我國警務輔助人員管理制度探析
——以《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》為指導

林 翔

中南財經政法大學刑事司法學院，湖北 武漢 430073

我國警務輔助人員管理制度探析
——以《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》為指導

林 翔

中南財經政法大學刑事司法學院，湖北 武漢 430073

警務輔助人員隊伍一直是我國公安隊伍的重要補充力量，是不可或缺的重要組成部分。在依法治國的時代背景下，隨著社會治安形勢的愈發(fā)嚴峻，從社會管理和公安工作兩個角度出發(fā)，都對警務輔助人員隊伍管理提出了新的要求。本文以國務院辦公廳印發(fā)的《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》為指導，結合專家學者的理論研究和公安工作的實踐經驗，對警務輔助人員管理制度構建中的一些重要問題進行了論述。

警務輔助人員；輔警制度；規(guī)范化管理；制度建設

警務輔助人員的使用在我國公安工作中的歷史已由來已久，全國各地對警務輔助人員的管理也進行了實踐探索和工作規(guī)律的總結概括，但一直并未形成以法制化、規(guī)范化為標志的成熟的現(xiàn)代警務輔助人員管理制度。隨著2016年國務院辦公廳文件《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》的印發(fā)，以《意見》為指導建立專業(yè)化、系統(tǒng)化的現(xiàn)代警務輔助人員管理制度已勢在必行。回溯我國的警務輔助人員在實踐工作中的經驗和規(guī)律，過去關于我國警務輔助人員的討論熱點主要有以下幾點：

一、警務輔助人員的主體定位

(一)警務輔助人員的概念界定

按照2016年國務院辦公廳印發(fā)的《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》，警務輔助人員，是指依法招聘并由公安機關管理使用，履行本辦法所規(guī)定職責和勞動合同約定的不具有人民警察身份的人員，主要包括文職、輔警兩類從事警務輔助工作的人員。我們過去常用的“輔警”一詞常指代負責協(xié)助正式民警開展執(zhí)法執(zhí)勤的勤務輔警，本文所稱“輔警”皆是指廣義的警務輔助人員。從《意見》中可以看出，警務輔助人員具有以下特點：

1.由公安機關依法招聘并使用

《意見》中明確規(guī)定，聘用警務輔助人員應當按照公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，各地的警務輔助人員規(guī)模則由各地根據當地經濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、社會治安狀況等動態(tài)規(guī)定，由公安機關會同人社部門統(tǒng)一組織實施。在《意見》出臺之前，全國各地的警務輔助人員招錄方式各異、管理體制各不相同，招錄、考核、獎懲、辭退等管理活動以各地方規(guī)定為主，隨意性較強，客觀上降低了警務輔助人員的整體素質和工作效率。《意見》的規(guī)定杜絕了以往警務輔助人員招錄工作中存在的招聘門檻不統(tǒng)一、人員素質參差不齊、招聘規(guī)模隨意性強等一系列缺點，同時規(guī)定了警務輔助人員管理遵循“誰使用、誰管理、誰負責”的原則，嚴格落實了警務輔助人員的管理責任。

2.警務輔助人員是不具有人民警察身份的人員

《意見》的第四條規(guī)定：警務輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作，應當在公安民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作。此規(guī)定的最直接表現(xiàn)就是警務輔助人員不能使用警械裝備、不能單獨進行執(zhí)法工作、不能自行訊問犯罪嫌疑人、不能自行限制他人的人身自由等，從根源上確定了警務輔助人員的法律地位，解答了以往爭論最為激烈的警務輔助人員是否具有執(zhí)法權的問題。

