檢察機關對公安派出所刑事偵查活動監督機制的思考和探索

李福慧 吳玉梅

四川省雅安市名山區人民檢察院，四川 雅安 625000

檢察機關對公安派出所刑事偵查活動監督機制的思考和探索

李福慧 吳玉梅

四川省雅安市名山區人民檢察院，四川 雅安 625000

公安派出所是公安機關的基層派出單位，在刑事偵查系統中的地位越來越重要，但其在刑事偵查活動中又存在諸多的問題，嚴重影響職能的發揮。研究和探索建立健全檢察機關監督公安派出所工作新機制，對提升派出所執法人員偵查能力和工作質量，強化檢察機關偵查監督水平，進一步改善檢警關系，共同提升雙方的執法公信力，具有重要意義。

檢察機關；公安派出所；監督；探索

作為法律監督部門的檢察機關，依法應當對公安派出所偵查活動進行監督。但在實際工作中，檢察機關對公安派出所執法活動的監督仍存在監督不及時、監督不到位、監督不全面等問題。為切實履行偵查活動監督職責，檢察機關應當進一步完善對公安派出所的刑事偵查活動監督機制，提升公安派出所人員刑事偵查活動規范化水平，以適應人民群眾對公平正義的更高要求。

一、監督依據

(一)法律規定

《中國人民共和國憲法(2004修正)》第129條規定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。”《刑事訴訟法》第8條的規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”《人民檢察院刑事訴訟規則》第564條規定：“人民檢察院依法對公安機關的偵查活動是否合法試行監督。”公安派出所作為公安機關的基層單位，理應接受檢察機關的監督。《中國人民共和國檢察官法》第六條規定：“檢察官職責：(一)依法進行法律監督工作。……”。明確了檢察機關的法律監督主體是檢察官。

(二)最高檢文件規定

2015年2月，最高人民檢察院公布了《關于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規劃)》(2015年修訂版)，首次提出，檢察機關要建立對公安派出所刑事偵查活動監督機制，進一步明確檢察機關對公安派出所刑事偵查活動具有監督權利，有利于強化基層公安機關更加規范的辦理案件。

二、監督現狀

(一)監督范圍

當前，檢察機關對公安派出所執法活動監督主要表現在對刑事執法活動和行政執法活動監督兩個方面。其中，由于對公安機關刑事執法活動監督有詳實的法律規定，具有法律依據，所以是主要監督重點。而對行政執法活動方面的監督，主要是通過公安機關自身內部監察機構發現，而檢察機關對其監督，應如何介入，采用什么方式和手段，仍缺乏具體規定。目前，檢察機關對公安機關刑事執法活動監督范圍包括立案監督、偵查活動監督和監外執行監督三個部分。

1.立案監督。廣義上的立案監督包括對有案不立的監督和對不應立案而立案的監督，司法實踐中通常將前者稱為“立案監督”(狹義上)，將后者稱為“撤案監督”。

2.偵查活動監督。檢察機關應對公安派出所在刑事偵查過程中的取證方式和證據來源合法性、辦案程序規范性等方面實行監督。

3.監外執行監督。新《刑事訴訟法》廢除了舊法第二百一十八條，公安機關對被判處管制、宣告緩刑、假釋和暫予監外執行的罪犯的執行主體地位規定。在新法第二百五十九條中規定：“對被判處剝奪政治權利的罪犯，由公安機關執行。執行期滿，應當由執行機關書面通知本人及其所在的單位、居住地基層組織。”

(二)監督方式

1.以書面審查案件監督為主。“檢察機關不參加大部分案件的偵查活動，對派出所等偵查機關監督的途徑主要是以書面的案卷材料為載體，進行書面審查。”①公安派出所對案件偵查終結后，認為符合逮捕條件，依法移送檢察機關提請批準逮捕。通過審閱卷宗了解公安派出所執法情況是檢察機關監督公安機關偵查活動的最重要方式。

2.以訊問犯罪嫌疑人監督為輔。《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百零五條規定偵查監督部門辦理審查逮捕案件，可以訊問犯罪嫌疑人；有以下情形之一的，應當訊問犯罪嫌疑：……檢察機關案件承辦人通過對犯罪嫌疑人進行訊問，從嫌疑人口中了解公安機關辦案情況。但是，在案件辦理進程中，嫌疑人可能存在翻供情形，所以在對犯罪嫌疑人訊問中了解到的違法行為的真偽也需要進行鑒別。

(三)監督困境

目前，檢察機關在對公安派出所刑事執法監督中仍存在監督不力，流于形式，有監督之名，無監督之實的問題。主要表現以下方面：

1.監督理念薄弱。主要表現在兩個方面：一是檢察人員對監督的重要性和必要性認識不夠，監督動力不足，“重配合、輕監督”的觀念仍然存在。另一方面，公安派出所執法人員對監督存在的抵觸情緒，也從一定的程度上制約了監督工作的開展。

寧都縣是贛南臍橙主產區之一，臍橙種植面積1.33萬hm2，年產量臍橙達60多萬t，遠銷國內外。寧都臍橙平均產量可達3 000 kg/667 m2以上，平均產值可達1.2萬元/667 m2以上，經濟效益非常可觀，是目前贛南臍橙適種區內產業扶貧中最好的一個項目。柑桔紅蜘蛛暴發常造成臍橙減產以及臍橙樹勢虛弱，為害嚴重時造成臍橙逐漸死亡。

