社會治理背景下基層法律援助工作困境探討

蔡京玲 蘇小超

1.湖南農業大學，湖南 長沙 410128；2.解放軍理工大學，江蘇 南京 210007

社會治理背景下基層法律援助工作困境探討

蔡京玲1蘇小超2

1.湖南農業大學，湖南 長沙 410128；2.解放軍理工大學，江蘇 南京 210007

經過將近20年的發展，我國基層法律援助工作取得了很大成就，但也存在著諸多亟待解決和改進的問題，與黨和政府提出的“社會治理”理念差距較遠。因而，通過對當前我國基層法律援助工作困境的分析，結合社會治理理念及其相應的理論體系，對社會治理背景下我國基層法律援助工作困境的成因進行了探討，為后續我國法律援助工作提出有效對策，破除自身困境，實現長遠發展奠定基礎。

社會治理；法律援助；困境；成因

一、我國基層法律援助工作存在的困境

法律援助是社會文明進步和經濟文化發展的產物，是解決社會矛盾不可或缺的重要制度和措施。它的含義是在政府法律援助機構的協調和指導下，法律工作者、律師、公證員等法律從業人員為特別案件或經濟困難的當事人減免法律服務費用，提供法律幫助的一項法律制度。它具有司法服務和社會救助兩重屬性，發揮著法律服務資源有效分配，調和社會矛盾，保障弱勢群體人權，體現社會人文關懷，弘揚平等、正義、公正等作用。

我國現代意義上的法律援助制度正式建立于2003年國務院《法律援助條例》。1994年初，“廣州市法律援助中心”，我國國內第一家由政府設立的、列入政府編制序列、由公共財政負擔的地市級法律援助機構正式成立并順利運行。1997開始，有關法律援助的地方性法規開始出現，如廣東省、浙江省、深圳特區等省市區均陸續頒布了省級法律援助相關法規。同年，全國人大對《刑事訴訟法》進行修訂，隨后我國《律師法》正式頒布，法律援助被明確列入執業律師的法定義務[1]。同時，為了探討我國適合何種法律援助制度，宮曉兵、高貞于1997年對我國的法律援助模式和制度進行了研究，在《中國司法》雜志第6期上發表《中國法律援助制度的實踐、探索與前景》一文。該項研究指出，我國法律援助模式應更傾向于實施混合型法律援助制度模式[2]。直至2003年9月，國務院正式頒布實施《法律援助條例》，在法律上正式明確法律援助作為政府責任應得到貫徹實施[3]。從1994年至2003年十年間，法律援助制度從無到有，從零星行為到體系建設，從基于個人慈善、社會道義行為到基于國家和政府義務的法定行為，標志我國法律援助正式進入體系化、法治化的快車道。

經過近20年的發展，我國法律援助工作，在弘揚公正、平等、正義等法律精神，保障弱勢群體的法律權益，推動社會進步，實現人權保護和人文關懷發揮了極大作用。但是，不可回避的是，我國法律援助制度體系的運行現狀，特別是基層的法律援助工作，還存在著很多急需改進和解決的問題[4-6]。

首先，當前我國法律援助以政府為協調和實施的主體，屬于行政制度，社會團體參與法律援助事業的現象很少，除少量科研院所、高等院校從事相關教育及研究工作外，基本無其他社會主體參與，這與我國黨和政府“創新社會治理”的需求有著較大差距。其次，在經費保障方面，社會主體和社會資源參與較少，因而盡管政府設有法律援助部門機構，但不同地域經費撥付差別巨大。有些地方法律援助都靠基層法律工作者和律師的無償奉獻，部分地區甚至援助經費和人員配備都處于困難狀態，因為經濟發展落后無法執行《法律援助條例》的規定，無法在公共財政預算中對援助經費予以保障。第三，最為重要的是，法律援助制度僅處于行政法規地位，司法屬性在立法和實際工作中均沒有得到體現，立法層級太低，明顯與司法工作的脫節。

二、社會治理理念剖析

針對目前我國基層法律援助工作所存在的困境及其原因，可以從社會治理理論展開分析并解決。當前，我國黨和政府，正在實現從社會管理到社會治理這一執政理念的變化。從社會管理到社會治理的轉變，是我們黨在治國理政方面的理論創新和升華之一。黨的十八屆三中全會提出，“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平”。習總書記也明確指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。因而，黨和政府所倡導的“社會治理”理念及其相應的理論體系，能為我國基層法律援助工作困境的破解提供相應的理論指導和對策構想。

根據目前的理論研究，我國當代的“社會治理”是指在黨的正確領導下，在政府組織下，黨政機關、企事業單位、公民和社會組織等各類主體秉持“以人為本”理念，遵循社會發展和運行規律，堅持人道和公正原則，為促進社會體系和諧運轉，增進公共利益，對社會系統的各組成、社會發展的各環節以及社會生活各領域進行協調、組織、監督、服務以及控制。其主要特征有以下幾點[7-9]：

(一)社會治理更加強調多元社會主體協作共治

社會治理是黨政機關、社會團體、事業單位、企業、公民家庭、群眾組織等多方面力量通過對話協商的方式對社會事務進行協作實施和共同治理，是多元社會主體之間持續對話、合作、協商、互動的過程。

