黨內法規與國家法律相協調之相關問題探討

陳歡歡

湘南學院法學院，湖南 郴州 423000

黨內法規與國家法律相協調之相關問題探討

陳歡歡

湘南學院法學院，湖南 郴州 423000

黨內法規與國家法律同屬中國特色社會主義法治體系，如何實現這兩大規范體系的有效銜接，增加二者在治國理政方面的疊加效應意義重大。科學界定二者的關系，特別是準確把握二者之間的共通性是實現二者協調對接的基本前提；區分各自的立法權限，有效進行溝通和制度對接，完善沖突處理機制，是實現二者協調對接的現實路徑。

黨內法規；國家法律；有效銜接；路徑

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”，把法律規范體系和黨內法規體系統合在依法治國之下。①這表明黨內法規和國家法律共同構成了支撐全面推進依法治國的兩大規范體系基礎。為提高治黨管黨水平，實現依法治國基本方略與依法執政基本方式的有機統一，發揮二者的復合效應，必須妥善處理好黨內法規與國家法律之間的協調銜接問題。

一、黨內法規與國家法律相協調意義重大

依法執政、依法治國的法不僅包括國家憲法法律，還包括黨內法規，二者同屬中國特色社會主義法治體系的應有之義。不斷完善黨內法規體系，實現黨內法規與國家法律相協調是依規治黨、依法執政和依法治國的內在需要。

(一)提高管黨治黨水平需要黨內法規與國家法律相協調

依法治黨是依法治國的關鍵，黨的凝聚力和戰斗力提高了，才能有效地推進國家治理體系和治理能力的現代化，最終實現依法治國的總目標。為此，我們要嚴格按照黨內法規來管制管內秩序和黨內生活，樹立依法治黨的理念。也即把黨的全部活動納入法治的軌道，延續國家法律的權威，維護黨內秩序的合法性和正統性。正如十八屆四中全會所指出的，要注重黨內法規同國家法律的協調對接，增強黨內法規的權威，運用黨內法規把管黨治黨、全面從嚴治黨落到實處，尤其要注重發揮黨員干部帶頭遵守國家法律的示范作用。

(二)落實依法執政需要黨內法規與國家法律相協調

依法執政是現代法治國家的基本原則和基本方式。黨的十八屆四中全會對這個“法”的內涵進行了概括和界定，這里的“法”不僅僅是國家憲法和法律，還包括黨內法規。作為執政黨，中國共產黨的特殊地位決定了其治國理政不但要受到國家法律的制約，也要受到黨內法規的約束。從本質上說，憲法法律的權威高于黨內法規，因此依法執政第一要義是要依照憲法和法律執政。與此同時，為更好地實現執政黨領導國家政權建設和社會動員兩方面的重任，實現依法執政的目標，也需要發揮黨內法規對依法執政的保障作用。

(三)推進依法治國需要黨內法規與國家法律相協調

全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”而建設整個中國特色社會主義法治體系，不僅取決于中國共產黨的領導，還取決于五大體系特別是當中黨內法規體系和國家法律規范體系的的協調并進。我國憲法第5條明確規定：“一切國家機關和武裝力量，各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”②這一規定意味著任何級別的黨組織和全體黨員都要受制于憲法和法律的規范，黨所制定的各項規章制度都必須符合憲法和法律的要求，不能與憲法和法律相抵觸。可見，實現黨內法規體系和國家法律規范體系的有機協調直接關系著中國特色社會主義法治體系能否建成以及依法治國總體目標的能否實現。

二、科學把握黨內法規與國家法律之間的關系

在黨內法規和國家法律并存于中國特色社會主義法治體系的前提下，我們既要看到兩者之間的差異性，也要梳理好兩者之間的共通性。只有科學把握好兩者之間的關系，才能有效地實現兩者之間的協調對接，這是前提基礎性的工作。

首先，我們要明確，黨內法規體系和國家法律體系是兩大彼此相對獨立的規范體系，兩者之間有著嚴格的區別，在適用范圍、適用對象、制定主體、保障力量和嚴格程度等方面都不同。按照《中國共產黨黨內法規制定條例》第2條的規定，黨內法規是指依據《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內法規制定條例》，由“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”。③它屬于社會組織規范，是非正式法、軟法，主要調整的是黨內關系和黨內生活，依靠黨的紀律去實施。而國家法律是指全國人民代表大會及其他有權立法主體依照《憲法》和《立法法》等規定的立法權限和程序制定出來的規范性文件，屬于正式法、硬法，主要調整的是社會關系和社會生活，依靠國家強制力實施。對此，鄧小平同志曾指出：“黨要管黨內紀律的問題，法律范圍的問題應該由國家和政府管。黨干預太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念，這是一個黨和政府的關系問題，是一個政治體制的問題。”④

