耕地生態補償法律問題的研究*

鄧雅萍

東華理工大學，江西 南昌 330013

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耕地生態補償法律問題的研究*

鄧雅萍

東華理工大學，江西 南昌 330013

中共十八大提出了“美麗中國”的未來生態文明建設目標，并且，首次在報告中單篇論述生態文明建設，提出建立生態補償制度，耕地是人類賴以生存和發展的基礎，構建合理的生態系統等人類生存和發展十分重要。

耕地；耕地補償；生態補償

一、耕地補償必要性研究

耕地作為重要的自然資源之一，耕地資源滿足了人類生產和生活需要。改革開放以，隨著經濟發展，公眾生活水平、素質及環保意識也在不斷提高，認識到耕地生態系統功能的重要性，其是與人類社會生活息息相關的人工生態系統，利用以滿足人類生產、生活及工作需要①。耕地對社會經濟的發展而言是毫無疑問是重要的，我們可將耕地資源的功能分為經濟功能、社會功能及生態功能，這是可持續發展的關鍵②。

二、耕地生態補償基本理論研究

(一)耕地生態補償的涵義

作為生態補償的一部分，耕地生態補償概念的定義應結合生態補償的內涵對其加以定義，所謂的耕地生態補償是為了保護人類和耕地的可持續發展，國家、社會、耕地利用者及利益相關者對人類不合理利用耕地給耕地造成的破壞予以生態補償。以政府支付為主，市場支付為輔及其它方式予以補償，協調耕地補償中各方利益，對需要補償的主體予以補償，使外部效應內部化，以增強耕地自我調節和恢復能力和保護耕地經濟價值、社會價值和生態價值。

(二)耕地生態補償的理論依據

1.外部性理論

外部性理論是環境經濟學的理論基礎看，至今沒有統一的定義，根據單個微觀主體在生產和消費中對其所處周圍環境產生的影響可將外部性劃分為正外部性和負外部性，正外部性是指生產消費過程中給他人帶來益處，但是他人沒有給付相應的報酬和費用，負外部性是指生產消費過程中給他人造成損失，他人沒有索要任何費用，不論是正外部性還是負外部性，都無法合理的配置資源，實現社會化福利最大化。因此，應該對耕地資源適度的開發利用，實現經濟與生態的可持續發展③。

2.公共物品理論

公共物品作為微觀經濟學理論，對其范圍很難界定，學界普遍采用的是保羅·A·薩繆爾森的定義，他認為純粹的公共物品，即當個人消費這種物品時不會減少別人對這種物品的消費④。弗里德曼認為只要是公共物品，沒有人可以決定誰可以消費它。非競爭性和非排他性是公共物品的兩個主要的特點。這兩種特性決定了在使用消費公共物品的過程中將產生兩個現象：“搭便車”和“公地悲劇”⑤。要保證耕地資源這一公共物品的有效供給，需要將外部成本內部化，解決好“搭便車”現象，激勵公共物品的足額供應；通過建立有效的生態補償機制，可避免“公地悲劇”的發生。

3.生態環境價值理論

隨著生態環境的日益破壞，人們逐漸認識到生態系統對人類發展的經濟、社會及生態系生態價值。生態環境表現在三個方面的價值：一是生態環境本身固有的自然資源價值。耕地本身亦具有此種價值，耕地有著重要的生態功能，可由于人們不合理利用導致耕地質量下降及耕地污染，耕地生態系統被破壞，耕地雖具有一定的自我調節和恢復功能，但是它是一種稀缺資源，在一定時期內恢復能力有限。二是耕地資源潛在的隱性價值，是指人類從耕地生態系統獲得的效益，耕地資源不僅為人創造農產品帶來收益外，還提供包括調節及防止水土流失等功能。三是對自然資源加以開發利用所產生的經濟價值。過去幾十年，在片面追求經濟發展的情況下使生態環境遭受嚴重的破壞，耕地修復能力衰減。

人們認識到生態系統服務的重要性，尋求相應的對策，加大對生態系統服務功能的研究，伴隨著研究的深入使得人們認識到生態環境所帶來的價值，對于耕地環境的特性及價值的科學界定，人們將其作為保護耕地生態系統的一種經濟手段和建立耕地生態補償的重要理論依據⑥。

三、耕地生態補償國內外發展概況

(一)我國耕地生態補償實踐探索

近年來不斷出現的食品安全事件，使得人們對糧食質量要求增高，作為人類生存發展的根本，處在生物鏈最底層的耕地自然成為了公眾關注的焦點。對耕地利用的傳統模式不注重對耕地資源的保護，為保障耕地生態系統及可持續利用，我國對耕地生態補償的實踐探索先后在全國各地試點地區開始進行。

