論行政不作為訴訟

鄭淳瀅

西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710122

論行政不作為訴訟

鄭淳瀅

西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710122

行政不作為存在于我們日常生活中的方方面面，它對我們國家和人民的利益產生巨大的威脅。本文以行政主體不作為為切入點，分析行政不作為帶來的危害并探討其司法救濟途徑，針對當前行政不作為訴訟存在受案難、審判難、執行難等問題，提出幾點建議：增加行政公益訴訟、擴大行政不作為的救濟范圍、完善行政不作為案件執行困難問題，以期達到深化行政不作為理論和指導相關實踐的目的。

行政不作為；救濟；訴訟；責任

廣義上所說的行政不作為就是指行政主體本身承擔著為當事人積極作為的責任，而且存在相關作為的可能，但是從實際上看在規定期限內沒有履行相應的法定義務的不當行為。

一、行政不作為概述

(一)行政不作為的含義

行政不作為就是指行政主體在日常進行行政活動時，面對自己職權范圍內應當作出相應行為時，沒有履行或怠于行使職權的不當行為。隨著法治社會的逐漸發展，公民的維權意識也不斷提高，當面對行政機關有時出現工作不到位的情況時，敢于拿起法律的武器保護自己，同時也起到了督促行政機關依法行政的目的，國家黨政機關也經常開展自查活動，確保為人民群眾干實事，杜絕行政不作為事件的發生。

(二)行政不作為的危害

行政不作為本質上是行政主體面對國家、社會和公民的訴求應當作出一定行為去履行職責但實際上并未采取措施也沒有及時解決問題的不當行為。行政主體的此種行為嚴重侵害了整個國家的利益，既不利于自身的發展，也有損行政相對人的權益。

1.損害了行政相關人的合法權益。例如，當消費者發生爭議向有權行政部門提起申訴時，行政機關不予理睬不肯解決，消費者的權益遲遲得不到保護，財產上受到損失，這一不作為就侵犯了公民的公平交易權。

2.就是損害了社會公共的相關利益。例如，我國政府制定規章制度時往往都召開聽證會以確保信息透明，老百姓建言獻策，監督政府規范行政，而有些地方政府的聽證會只是流于形式，并沒有深入群眾中間深入探討其存在價值，也不利于社會的法治進程發展。

3.危害政府行政機關自身的形象。當公民向政府提出訴求，行政機關怠于解決甚至出現不予理睬的態度時，就失去了“父母官”的職業操守，降低了廣大民眾對于行政機關的依賴程度，不利于規范社會群體，容易喪失公信力。

(三)行政不作為的救濟方式

目前我們國家規制行政不作為的現象主要有兩種方式，分別為行政復議和行政訴訟，二者在執行上各占優勢。行政復議是指當公民認為自身合法利益受到損失時，請求復議機關審查該行政行為是否存在合理性，并依據結果來判定下級機關的行為。而司法救濟是在當事人對于政府的不作為向法院提起行政訴訟以求追回權益，本文主要針對行政不作為的司法救濟展開論述。

二、行政不作為訴訟概述

(一)行政不作為訴訟的含義

自從我國《行政訴訟法》頒布實施后，我國實行的相關行政不作為實踐理論研究有了巨大的進步，與此同時也衍生出了許多針對行政不作為起訴的案件。行政不作為訴訟，指的是符合條件的行政相對人因對政府機關沒有依職權履行特定義務的不作為行為表示異議，依法向人民法院提起訴訟。

(二)行政不作為訴訟的實踐意義

1.展開司法救濟，提高司法相關公信力

在這個網絡時政時代，公法權利理論被賦予了新的時代內涵，從一方面來講，在實體方面擴充了公法的權利保護范圍，從另一方面來講，在司法程序上也為公民申請司法救濟提供了更全面的途徑。行政不作為訴訟在以上兩方面都發揮著傳統的作為類所不具備的作用，有助于公民請求權得以順利實現。

2.規范公權力，監督依法行政

談到行政不作為訴訟作為對行政主體不作為的一種救濟形式，首先一來可以在司法上對行政主體行使公權力形成一種震懾力，督促有關部門可以更規范更有效的履行相應的行政義務。當行政主體怠于履行或拒不履行義務致使公民權益受到損害時，公民可以針對此行政行為提起行政訴訟，從而在司法上強制行政主體履行行政義務。因此，當為公民救濟打開司法的大門時，它能夠監督行政主體必須要依法行政，依法行使公權力。

3.引導公民樹立法治觀念

我們談到行政不作為訴訟的實施既有利于規范公權力的行使，同時也保障社會公共利益和人民的合法權益不受損失。因為從整體上來看公民通過合法的訴訟方式即可糾正行政主體不正當的行政行為，也有利于引導公民樹立正確的法治觀念，當自身權利缺乏保障時，要及時申請司法救濟保護自己，而不是悶不做聲任權利溜走，同時也要通過合理合法的程序來解決問題，避免“法院門口靜坐”、游行等激進方式來維護權益。總之，針對行政不作為提起行政訴訟可以在一定程度上引導公民樹立正確的法治觀念，推動我國法治事業的發展。