(二)警務輔助人員的法律定位和職責

輔警最早起源于海洋法系國家，海洋法系國家認為，社會的治安秩序應由政府和公民共同維護，因此將輔警定位為輔助警察，即能夠以行政主體的地位行使職業(yè)警察的權力，并以此為基礎形成了一套相對成熟的現(xiàn)代輔警管理制度。傳統(tǒng)大陸法系國家則不同，出于限制政府權力泛濫的立場，認為公權力只能由政府行使。我們國家的法律體系帶有明顯的大陸法系特征，許多學者以此基礎認為，輔警不能以行政主體的法律地位存在，不能行使作為公權力組成部分的警察權，輔警屬于輔助力量即輔助警力。此次《意見》中明確了以往爭論最為激烈的這一點，《意見》中規(guī)定，警務輔助人員不具備執(zhí)法主體資格，不能直接參與公安執(zhí)法工作，應當在公安民警的指揮和監(jiān)督下開展輔助性工作。根據此規(guī)定，我國輔警并不具有執(zhí)法主體的資格，即不具備以行政主體存在的資格，同理也不能直接行使警察權，并在《意見》第二章較詳細的規(guī)定了文職類輔警和勤務類輔警各自的崗位職責，以上的規(guī)定對于推進輔警管理制度的規(guī)范化、系統(tǒng)化、法制化、現(xiàn)代化具有劃時代的意義。

二、警務輔警人員管理現(xiàn)狀中的不足

(一)警力結構配置不合理

警力的含義有狹義和廣義之分，我們所追求的應是廣義的警力，即不只是公安民警的規(guī)模和數量，更重要的是指公安民警完成或實現(xiàn)工作目標任務的能力。配備輔警的本意是讓正式民警可以從繁瑣的非執(zhí)法性工作和事務性工作中脫離出來，能夠把精力投入到真正的警務工作中。因此，有學者認為警務輔助人員的配備主導方向應是文職警務輔助人員。《意見》規(guī)定，文職警務輔助人員的職責為協(xié)助公安機關非執(zhí)法崗位人民警察從事行政管理、技術支持、警務保障等工作。這類文職崗位多具有專業(yè)性，其所需的技能與公安民警職業(yè)技能并不吻合，正式民警從事這些文職類崗位往往是對執(zhí)法資源的浪費，既降低了文職崗位的專業(yè)化又阻礙了公安民警全身心投入警務工作。現(xiàn)行的輔警制度建設多側重于執(zhí)勤輔警的擴張，且在擴張過程中聘用方式不統(tǒng)一、入職門檻高低不同、輔警人員素質參差不齊，最為重要的是，在許多地區(qū)增設輔警后，正式民警會將大量一線執(zhí)法工作交由執(zhí)勤輔警進行，自己反而退居公安機關中從事文職類崗位的工作，這與增設輔警的初衷背道而馳。此類輔警人員的廣泛使用，會影響公安工作的執(zhí)法效率、降低公安機關的執(zhí)法權威，近年來頻發(fā)的輔警人員違法亂紀正印證了這一點。

(二)隊伍綜合素質低，培訓機制不完善

過去大多數地區(qū)的輔警入門門檻低較低，招收條件較為寬松，造成輔警隊伍素質參差不齊，且由于各地的招錄、管理體制不規(guī)范，存在很多領導亂提要求、亂開口子，把輔警隊伍作為安排家人、朋友就業(yè)的備用選擇，使得輔警隊伍成為領導收受賄賂的重災區(qū)。很多輔警人員受教育水平不高，且絕大部分沒有法律教育背景，法制觀念較為淡薄。一些地區(qū)對該隊伍的考核和培訓等不夠重視，實踐中往往是以工作代培訓，以這樣的一支隊伍作為警務執(zhí)法的主力，后果可想而知，勢必會在一定程度上惡化公安機關的執(zhí)法環(huán)境，嚴重影響公安機關的執(zhí)法權威和工作效率。

(三)福利保障體系不健全，隊伍不穩(wěn)定

毋庸置疑，我國當前的警務輔助人員管理制度建設相當不完善，在福利保障體系方面突出表現(xiàn)為由于我國各地區(qū)經濟發(fā)展水平不同，福利保障標準不明確、水平差距較大，且與其他同類合同聘用人員相比，大部分地區(qū)的輔警收入水平偏低，有的甚至難以維持日常生活。福利保障體系不健全，不僅容易造成現(xiàn)有輔警缺乏職業(yè)歸屬感，隊伍不穩(wěn)定、流動性大，更易使得輔警隊伍長期難以招收到素質較高、文化水平較高的警務輔助人員。

