淺析特色小鎮中PPP項目監督管理研究

石 睿 朱 珠

南京工業大學法學院，江蘇 南京 211816

淺析特色小鎮中PPP項目監督管理研究

石 睿 朱 珠

南京工業大學法學院，江蘇 南京 211816

PPP監管體系對PPP的發展至關重要，PPP模式自2013年引入我國，已在我國發展了一段時間，然而時至今日，我國的PPP監管體系尚未完全建立，存在諸多不足和漏洞。以特色小鎮為基礎，推廣PPP模式是我國現階段加強新型城鎮化建設、緩解地方財政壓力、提升社會治理水平的重要舉措。在當前形勢下，各級地方政府在推廣PPP項目的同時，需要進一步重視對PPP項目的行業監督管理，無論是地方自主監管模式或是中央主導監管模式，亦或是引入第三方監管機構，強化PPP項目的監督管理刻不容緩。加快PPP項目的立法探索，出臺操作執行層面的各項規范，規范PPP合作協議，從以上三方面著手，建立健全PPP項目的保障機制，方可保證特色小鎮中的PPP項目的持續健康發展。

特色小鎮；PPP模式；PPP監管體系

一、引言

在當前時期，作為一名律師或者法律人要為特色小鎮的建設開展法律服務與保障，首先要搞清楚什么是特色小鎮。特色小鎮顧名思義即是有發展特色的小城鎮，其具有地理位置重要、資源優勢獨特、經濟規模較大、產業相對集中、歷史文化悠久等特點的鄉鎮。根據我省省委書記李強對特色小鎮的理解，它是指依賴某一特色產業和特色環境因素，例如：地域特色、生態特色、文化特色等，打造具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的綜合開發項目，包括旅游景區、消費產業聚集區、新型城鎮化發展區三區合一，是城鄉一體化的新型城鎮化模式。

2016年底，江蘇省政府印發了《關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》，確定了江蘇特色小鎮發展的總體要求、發展目標、創建路徑和工作機制，這一舉措在全國范圍起到了領頭羊的示范作用。通過近兩年的觀察，我們發現在建設特色小鎮的過程中出現了越來越多的PPP項目，也許對很多律師同仁來講這還是一個新鮮的概念，其實我國早在2013年就已經引入了PPP模式。PPP模式的中文全稱為政府與社會資本合作(Public-Private Partnership，亦稱公私伙伴關系)模式，其主要作為世界各國政府為解決財政不足、發展社會基礎設施和公用事業而廣為使用的一種新興方法。在政府的大力推進之下，因PPP具有許多傳統管理或融資不具有的優勢，中國早已掀起了一股PPP的熱潮。毫無疑問，在當前建設特色小鎮的過程中，必然還會繼續采用這一模式發展一大批PPP項目。通過近幾年的發展研究，我們已經知道PPP模式具有促進國家治理現代化、市場發揮決定性作用、快速轉變政府職能、建立現代財政制度以及推進城鎮化健康發展等優點，然而世間所有的事物均存在兩面性，一個新的模式應用于特色的建設小鎮總會帶來新的困難和問題，其中因監管缺失或監管不到位而造成的損失已經越來越嚴重，需要引起相關部門的重視來及時解決處理這一問題。

我們可以想象在這樣的一個新興的模式下，PPP項目可能會因其本身獨特的運行模式而產生一些負面效果，如果缺乏有效的監管機制來糾正這些錯誤，這些負面效果就會進入惡性循環的狀態，進而不會產生設計之初的理想效果，甚至會造成資源的浪費以及貪污腐敗等一系列的問題。在全面推廣PPP模式、大力構建PPP市場，逐步增加PPP項目的同時，現有的PPP項目監管機制一直被管理者和被管理者詬病，如何在現有機制下有效的監管PPP項目，使這一模式健康長久的發展下去是重中之重。鑒于現階段PPP項目大多是在公共產品或公共服務領域，為保護社會公眾利益，作為PPP項目中的政府部門，在現有機制下如何打造與PPP項目配套的監管體系，如何依法行使對項目和社會投資人的監管權，解決這一系列的問題是保障PPP項目成功的關鍵因素，是我們目前需要認真對待和考慮的問題。