三、行政不作為訴訟存在的法律問題

總體來說，伴隨行政訴訟制度的不斷完善，針對不作為類提起的訴訟案件也經常出現，行政相關人知道通過法律手段對行政主體進行監督，從而督促有關部門高效解決行政問題，便民利民，無論是從公民權益還是政府公信力角度，行政不作為訴訟都存在著積極影響。行政不作為訴訟制度雖然對監督行政主體積極履行義務有一定作用，但目前仍存在許多問題亟待解決。

(一)受案難，原告資格受限

雖然行政不作為案件數量大幅提高，但真正能夠被法院受理進入訴訟階段的案件還是相對較少，造成這一現象存在多種原因，但主要原因還是我國關于行政不作為訴訟案件的受案范圍過窄、對原告起訴的要求過高，以至于很多符合條件的情況最終還沒有走進訴訟程序就結束了。目前針對行政不作為訴訟受案范圍的法律規定，只在2014年新修訂的《行政訴訟法》第12條第三款、第六款、第十款和第十一款中提及了四種情形，但這根本無法涵蓋司法實踐領域中種類繁多的案件，大量的行政不作為案件因為這條規定被法院拒之口外，導致行政相對人有苦難訴，有冤難伸。

(二)審判難，撤訴率高

根據我國多年來的司法實踐經驗來看，行政不作為訴訟案件最終一般都以撤訴收尾。在審判過程中出現的原因有很多，一方面是行政主體知錯就改，采取補救措施主動改變原行政行為，還當事人以權益；另一方面是指原告在審判中逐漸明晰行政主體做出的行政行為的正確性，從而申請撤銷訴訟。這都是正常的撤訴情況。但更多的屬于非正常撤訴。非正常情況下的撤訴通常指的是當事人在按鍵并未審結完畢、自身損失也未追回的情況下，因為受到外界不正當因素的干擾，導致自身不得已放棄訴訟請求，提出撤訴，終止審判程序。

(三)執行難，效果欠佳

我國《行政訴訟法》第72、73、78條就是針對不作為訴訟類案件的審理判決以及執行程序作出的相關規定。雖然法律有明文規定當行政機關不作為時，法院依法判決行政機關采取補救措施或賠償損失等，但都只是框架性條文，并未直接規定該如何具體操作。因此導致在具體的審判執行程序過程中，行政機關遲遲不肯履行義務，對當事人作出補救措施，導致當事人無法及時得到救濟。

四、行政不作為訴訟完善路徑分析

(一)增加行政公益訴訟

為了彌補現行行政不作為訴訟制度存在的問題，筆者以為應該增加行政公益訴訟，有以下原因：第一，有利于促進行政不作為訴訟的發展，彌補之前公共利益受損卻無特定相對人起訴的盲點。因為行政不作為相對比較隱蔽，若無特定相對人的權益受損失，行政主體所作的行政行為就不易被察覺，導致行政主體逃避了法律的監督。如我國的環境污染監管工作，目前我國河流湖泊污染嚴重，工業廢水排放量大，由于紙張需求量大，亂砍濫伐現象嚴重，可是由于河流湖泊森林植被不屬于某一個特定人或團體，而是具有公益屬性的國家資源，所以即使人民對于自然資源遭到破壞感到惋惜也因不是適格原告而無法提起行政訴訟。

(二)擴大行政不作為的救濟范圍

雖然針對行政不作為的救濟范圍很廣，但實際司法實踐中針對行政不作為的救濟目前僅局限于行政主體未履行其針對具體的、個人的應當作出的行政行為的義務，這點是片面的，不利于保障行政相對人的權利。

因此筆者認為，應當擴大司法對于行政不作為的救濟范圍。司法實踐中存在很多名為作為實則不作為的例子，由于形式上的作為而逃避了司法審查，但實際上公民的訴求并沒有得到有效地解決。同時，行政機關所做的抽象行政行為影響面廣，當公民認為這種行為已經侵害到自身權益時有權向政府部門提出申訴，當政府怠于履行職權時，公民有權提起司法救濟，既維護自身利益也監督政府審慎用權、依法行政。

(三)完善行政不作為案件執行困難問題

實踐中，法院針對行政不作為案件判決結果的執行情況并非一帆風順，經常受多重因素的干擾。因此，為了確保法院能順利完成執行任務，保護當事人的合法權益，適當的增加行政主體的處罰力度和罰款金額，可以達到震懾的作用，促進法院執行的進度。同時，在筆者看來為了加強司法執行的力度，督促政府作出行政行為更加高效，可以引入第三方對行政執法機關的監督，比如加入人大及其常委會對其進行監督。另外，政府要將相關文件和具體執行情況在社會能夠獲悉的平臺上公布，接受社會的監督，多管齊下，讓國家和公民同時監督政府的執行情況，讓行政行為更加高效、透明。

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D

A

2095-4379-(2017)24-0103-02

鄭淳瀅(1995-)，女，漢族，吉林長春人，西北政法大學行政法學院，2013級本科生。