(二)社會治理更加強調多種治理措施的融合運用

社會治理強調多維度融合經濟、市場、道德、法律和行政手段等措施，同時加強思想疏導、感情激勵、心理引導等激勵措施，以收到更好的治理效果。

(三)社會治理更加重視社會自治

社會治理力主發揮社會成員的主觀能動性，重視保障社會成員的社會權利和政治權利，強調最大限度地發揮社會團體、組織和社區的自治功能，使社會成員在治理過程中擁有自主性、影響力、選擇權和發言權；建設社會參與和政府主導相結合，社會自治和政府管理相結合的公共服務和社會管理體制。

(四)社會治理更加需要對話合作及協商互動

社會治理需要黨政機關、企事業單位、公民家庭、社會團體、社會組織等多種社會主體之間進行廣泛對話、合作、互動、協商、溝通、交流，有效調節各種利益矛盾沖突，應對各種公共和社會危機，提高公共服務和社會品質。

三、社會治理背景下基層法律援助工作困境成因探討

由此可見，我國法律援助工作，特別是基層法律援助工作的現狀，與黨和政府所提倡的“社會治理”執政理念的需求差距較遠。其主要原因有以下幾點：

(一)我國基層法律援助工作主體單一，結構僵化

多元主體合作共治是社會治理的重要特征之一。而我國法律援助制度以政府為協調和實施的主體，屬于行政制度，社會團體參與法律援助事業的現象很少，除一些科研院所、教育院校從事相關教育及研究工作外，基本無其他社會主體參與。由于我國法律援助體制機制存在的不足，當前我國各級法律援助機構普遍采取管理監督和援助實施二者職能合一的機構模式，因而參與法律援助工作的主體構成也僅僅為“政府職能部門——提供法律援助的專職律師、私人律師——受援當事人”這一單線構成，結構單一而又僵化，尚未形成政府職能部門、企事業單位、社會組織、家庭、公民等方方面面力量多元參與共治的繁榮局面。

(二)我國基層法律援助工作社會知曉與社會參與程度低

社會治理強調最大限度地發揮社會組織和社區的自治功能，構建政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的社會管理和公共服務體制。而由于我國基層法律援助體系參與主體匱乏，社會普通大眾對法律援助知曉率低，法律意識不強，職能部門宣傳手段和宣傳能力不足，相應體制機制僵化，僅政府職能部門和相應的專職或私人律師參與，社會知曉與社會參與程度低，與社會治理理念的需求不相符合。

(三)我國基層法律援助工作開展手段單一，資源匱乏

社會治理強調綜合運用法律、經濟、市場、道德和必要的行政手段構建社會管理和公共服務體制。而當前我國基層法律援助體系立法地位太低，僅處于行政法規地位，自身法律支撐較弱。同時我國基層法律援助體系采用管理監督和援助實施二者職能合一的機構模式，即以政府行政手段為主導，市場、經濟以及社會團體組織參與力量薄弱，從而導致援助機構和隊伍建設乏力，經費保障困難，供需矛盾突出等問題。

(四)我國基層法律援助工作主體間協商互動機制缺失

由于我國法律援助工作的主體構成單一，結構僵化，因而建立多種社會主體之間進行廣泛溝通、交流、協商、合作的社會治理機制自然缺乏相應的土壤。即使是在現有主體之間，如法律援助職能部門與司法部門，援助律師團體及受援當事人之間，也經常因為援助機構司法屬性不足，機構和隊伍建設不足，經費困難等原因，造成溝通協調失靈，互動機制缺失，難以形成社會治理的效應和氛圍。

綜上所述，我國當前基層法律援助體系機制及其工作現狀與我黨和政府所倡導的“社會治理”理念和要求有著較大的差距。本文在社會治理需求和背景下，對我國基層法律援助困境及其原因進行了詳細分析。為后續我國法律援助工作提出有效對策，破除自身困境，實現長遠發展奠定基礎。

[1]第八屆全國人民代表大會第四次會議.中華人民共和國刑事訴訟法[Z].1997.

[2]宮曉兵，高貞.中國法律援助制度的實踐、探索與前景[J].中國司法，1997，6：9-11.

[3]國務院第15次常務會議.法律援助條例[Z].2003.

[4]劉曉嵐.國外法律援助的經驗與中國法律援助制度的完善[J].湖南農業大學學報(社會科學版)，2008，9(1)：106-108.

[5]陳小魯.當前我國農村法律援助現狀與完善[J].法制博覽，2016(26)：20-22.

[6]王珩.社會治安綜合治理中法律援助的作用分析[J].法制博覽，2016(27)：25-27.

[7]江必新，羅英.社會管理法治化三論[J].理論與改革，2012，1：127-131.

[8]嚴勵.法治是社會管理創新的根本保障[J].學術交流，2012，12：10-16.

[9]莫于川.行政法治視野中的社會管理創新[J].法學論壇，2010，25(6)：18-24.

DF

A

2095-4379-(2017)24-0109-02

蔡京玲(1988-)，女，漢族，浙江義烏人，湖南農業大學，碩士研究生，研究方向：公共管理和司法行政；蘇小超(1992-)，男，漢族，河南汝州人，解放軍理工大學，碩士研究生，研究方向：人防法律法規。