其次，黨內法規和國家法律又不是完全對立的。由于中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心和執政黨，不管是黨內法規還是國家法律都是黨領導下的產物，都體現了黨的意志和人民的意志，二者在本質上是一致的。如果說差異性是兩大規范體系能夠獨立存在的主要原因，那么共通性則為二者協調對接提供了可能。因此在科學厘定兩者的適用邊界基礎上，我們還要梳理好兩者的共通性，發揮好黨規黨法對國家法律的保障作用。具體來說，要確保黨內法規與國家法律在價值目標方面的一致性需從以下幾方面進行努力：第一，要發揮黨內法規的利益調節機制全面落實黨執政為民的理念。一方面要對黨內利益進行調節，規范黨在經濟與社會領域的執政行為，保持黨內利益與人民利益的一致性；另一方面要領導政府對強弱勢群體的利益進行調節，照顧弱勢群體的利益，保持社會的公正性和穩定性。第二，要發揮黨內法規的規范性機制限制執政黨的權力邊界。要通過黨內法規的法治環境建設，對執政行為的邊界進行約束，有效避免公權力被濫用的危險。第三，通過黨內法規的合理性和合法性機制，彰顯其權威性價值，增強公眾對黨執政的合法性認同。

三、黨內法規與國家法律協調對接的路徑

當前，黨內法規和國家法律之間還存在不夠協調的地方，有些黨內法規在制定過程中缺乏論證，部分黨內規定與國法重復，部分黨內法規還有待進一步轉化為國法。在具體適用過程中，兩者間有時還會出現一定的規范沖突和需要選擇的現象。這些問題的存在使得黨內法規和國家法律之間的協調和對接在當前顯得尤為重要和急迫。

首先，要嚴格遵守立法原則和區分立法權限，事前控制是預防黨內法規與國家法律出現沖突最有效的手段之一。黨章規定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”1990年7月通過的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第六條第二款也規定，制定黨內法規應“遵守黨必須在憲法和法律的范圍內活動的規定，不得與國家法律相抵觸”⑤的原則。因此，我們在制定黨內法規時必須嚴格遵守這一原則，要把這一原則貫徹到實踐的各個環節當中去。只有這樣，才能保證黨內法規的合憲性和合法性，從而維護國家法律的權威性和嚴肅性。在堅持不與憲法和法律相抵觸原則的基礎上，黨內立法主體還需在法定的權限內進行活動，防止出現僭越現象。凡“列入中央黨內法規制定工作規劃和計劃的黨內法規，按其內容，由中央紀律檢查委員會、中央各部門分別起草。綜合性的黨內法規，由中央辦公廳協調中央紀律檢查委員會、中央有關部門聯合起草。”⑥對于那些必須由國家來調整和規范的對象，黨內立法就不要去觸碰。

其次，要構建黨內立法與國家立法的銜接機制。黨內法規與國家法律的協調應包括兩個層次的含義：和諧共處與適時轉化。具體來說，一方面我們加強黨內立法主體與國家立法主體之間的溝通，建立常態協調機制。黨內法規和國家法律調整對象的部分重疊性決定了兩者不可能絕對獨立。為避免兩者間規定的沖突，雙方主體在進行立法時都需要與對方進行溝通和交流，共同協作開展對二者雙重調整的重大問題的立法調研和論證，明確二者在調整公權力行使、規范黨員干部廉潔自律行為方面的責任和分工。只有這樣才能科學厘定公權力行為的邊界，發揮黨內法規和國家法律在各自調整領域內的優勢和作用。另一方面，我們還要適時促成黨內法規轉化為國家法律，把黨的意志上升為國家意志，彌補黨內法規在權威性上弱于國家法律的不足。

最后，要健全黨內法規與國家法律沖突的糾正機制。第一，要充分完善黨內法規備案審查制度。備案審查主要包括三個方面的內容：是否超越權限、是否同國家法律和方針政策相抵觸、是否符合制定程序和規范化要求。通過完善這一制度，我們可以及時發現黨內法規的缺陷和漏洞，提高黨內立法的科學化水平。第二，要及時清理和進行后評估。就增量而言，黨內法規的制定主體要對自己制定的黨內法規的適用情況、實施效果定期進行評估，針對自身存在的缺陷以及與國家法律不協調的現象，要及時進行修改甚至廢止，以保證黨內法規和國家法律的協調和有機統一。就存量而言，還要定期進行整理匯編，及時清理不合時宜的黨內法規。第三，要建立黨內法規和國家法律聯動審查的機制。我們可考慮設立一個專門受理此類事項的審查部門，明確有權提起主體、受理主體及相關的糾錯程序，有效解決黨內法規與國家法律，不同層級間黨內法規相沖突的現象。

[ 注 釋 ]

①劉雪斌，蔡建芳.論黨內法規和國家法律的銜接和協調[J].長白學刊，2015(5)：23.

②中共中央文獻研究室.十二大以來重要文獻選編(上)[M].北京：人民出版社，1986：220.

③劉雪斌，蔡建芳.論黨內法規和國家法律的銜接和協調[J].長白學刊，2015(5)：22.

④鄧小平文選(第3卷).北京：人民出版社，1994：163.

⑤中共中央法規選編(1978-1996)[M].北京：法律出版社，1996：707.

⑥中共中央法規選編(1978-1996)[M].北京：法律出版社，1996：708.

D

A

2095-4379-(2017)24-0045-02

陳歡歡(1986-)，女，漢族，湖南郴州人，碩士研究生，湘南學院法學院，講師。

湘南學院校級科研項目(2015XC07)。