三、警務輔助人員管理制度的完善

(一)優(yōu)化警務輔助隊伍結構配置

當前社會治安狀況愈發(fā)緊張，公安機關警力不足、公安民警超負荷工作已是常態(tài)，配備輔警力量是必然之舉。但正如前文所述，結合多地的輔警配備情況和民警執(zhí)勤活動可以發(fā)現(xiàn)，由于警力不足和警力結構不合理往往同時存在，許多地方即使配備了大量勤務類輔警，也無法有效解決警力不足的難題。因此，在今后的規(guī)范警務輔助人員管理工作中，應將文職類輔警建設作為警務輔助人員建設的重要內容，而不是當前的邊緣化地位。從而促進警力結構優(yōu)化，力求達到機關內繁瑣的事務性工作主要由文職類輔警協(xié)助少量正式民警進行處理，街面的執(zhí)法勤務活動則由正式警察負責的理想結構，推動警力由機關到街面的警力下沉，提高群眾見警率。在當前警力緊張的情況下，適當使用少而精的執(zhí)勤輔警是可以且必須的，但必須嚴格管理。

(二)完善警務輔助人員管理制度法律規(guī)范

從歷史角度來看，我國對于輔警相關的法律制度并無系統(tǒng)性的構建，但我國實質性的輔警活動卻由來已久，長期以來積累的各方面問題難以通過一部或幾部法律法規(guī)就得以解決，在短期內進行統(tǒng)一立法的難度較大。但難度大決不能成為不進行立法探索的借口，從法律體系的層級方面考慮，警務輔助人員不屬于職業(yè)警察，而是屬于公安機關的輔助力量，且警務輔助人員的招錄、管理、獎懲的責任均歸屬于公安機關，因此關于警務輔助人員的相關法律層級應低于《人民警察法》的法律層級。應由公安部門主導，構建一個以公安部部門規(guī)章為總領，在該部門規(guī)章的規(guī)定范圍內，各地方通過地方性法規(guī)、政府規(guī)章等法律性質文件有機組合成警務輔助人員管理體系。并且規(guī)范的內容要全面，體系要合理，既要包含警務輔助人員的法律地位等原則性問題，還要涉及其權利義務、職權職責、招錄體制、待遇保障、日常管理等各方面制度。

(三)完善警務輔助人員考核體制和待遇保障

《意見》為規(guī)范輔助警務人員管理制度建立了基本框架，在統(tǒng)一招錄、聘用制度的同時，下一階段的工作重點應是對輔警隊伍現(xiàn)有人員的考核獎懲機制和待遇保障體系的規(guī)范化、制度化。通過制定科學合理的考核標準，考核警務輔助人員的職業(yè)技能、工作態(tài)度和對紀律法規(guī)的熟悉度等，將考核結果作為對警務輔助人員續(xù)聘、解聘、獎懲、辭退的依據妥善保存，并與工資待遇相掛鉤，提升警務輔助隊伍的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。對工作態(tài)度不端正、職業(yè)技能不熟練、紀律法規(guī)不熟悉的警務輔助人員進行談話教育和崗位職業(yè)培訓，對經教育還不整改的人員予以行政處分，嚴重的開除出輔警隊伍，構成犯罪的，依法追究刑事責任。警務輔助人員的薪酬標準則由各級財政部門根據參照本地區(qū)同類崗位人員及社會平均收入水平制定，依照考核結果和工作年限等實行動態(tài)調整，并依法為警務輔助人員辦理各項社會保障服務，使其能夠享受到養(yǎng)老、醫(yī)療保險等最為基本的保險待遇。在此之外，還要按照警務輔助人員崗位的不同危險程度形成和完善警務輔助人員因公犧牲、傷殘的撫恤待遇、烈士申報等相關優(yōu)待政策。

[1]隋英杰.警務輔助人員管理再探[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2016(3)：137-139.

[2]國務院辦公廳.關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見[EB/OL].http：//www.pincai.com/group/928149.htm，2016-11-11.

[3]徐偉，程顯奎.大陸與香港輔警法律制度比較研究[J].廣西警官高等專科學校學報，2013，26(5)：28-29.

[4]楊丹丹.我國輔警制度建設的法治路徑[J].湖北警官學院學報，2015(6)：26.

[5]章劍.“規(guī)范警務輔助人員管理”要從戰(zhàn)略全局高度進行宏觀思考[J].江西警察學院學報，2015(3)：13-15.

[6]程琳.公安學通論[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014：242-243.

D

A

2095-4379-(2017)24-0091-02

林翔(1996-)，男，福建寧德人，中南財經政法大學刑事司法學院，本科生，研究方向：公安學、刑法學。