檢察機關對行政違法行為實行法律監督的實踐基礎與制度構建

李 敏

四川省漢源縣人民檢察院，四川 漢源 625000

檢察機關對行政違法行為實行法律監督的實踐基礎與制度構建

李 敏

四川省漢源縣人民檢察院，四川 漢源 625000

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，這是檢察機關督促糾正違法行政行為，推進法治政府和法治國家建設的重要制度安排。當下司法實踐中存在案少案源單一、監督結果呈兩極分化等問題，立足檢察權的性質屬性和權力配置關系，明確行政違法行為檢察監督的法理依據，構建行政違法行為檢察監督機制，尤其剛性制約機制迫在眉睫。

行政違法；檢察監督；剛性制約；機制構建

一、行政違法行為檢察監督的實踐困境

(一)案件數量偏少、案源單一

2015年—2016年，漢源縣檢察院共受理行政違法行為檢察監督案件7件，均系依職權發現，其中屬行政不作為4件，違法作為3件；相關行政機關采納檢察建議6件，占受案數的86%。同期，漢源縣人民法院受理行政案件97件，行政機關敗訴4件，行政行為改變率為4%。同比，檢察監督案件受理數僅為其7.2%，但檢察監督改變行政行為率是其21.5倍。同期，漢源縣人民政府受理行政復議案件12件，全部維持。同比，檢察監督案件受理數是其58%，但行政行為改變率是其86倍。

(二)部分調查對象不予配合

辦案中，有部分調查對象不予配合。如2015年調查中國聯通公司某分公司賬冊，當日，該公司以未經上級批準為由，拒絕提供相關賬冊。辦案人員苦無強制措施，只好無功而返。后因該公司得知檢察院因反貪辦案需要可能查封公司賬務，遂將相關賬冊主動交付。又如2016年調查某縣環保局有關某化工廠當年環境污染監測情況，該局負責人回復需經縣上有關領導批準方敢提供，委婉拒絕。

(三)監督結果呈兩極分化

監督對象配合，監督效果十分滿意。如督促縣城鄉規劃建設和住房保障局、縣交通警察大隊履行職責案，該案因縣人民醫院較長時間違法占用交通要道修建，造成該路段經常交通擁堵，加之打圍板嚴重妨礙了彎道對面來車視線，該處路段險象環生。經檢察院現場勘查得知醫院自有場地已能滿足施工需要，不宜繼續占用公共資源造成交通安全隱患，遂向縣城鄉規劃建設和住房保障局、縣交通警察大隊發出《檢察建議書》，督促依法履職，恢復違法占道，三日后該處路段恢復暢通。監督對象不配合，檢察建議淪為一紙空文。

二、行政違法行為檢察監督難的原因

(一)法律依據不足，監督缺乏底氣

一是《憲法》明文規定的檢察機關是專門的法律監督機關，對其他國家機關及其國家工作人員依法履行公職開展監督。但其規定太過宏觀，沒有具體的法律制度加以貫徹，難以得到有效落實；二是散見于相關法律條文中的規定。《人民檢察院組織法》第五條、第六條中“對公安機關的偵查活動是否合法，實行監督”、“對人民法院的審判活動是否合法，實行監督”、“對監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監督”、“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任”；《行政訴訟法》第十一條“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”、“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議”；《治安管理處罰法》第114條“公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告”；《關于勞動教養的補充規定》第5條規定：“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督”。上述條文說明，檢察機關對于各級政府及其工作人員在行政執法活動中是否依法辦事和廉潔奉公，擁有事實上的監督權；三是《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)第一百一十二條(四)規定“有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的”，“人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議”。

(二)開展調查工作缺乏應有的剛性措施

根據現行法律規定，行政機關履行職務，有各種行政強制措施作后盾；人民法院辦理行政案件，也有《行政訴訟法》規定的訓誡、責令具結悔過、罰款、拘留等強制措施作保障。但是，如前所列案例，面對聯通公司、環保局不配合檢察機關調查的行為，檢察機關怎么辦呢？能采取強制措施嗎？就目前而言，尚無明確法律規定人民檢察院在辦理行政違法行為監督案中可采取何種強制措施。當然，在反貪等部門尚未轉隸前，或許對行政部門有潛在的威懾，如前所述中國聯通公司某分公司就是一個典范。但是，反貪等部門轉隸以后呢？沒有相關法律授權必要的強制措施，行政機關感覺不到震懾、權威，發生應付檢察監督的行為便在所難免。若不能查清行政違法事實，如何進行行政違法監督？

