諸如大肆屠殺等嚴重違反國際人道法的行為時，這種行為雖然屬于國際罪行，但國際責(zé)任法中也并未將國家領(lǐng)土的分離作為國家責(zé)任的形式。

二、內(nèi)部自決理論的瑕疵

內(nèi)部自決權(quán)主要是現(xiàn)存國家的整個人民不受外來干涉地自由決定自己的政治、經(jīng)濟、社會和文化地位，決定其政府的形式；作為一國整個人民一部分的種族團體在不受歧視的基礎(chǔ)上平等參政的權(quán)利；以及少數(shù)者取得一定程度的自主權(quán)利。④從實質(zhì)上而言，內(nèi)部自決理論和救濟性分離理論存在邏輯的一致性。正是由于人民存在內(nèi)部自決的權(quán)利，當(dāng)其權(quán)利受到侵犯時，人民有權(quán)通過領(lǐng)土分離的方式以保障其人權(quán)。

從內(nèi)部自決理論看來，人民平等參政和少數(shù)者享有一定自主權(quán)是國家存在的必要條件；如果人民不能平等參政或者少數(shù)者沒有一定自主權(quán)，則人民可以決定國家是否存在，甚至將領(lǐng)土分離。內(nèi)部自決理論強調(diào)一國內(nèi)居民的政治權(quán)利的平等性和自主性，這看上去與人民主權(quán)理論和社會契約理論一脈相承，但其實已經(jīng)完全跨越了這二者的理論界限，成為謬誤。

盧梭在《社會契約論》中曾言：“正如主權(quán)是不能轉(zhuǎn)讓的，同理，主權(quán)也是不能代表的；主權(quán)在本質(zhì)上是由公意所構(gòu)成的，而意志又是絕不可以代表的；它只能是同一個意志，或者是另一個意志，而絕不能有什么中間的東西?！雹菘梢?，盧梭認為國家主權(quán)只能存在一種意志，而這種意志應(yīng)當(dāng)是國內(nèi)全體人民的公意。而內(nèi)部自決理論忽視了普遍性的公意，僅強調(diào)了某一地區(qū)居民或是某一族群的“獨意”。這種邏輯顯得荒誕可笑：如果一國內(nèi)有無數(shù)族群，那么這國內(nèi)將存在無數(shù)的“獨意”。這種“獨意”若不能轉(zhuǎn)化成公意，則與盧梭主張的單一意志相違背；如果“獨意”能轉(zhuǎn)化成公意，那么內(nèi)部自決則不應(yīng)局限于某一地區(qū)居民或某一族群的自決，而應(yīng)當(dāng)是一國內(nèi)全體人民的共同自決，也就是說，一國內(nèi)某一地區(qū)居民若想實現(xiàn)領(lǐng)土分離，應(yīng)當(dāng)由國內(nèi)全體人民投票公決，而非囿于這一區(qū)域的居民。

三、主權(quán)讓渡下的全民公決

由于救濟性分離理論和內(nèi)部自決理論本身存在法理上的缺陷，難以證明全民公投的合法實現(xiàn)路徑，因此其合法路徑需要有新理論的支持。歸根到底，救濟性分離理論和內(nèi)部自決理論難以自洽是因為二者都試圖從公民權(quán)利的角度去解釋國家分離的問題，而忽視了從國家主權(quán)本身去審視這個問題。

因為一國很少存在單一的種族或民族，各民族間往往存在雜居的情況，在少數(shù)族群的聚居地，在國內(nèi)占多數(shù)的族群則又成了少數(shù)。假設(shè)同一民族間有共同的利益訴求，會在全民公決中投一致票，那么就會出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部出現(xiàn)源源不斷的全民公決，可能會不斷出現(xiàn)新分離出的國家又繼續(xù)被分離的可笑情形。因此，僅憑民眾的權(quán)利配置不公和利益訴求需要就進行全民公決顯然是不符合國際法邏輯的。