蘇州，是全國最早試行生態補償制度的城市之一。2010年7月，蘇州率先出臺《關于建立生態補償機制的意見(試行)》明確，要讓生態環境的守護者，獲取適當的經濟補償。基本農田，不低于400元/畝；縣級以上集中飲用水源保護區范圍內的行政村，每村每年提供100萬元生態補償；對太湖、陽澄湖及其它重點湖泊的水面所在行政村，每村每年提供50萬元生態補償。

昆山市基本農田專項補貼標準每年補助100元/畝；生態林和濕地每年補貼100元/畝；種植水稻每年每畝補助200元；飲用水水源地和水產養殖的大水面，每年每畝補助50元。

(二)國外耕地生態補償經驗及啟示

1.德國生態農業經驗

德國十分重視生態農業的建設，注重耕地為人類提供涵養水源、保護生物多樣性、旅游觀光價值等生態系統服務功能，而且在土地利用規劃中也強調了耕地的生態功能，且注重耕地數量及對耕地的保護，避免對土地的破壞。德國的生態農業有著比較系統全面的法律法規，其中有關耕地生態補償的法律法規主要有《種子法》、《肥料使用法》等。在德國所有的土地保護規劃中，都十分重視耕地的宏觀上的不可再生性及有限性，強調綠色可持續農業體系。

經濟發展和耕地保護是對立的，德國一直積極尋求保護耕地的對策，優化用地結構，提高土地的使用效率，同時保持經濟的可持續的發展。

德國通過對農業企業減稅來對其扶持，并采取措施，恢復農村的植被，對大氣污染和水污染加強控制和治理。

在實施環保措施時，農民按照耕地質量給予不同等級的補貼，同時也為農民提供技術服務，幫助農民學習環保知識，用以鑒定有機農產品，多方努力來改善農田生態環境，資金主要以政府支付為主，企業參與的合作方式。

大多數德國土地所有者不是自己耕作，而是出租給農業企業，而且歐盟內部的農業企業可以自由地異地經營。面對耕地下降的狀況，個體農民和農業企業難以應對困難，因此他們加入了農業協會，由農業協會代表農民和政府、議會對話，一般生產有機農產品的企業都會加入協會，協會將進行定期檢查，檢測到的不合格企業予以處罰，并代表農民和政府和其他機構開展合作，共同保護和發展農業。

總的來說，德國通過建設農田生態補償制度，改變農民耕作方式，促進生態農業的建立，確保國家糧食安全，推進了綠色可持續發展。

2.對我國耕地生態的啟示

第一、重視公眾參與與民主決策。德國認為公眾參與的積極性是耕地生態建設目標是否實現的關鍵，公眾參與土地整理法規定：土地整理實施單位是由參全部地產所有者和整理期間的全部合法建屋權人聯合組成的聯合會。此外，鄉鎮政府，農業，環保，水利等政府部門和環保協會，農協，農村發展協會等公益代表機構也參與了⑦。德國土地整理法規定了公眾參與土地整理組織形式，參與土地整理規模和參與形式，參與項目步驟，土地整理要求及土地估價，都要寫入所有權調整計劃和土地整理計劃中，并向公眾公開，征求多方意見，確保公眾參與的合理性和合法性，保障土地整理項目的公平公正。

第二、政府主導、企業參與。如治理洛伊納化工園區土地重金屬污染的模式是：洛伊納公司具體經營，其他股份由園內企業共同參與控制。德國通過政府主導，企業合作模式，農業生態環境進行補償，民間經濟力量在生態治理過程中的積極作用得到充分發揮。政府給予那些實施農業環保措施的農民補貼，補貼數額是根據耕地原來的收入以及實施環保措施投入的成本來確定的。根據耕地的質量狀況，每公頃耕地可獲得450歐元到900歐元的不同等級的資金補貼。目前德國一些州獲得農業環保補助的土地已達60%左右。除了資金補貼，政府還為農民提供技術服務，由專門的有機產品檢測機構對生產出來的有機農產品按有機標準統一進行認定，這些機構都是經過法定程序認定的資質機構，一般由私營企業來擔任，檢測合格的產品即發給證書。

第三、成立協會，進行協會統一管理。德國生產有機農產品的企業都會加入相關協會，協會制定統一有機農產品標志，實施從設計，生產到銷售的一站式安全監控，定期抽查有機農業企業，按照資源節約型和環境友好型的生產方式生產綠色安全無污染的環保產品，保證產品自始至終都能達到節能減排的效果，減少對生態環境的污染。并且對那些不符合協會規定的企業要進行懲罰。