二、監管混亂的原因

造成現行PPP項目監督管理混亂，甚至在同省不同市，同市不同縣的PPP項目監管標準和方式不一致，我認為主要由以下幾點原因造成，第一，監管權在立法上的缺位是根本。監管權通常被認為是一種行政權力，行使行政權力又必須有相應的法律依據，如果沒有便不能行使該項權力，即通常所說的法無授權不可為。站在制度設計的最高點，監管的缺位首先是監管涉及法律依據方面的缺位。按照全國目前所規劃和實施的PPP項目，其所涉及的領域都不屬于全新的投資領域，在各個領域均有與之相適用的法律、法規和相關管理規定，但很肯定的是缺乏一部統一規范PPP項目的上位法，而且法律因其本身的特性就存在一定的滯后性，PPP項目作為我國新引進的管理和投資模式，現行的管理規范與PPP項目之間存在著法律適用的沖突是顯而易見的。如何快速從立法層面解決因法律的滯后性帶來的現實操作困難是急需應解決的問題，這也是導致監管混亂，不成體系的主要原因。第二，現行央地之間、各職能部門之間權責劃分不清的碎片化監管體制，是導致PPP項目監管混亂的另一個主要原因。當前，相當多PPP項目在實施過程中，經常出現一些招標操作、成本核算、價格支付等方面不規范的現象，甚至存在上下勾結、尋租行為泛濫等違法違規的行為，制度性的權責不清是產生這些現象根源。另一方面，現行的政府機構中也沒有一個獨立的職能部門可以在PPP項目的全生命周期內完全覆蓋項目的監管責任，通過現實中很多報道可以發現，現行監管“兩極分化”現象嚴重，即在批準或決定一個項目成立與否的初期，許多部門都搶著想管，因為在立項初期涉及較多可以快速取得的利益。等到了項目進行中，開始定期產出和定期維護，需要進行一系列監督管理時，找不到可以全方位管理和監督的政府部門，相關責任此時產生了嚴重的分化，甚至在個別部門之間相互推諉。因此，如何設置政府職能部門，構建或完善監管協調體系，這是對PPP項目監管頂層設計時急待解決的問題。第三，在法律法規缺失的前提下，我們一般寄希望于政府與社會資本簽署的PPP協議。因為在民商事行為法則中，當事人在平等自愿條件下，意思自治形成協議與合同就是約束當事人雙方的法律規則。在不排除法定監管的前提下，如果能有明確的格式條款約定雙方對監管的理解和認識，特別是對項目本身特別適用的監管依據、標準、程序、方式等等進行約定，將來產生糾紛或矛盾時會容易處理很多。在實踐中發現，無論是國家已經公示的幾批示范的PPP項目，還是我省正在進行的PPP項目的一些報道，在簽署的PPP協議中均很難看到這種有明確指向和適用的監管條款的約定。我認為以上三方面是造成PPP項目監管混亂的主要原因，當然一定存著其他的因素左右著監管的履行，本文暫不考慮和討論。

三、建立健全特色小鎮中PPP項目保障機制

(一)加快特色小鎮中PPP項目立法層面的探索

由于PPP項目的建設周期均較長，政府和企業雙方都存在一些不確定因素，進而PPP項目經常產生執行中斷的風險。在政府方面，由于我國的施行退休制度、官員任期年限和崗位輪換制度等，基本可以肯定的是大多數政府部門的領導不可能任職一個PPP項目的周期始終。地方政府領導的更迭往往帶來執政理念、工作方法等方面的變化，這一點在縣級、鎮級政府的體現尤為突出，從而對PPP項目的運營產生不利影響。實踐中發現，現階段我國PPP項目真正成功的并不很多，當然很大一部分仍在實施階段，而失敗的原因有一半與政府不守信用有關。在企業方面，有調查顯示，我國民營企業的平均壽命不足3.5年，而PPP項目的運營周期都在十幾年、幾十年，企業壽命與運營周期難以匹配，為項目的執行埋下了隱患。如何限制這些風險是解決特色小鎮建設中PPP項目的實施關鍵。

企業方面的風險可以通過招標環節、PPP協議、運營期監管等方式來降低，相關舉措會在下文詳細討論，政府方面的風險化解則需要從立法層面來考慮和限制。對此，應積極開展PPP方面的立法探索。首先，在國家層面需要盡快修訂完善預算法、政府采購法，推進政府和社會資本合作法等法律法規，除此之外，還應積極探索針對特色小鎮中PPP項目的具體實施細則等規范性文件。黨的十八屆四中全會已經對地方立法權限和范圍提出了新的要求，2015年3月15日修訂的《立法法》明確了設區市的立法權，這對于特色小鎮中PPP項目建設是件好事。對于特色小鎮中的PPP項目，可以爭取特色小鎮所屬市對PPP項目進行立法規范，由此可從根本上解決政府部門人事變動或不同執政理念可能對PPP項目造成的影響，給PPP項目上一道最強保險。

(二)加快出臺PPP項目執行層面的各項制度規范

當前，在特色小鎮的PPP項目實施過程中，存在著因理解不同造成執行不規范的具體操作問題。由于PPP項目運營時間長，利益相關者較多，收益分配復雜，加之縣級、鎮級政府部門管理人員業務能力和專業素質方面的限制，有必要在《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《PPP項目合同指南(試行)》框架指導下，制定適合特色小鎮PPP項目的管理辦法、操作指南、標準體系、標準化合同范文等各項操作規范，并對相關的業務人員或管理人員進行專項培訓，培訓結束后還應當進行系統的考試核準，合格的工作人員頒發證書，持證上崗，建立每年學習培訓制度。