(三)監督方式單一，剛性制約機制欠缺

目前，依據現行法律規定及實踐操作，對于行政違法行為監督的方式一般為檢察建議，而檢察建議缺乏剛性約束，沒有明確的法律效力保障，監督效果往往取決于監督對象的法制意識、自律意識。如出現前述民政局那樣的狀況，沒有強制力作保障的檢察監督被淪為一紙空文，白白浪費司法資源，將法律監督機關的憲法定位置于尷尬窘境。實踐中，我國檢察權屬于程序性的公權力，不像行政權那樣可以配置資源，在法律授權范圍內創設公民權利義務；也不像審判權那樣能裁斷當事人權利義務，在訴訟程序中處于主導地位，并且享有終局處分權。面對如此強勢并具有膨脹、擴張屬性的行政權，如果沒有必要的強制力作保障，如何有效行使監督權？因此，應該強化檢察監督的權力配置，增加其對行政權監督的剛性效應，以有效制約行政權，防止和減少行政權的濫用。

三、行政違法行為檢察監督的制度構建

(一)確立新的指導理念

從頂層設計到辦案細則，建立一套系統完備的、具有剛性約束力的、精煉高效的行政違法行為檢察監督制度。習近平同志說：“現在，檢察機關對行政違法行為的監督，主要是依法查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件，范圍相對比較窄。而實際情況是，行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為”，故對于一般違法行政行為的檢察監督不應當缺位，對相關制度的構建應當盡快提上議事日程。黨的十八屆四中全會通過的《決定》明確要求“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正”，這是黨中央立足中國實際，對行政違法行為檢察監督的重要制度安排。為此，必須轉變觀念，打破固步自封、動輒謙抑、自我約束的習慣性思維模式，以反貪等部門轉隸，各項檢察制度即將重新確立、完善為契機，摒棄監督依靠協調的思想，改革以往偵查監督、民事訴訟監督等無強制力作保障的尷尬局面，放開手腳、開拓創新、銳意進取，以打造風清氣正、廉潔高效的行政執法環境為己任，建立一套系統完備、精煉高效的具有中國特色的社會主義行政違法行為檢察監督制度。

(二)制定、完善立法

就檢察機關法律監督工作出臺統一的《人民檢察院法律監督法》，并就行政違法行為檢察監督出臺專門性的規范文件，明確監督的范圍、方法、效力等。監督的范圍應當為：行政違法作為、不作為。可突出監督的重點：影響國家利益、社會公益的，社會反響強烈、媒體關注度高的熱點、難點問題，以及嚴重侵害公民人身權利、財產權利等行政違法行為；修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》；細化辦案操作程序，形成統一的、可供操作的行政違法行為檢察監督法律體系。

(三)建立行政違法行為檢察監督效力保障機制

一是明確檢察機關辦理行政違法行為檢察監督案件有調查權，并參照《行政訴訟法》第五十九條等規定，對妨礙調查工作的人或單位負責人、直接責任人賦予檢察機關必要的強制措施，如訓誡、責令具結悔過、罰款、拘留等。二是明確檢察監督方式及效力，并創立新的能確保檢察監督意見落到實處的保障措施。關于監督方式，目前檢察建議是檢察機關履行法律監督職責的重要手段，在實踐運用中根據違法行政行為程度主要有三個層面的作用：提醒式、糾正式、處分式檢察建議。在具體程序設計上，應明確被監督者收到檢察建議后應如何處置，包括另行成立行政執行組織、重新復查、補救措施等，還應明確檢察建議的回復格式、時限、審批權等。

創設并賦予檢察機關對于無合法理由拒不接受檢察建議的剛性保障措施。鑒于我國檢察權屬于程序性的公權力，不像行政權那樣可以配置資源，也不像審判權那樣能裁斷當事人權利義務，因此其剛性保障措施也應當限定在程序性的范圍，并突出法律監督的特點。由此，筆者建議創設述法培訓制度。述法培訓制度，是基于檢察機關法律監督的憲法定位，以及行政機關依法行政的法定職責，對拒不接受檢察監督的行政機關負責人，令其在規定的時間到檢察機關陳述學法、守法、用法的情況，并就相關法律、法規進行必要的培訓學習，最終實現良善執法的目的。對超過一周未實現目的的，檢察機關可上報上級檢察部門批準，將相關情況向違法行政機關的上級部門通報，便于妥善安排述法培訓人的工作接替；對超過一月仍未實現目的的，建議組織人事部門暫停述法培訓人職務，并移送紀檢監察部門處理。接受建議、移送的部門應依法啟動相應程序，立案處理違法行政機關負責人。

(四)夯實行政違法行為檢察監督外部環境

一是廣泛建立行政執法信息共享平臺，確保行政執法檢察監督的動態化、常態化。二是在當前對行政機關依法行政績效考核機制中注入檢察監督元素，實行檢察機關一票否決制，并在年終績效考核獎懲措施中予以充分體現。這也應當是依法行政、依法治國的必然要求。三是加強與其他監督形式的整合，將檢察監督和行政監督、紀檢監察、人大監督等有機結合起來，形成監督的合力。主動向人大匯報工作，爭取支持；對需要進行紀檢監察處理的，或需要其上級行政機關處理的，及時溝通、協調，確保監督落到實處。

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D

A

2095-4379-(2017)24-0125-02

李敏(1969-)，女，漢族，本科，四川漢源人，四川省漢源縣人民檢察院民行科，科長，研究方向：民行檢察監督。