第四、明確補償關系。德國對在農業生產實施環境友好型的生產方式，有利于農業生態環境的保護，并且給予采取這種生產方式的農民一定的補貼。當然農民需要具備一定的條件才能獲得此項補貼，比如農民是自愿實施新的生產方式至少5年，還必須遵守有關農業環保政策的規定。德國農業生態補償內容可分為：一是有機農業。農地的使用必須嚴格按照有機農業的標準來進行，生產出的產品也要符合有機農業的要求，在食品包裝上要粘貼有機標志。二是粗放型草場，主要是把耕地變為粗放使用型草場。并且規定了每公頃的草場載畜量，減少了化肥農藥的使用量，降低了對土地的污染程度，并且將長期作為草場使用。三是禁止對包括一些果樹在內地的多年生作物噴灑除草劑。

德過對耕地生態補償的重視，改變了農民的耕作方式，耕作方式更加科學化，對生態農業的建立起到積極的促進作用。

四、耕地生態補償機制具體內容構建研究

(一)補償對象

補償對象是耕地生態補償中的受損者。具體而言，主要補償對象有：一是對耕地生態保護或破壞的成本進行補償；二是通過經濟手段來內化經濟效益的外在性；三是對個人或集保護耕地生態環境的投入給予經濟補償。

(二)實施主體

耕地具有公共物品的特性，其受益者是不能被排除和分割的，國家是公共資源的管理者，除了國家以外，其他個人或團體沒有能力作為主要補償主體，除非在某一特定范圍內，國家可不作為補償主體，耕地生產的價值有一定的收益范圍，或有明確的購買耕地產品的人或這集體，那么在這一小范圍內，補償主體可以是耕地產品的受益者、購買者，亦或是對耕地產品的破壞者，各級政府、公司、社會公眾、特定個人也可以作為耕地生態補償的補償主體。

(三)補償標準

補償標準的確定尤為重要，直接決定了公眾實施保護行為的積極性。目前，還未形成一套完整可行的計量方法，雖有一些計量方式但是難以適用于我國各個地區。在確定耕地生態保護產生外部經濟的補償類型，應該將耕地生態補償產生的額外成本與發展機會成本的損失考慮進去，筆者認為，前者可以依據補償對象對耕地生態保護的投入來測算，后者可以按照當地的平均發展水平、保護者的個人生活水平與受益者的生活差距作為參照指標。

(四)補償方式

我國耕地生態補償主要采用經濟補償，方式單一，除經濟補償外，還可以采取政策補償、實物補償、智力補償、技術補償等補償方式，以長遠的眼光看，采取多樣的補償方式，因地制宜的實施最適合當地的補償方式，才能使其在促進耕地生態建設的同時又能提高被補償地區的可持續發展能力，將“輸血式”補償轉化為“造血式”補償，更好的為耕地生態補償的服務。

(五)補償資金來源

耕地資源具有公共產品的特點，耕地生態補償的資金來源應當包括政府財政轉移、市場資金補償、罰款等。我國耕地生態補償主要依靠政府的財政轉移支付，市場資金補償很少，主要包括產權交易、耕地生態保證金、生態補償專項基金、相關企業直接補償等；罰款主要是針對個人或集體破壞耕地而進行的懲戒。

(六)監管機制

建立監管機制是耕地生態補償的重要環節，關系著耕地生態補償是否能夠很好的運行實現。一個不受干擾的監督管理體系十分有必要存在，對我國耕地生態補償資金財政轉移及補償標準評估的規范等，我國監管機制還有待完善。

[ 注 釋 ]

①謝髙地，魯春霞，冷允法.青藏髙原生態資產的價值評估[J].自然資源學報，2003，18(2)：189-195.

②俞奉慶，蔡運龍.耕地資源價值探討[J].中國土地科學，2003(3).

③毛顯強，鐘瑜，張勝.生態補償的理論探討[J].中國人口·資源與環境，2002，12(4)：38-41.

④保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經濟學[M].高鴻業等譯.北京：中國發展出版社，1992：1194.

⑤張翼飛，陳紅敏，李瑾.應用意愿價值評估法，科學制定生態補償標準[J].生態經濟，2007，9：28-31.

⑥Millennium Ecosystem Assessment.2005b.Ecosystems and human well-being：current state andtrends[M].Island Press，Washington，D.c，USA.

⑦郭文華.構建我國國土資源數量、質量、生態綜合管理新機制的思考[J].國土資源情報，2013(02).

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A

2095-4379-(2017)13-0045-03 作者簡介：鄧雅萍(1993-)，女，江西上饒人，東華理工大學，研究生在讀，研究方向：環境法。

耕地生態補償法律問題的研究(項目批號：YC2016-S295)。