而在國際實踐中，盡管有可能出現(xiàn)民眾為尋求領(lǐng)土分離的抗?fàn)帲淙窆珱Q的合法性，也往往最終依賴于當(dāng)事國的承認。如果全民公決結(jié)果是同意進行領(lǐng)土分離，而當(dāng)事國又承認全民公決的合法性，則其實質(zhì)是母國的主權(quán)讓渡的行為。需要注意的是，本文所說的主權(quán)讓渡與歐盟成員國對歐盟的主權(quán)讓渡不同。后者指的是主權(quán)讓渡是指主權(quán)國家以國家主權(quán)原則為基礎(chǔ)，將國家的部分主權(quán)權(quán)力轉(zhuǎn)讓給他國或國際組織行使的一種主權(quán)行使方式。⑥而本文主張將主權(quán)讓渡理論擴展到全民公決的問題上，所說的“主權(quán)讓渡”，是指母國將分離地的主權(quán)完全地交給分離國。其中有兩點主要差別：一是讓渡的對象由國際組織變成分離地；二是讓渡的主權(quán)是完全性的，而不是部分的。

再次，主權(quán)讓渡理論不僅本身著眼于國家主權(quán)問題，而且也能體現(xiàn)公民集體意志，因為主權(quán)讓渡理論的依據(jù)是相對主權(quán)理論。相對主權(quán)論認為國家主權(quán)受國內(nèi)憲法和國際法的雙重限制，因而國家主權(quán)是有限的，這就兼顧了國家主權(quán)的完整和人民集體意志的體現(xiàn)。由此看來，全民公決實現(xiàn)領(lǐng)土分離的合法路徑的條件有兩個：第一是當(dāng)事國承認全民公決的合法性，第二個是全民公決的結(jié)果是支持領(lǐng)土分離。

四、結(jié)語

全民公決作為一個民主決策方式，本身并無不妥之處。但在國際社會中，尤其涉及國家主權(quán)和領(lǐng)土問題時，其常常產(chǎn)生爭議，這主要是因為對全民公決實現(xiàn)領(lǐng)土分離的合法路徑不僅缺乏國際公法中的實體法的規(guī)范，其在法理上也亟需厘清。由于國家分離涉及尊重國家領(lǐng)土與主權(quán)的完整的基本原則，而救濟性分離理論和內(nèi)部自決理論的法理過分關(guān)注某一地區(qū)弱勢族群的權(quán)利，而忽視了國家的共同意志，回避了國家主權(quán)問題，其邏輯難以自洽?；卮饑抑鳈?quán)與領(lǐng)土變更的問題應(yīng)著眼其本身，全民公決實現(xiàn)領(lǐng)土分離的合法路徑不能離開當(dāng)事國的承認。

[注釋]

①邵津主編.國際法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：113.

②楊承甫.救濟性分離權(quán)的追溯性思考——以“保障條款”的解釋為研究進路[J].法制與社會，2016(13)：10.

③王英津.有關(guān)“分離權(quán)”問題的法理分析[J].世界經(jīng)濟與政治，2011(12)：26.

④白桂梅.論內(nèi)部與外部自決[J].法學(xué)研究，1997(3)：116.

⑤林英峻.國家主權(quán)理論的新變化[D].山東大學(xué)，2008.

⑥高凜.從歐洲一體化評述國家主權(quán)讓渡理論[J].華東政法學(xué)院學(xué)報，2006(6)：96.

[1]邵津.國際法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2014：113.

[2]楊承甫.救濟性分離權(quán)的追溯性思考——以“保障條款”的解釋為研究進路[J].法制與社會，2016(13)：10-12.

[3]王英津.有關(guān)“分離權(quán)”問題的法理分析[J].世界經(jīng)濟與政治，2011(12)：19-37+155-156.

[4]白桂梅.論內(nèi)部與外部自決[J].法學(xué)研究，1997(03)：104-115.

[5]林英峻.國家主權(quán)理論的新變化[D].山東大學(xué)，2008.

[6]高凜.從歐洲一體化評述國家主權(quán)讓渡理論[J].華東政法學(xué)院學(xué)報，2006(06)：91-98.

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