加快出臺PPP項目執行層面的各項制度規范，是為了更便捷的執行這些規章制度，將空洞的政策落實于實踐中。首先，在特色小鎮建設中地方政府作為PPP項目的牽頭方，必須建立長期合作共贏的心態，充分尊重社會資本，做好PPP項目的頂層設計，制定特色小鎮PPP項目管理辦法，明確各級政府部門在特色小鎮PPP項目中扮演的角色，建立基本的規章制度可以讓基層政府人員清楚自己的職責和任務，在PPP項目管理中擺正自身位置，代表公眾利益的同時也要保證社會資本得到合理收益，既不超越職權謀取私利，又不至于畏畏縮縮，放不開手腳。其次，出臺特色小鎮PPP項目的規范文件，繪制基本路線圖，設置重點里程碑，在PPP項目整個過程中的策劃、談判、生成、發布、招標、論證、投資、建設、運營、監管、評價、退出等環節設置相應標準，可以讓政企雙方都知道做什么，怎么做，什么時間做，為什么這樣做，既使得企業提前做好經營計劃，又方便政府對企業的實時監督管理。最后，編制制式的特色小鎮PPP項目標準化合同和專用項目合作合同。鑒于PPP項目的復雜性，合同編制難度較大，應根據不同特色小鎮的實際情況，依照《PPP項目合同指南(試行)》，“因鎮而異”編制標準化合同，供實際工作參考。合同中涉及監管內容的應主要應明確兩個方面：一要均衡各方利益，制定好收益分配規則，既要保證社會資本有合理的贏利，又要控制其處于合理的利潤水平；二要界定風險和責任的分擔，一個PPP項目在建設過程中必然面臨各種各樣的風險，政府部門應當主要承擔政治、政策、法律方面的風險，社會資本應當主要承擔融資、經營、管理方面的風險，建立合理公平的風險分擔機制是建立責任承擔機制的前提。

(三)創新政府對特色小鎮PPP項目的治理理念

2016年，江蘇省政府印發了《關于培育創建江蘇特色小鎮的指導意見》，2017年，省發改委印發了《關于培育創建江蘇特色小鎮的實施方案》，特色小鎮迎來了在江蘇發展的有力時機。政府在出臺相關政策為特色小鎮PPP項目保駕護航的同時，必須把握和理解PPP項目自身的獨有特性，在發展建設特色小鎮PPP項目時必然會引發政府治理理念的調整與創新，政府的角色與功能需重新定位等等變化。事實上，如何創新政府在現階段市場經濟下的治理理念一直全社會熱烈討論的問題，在此只是想強調政府在PPP項目中必須要創新治理理念，與時俱進。因PPP項目本身的屬性，政府在其中必然扮演著雙重角色，會出現“既是裁判員又是運動員”的現象，即政府管理職能(行政性)和參與市場行為(契約性)的重疊，這使得政府和社會資本之間的合作關系如同民商事合同關系一般，在主體地位上呈現出一種趨同、平等的假象。政府機關如何如接受和學習這些新的變化，改變陳舊的治理理念，是避免在特色小鎮PPP項目中權力尋租、利益暗送等亂象的根源，這也是PPP項目監督管理環節必須考慮的重要因素。

(四)引進公眾參與機制

實際上，PPP交易結構中社會公眾參與的環節并不多，而且參與程度均不深，但特色小鎮中的PPP項目大多供給對象和服務對象正是社會公眾，不僅如此，社會公眾作為最普遍的納稅人，建設PPP項目的費用來源是由作為第三方的社會公眾支付的。因此，縱觀整個PPP項目的運行程序，想要實現項目建設的公開透明，必須強化公眾參與機制，尤其是在產品的定價、服務的質量等關鍵環節。一方面，引入公眾參與機制不僅是政府治理措施的進步，而且可以充分調動社會公眾的積極性，在一定程度上就是一種無聲的宣傳。另一方面，秉持增強PPP“透明度”的態度，俗話說“陽光是最好的防腐劑”，讓公眾參與其中也是讓公眾監督其中，可以長期保障PPP項目的健康發展。

四、結語

在當前形勢下PPP模式發展的如火如茶，又巧遇特色小鎮建設的大好時期，盡管在二者結合的過程中出現了一些困難，尤其是PPP項目監管體系和機制的不健全，成為特色小鎮PPP項目發展的瓶頸。良好的監督管理是成功實施PPP的基礎，也是PPP項目生命線的關鍵。如果一個PPP項目沒有很好的監督，便很難達到設計之初采用PPP所想達到的效果，同時也會帶來資源的浪費和貪污腐敗等一系列問題，加強對PPP項目的監管是大勢所趨，如何建立和完善監管機制已成為越來越熱門的話題。在全國推進PPP的熱潮下，通過本文的討論分析，相信在做好立法層面的制度設計，出臺詳細的規范性文件，創新政府的治理理念，增加公眾參與監督等幾方面的工作，我省定會在建設特色小鎮的道路上更成功地走下去。

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F

A

2095-4379-(2017)24-0016-03

石睿(1992-)，男，漢族，甘肅金昌人，南京工業大學法學院，法學碩士研究生(二年級)在讀，研究方向：民商法。