2.監督方式缺乏。我國刑事訴訟中，檢察機關對派出所等偵查機關監督的途徑主要是以書面的卷宗材料為載體，進行書面材料審查，而不參加大部分案件的偵查活動，而偵查活動是否合法的有關情況一般不會直接反映在偵查案卷上。②這種書面審查的監督模式具有先天缺陷，極大的限制了檢察機關的監督功能。

3.監督質量不高。檢察機關對公安派出所的監督，大多圍繞全年工作目標考核任務開展，所以監督往往比較重視監督的數量。對監督效果方面的忽視，造成監督質量不高，成為了監督的短板之一。

4.監督效果較差。首先公安派出所將案件提請偵監部門審核時，偵監部門的監督行為已經處于事后和被動狀態。其次，如果公安派出所因受辦案水平的限制，對某些證據未能及時提取而影響案件的正確處理，等檢察機關展開調查時也已時過境遷，某些證據可能早已滅失，這也給法律監督工作帶來很大的困難。

三、監督途徑思考

“偵查活動往往伴隨著強制力的行使，與人權保障存在著密不可分的聯系。換而言之，偵查階段是刑事訴訟中控制犯罪與保障人權兩種利益最容易發生沖突的階段。”③對公安機關派出所刑事執法監督機制的建立，可以有效解決公安派出所刑事執法中存在的問題。2016年以來，雅安市名山區檢察院立足監督職能，積極探索對公安機關派出所的監督機制，采取“1+4”工作模式，即堅持以偵監科為主體的刑事偵查活動監督體系，建立刑事偵查活動常態化監督、刑事案件信息共享、刑事案件指導機制和適時介入偵查四項長效監督機制，在有力推進對公安派出所刑事偵查活動的監督改革工作上，取得了良好效果。

(一)建立一個監督體系

為促進公安機關嚴格依法辦案，公正規范司法，2016年1月，名山區檢察院與雅安市公安局名山區分局聯合簽發《關于規范公安派出所刑事偵查活動及其法律監督工作的實施辦法(試行)》(以下簡稱實施辦法)。該實施辦法共10個部分，對監督工作的職能、原則、監督范圍、監督重點、監督方式、監督啟動、調查核實、處理方式、監督落實、監督救濟等進行了明確規定，把檢察機關對公安派出所的監督進行細致規定，做到監督有據。同時，實施辦法還對實行檢察官聯系派出所制度進行了具體規定，由偵監科檢察官分別對轄區內的7個主要派出所全面開展此項工作，探索對公安派出所刑事執法的監督，拓寬立案監督的案件線索，帶動公安規范執法。

堅持定期和不定期監督的要求，偵監科檢察官每年至少聯合區公安分局法制大隊對一對一聯系的公安派出所進行了一次全面巡查走訪。通過查閱“公安機關執法辦案情況”、“受案登記表”以及刑事案件卷宗等方式，了解和掌握公安派出所當前辦理的刑事、行政案件和其他受理案件的相關線索情況。強化對公安派出所的立案監督及在偵查活動中存在的其他違法行為的監督。對其他派出所采取“定期或不定期派員巡查走訪”、“主要派出所協助收集刑事偵查違法活動線索”等方式，確保對公安派出所刑事偵查活動監督工作實現全覆蓋。2016年以來，聯系檢察官在7個主要派出所共查閱治安處罰案件100余件，獲取各類信息200余條；對轄區內的紅星派出所和車嶺派出所發出《說明立案理由通知書》2份，監督撤案2人；對百丈派出所發出《不立案理由通知書》1份，監督立案2人，法院均作出有罪判決，夯實了監督基礎。

(三)建立刑事案件信息共享機制

堅持監督制約與協作配合相結合的原則，強化與區公安局、基層派出所的溝通聯系，爭取公安派出所的積極配合。由區檢察院和區政府法制辦共同牽頭實施，與公安、林業、食品藥品、環保、國土、農業、水務等涉及“兩法銜接”的所有聯網單位，建成“兩法”銜接信息共享平臺，實現了刑事偵查活動信息互聯互通、即時共享。通過進入案件信息系統查看公安機關錄入的案件信息，對刑事偵查活動進行實時查閱和實時監督，并對發現的問題定期進行匯總、研判，不定期通報公安派出所在辦理刑事、行政案件過程中所存在的問題，及時發出檢察建議。2016年以來，名山區檢察院已通過“兩法銜接”平臺監督行政執法機關移送涉嫌犯罪案件3件，公安機關已立案3件。

(四)建立刑事案件指導機制

堅持監督與指導并重原則，在對派出所的巡查走訪中，一方面通過查閱公安派出所辦理案件基礎臺賬、接報警記錄和行政處罰案件臺賬，及時掌握公安派出所辦案情況。另一方面對公安派出所辦理的案情重大、疑難、復雜及適用法律有爭議的刑事案件提供咨詢服務，研究、分析案情，引導偵查人員明確偵查方向，強化證據收集、固定和完善，能夠及時發現和糾正不規范的偵查行為。如：2016年，名山區院對紅星鎮派出所辦理的一起非法儲存槍支案和車嶺鎮派出所辦理的一起盜竊案提供了法律咨詢，幫助公安機關確定取證方向，有效帶動公安規范執法，提高辦案質量。

(五)建立適時介入偵查機制

堅持以問題為導向，針對公安派出所刑事偵查活動中存在的類案問題、共性問題和突出問題，加大跟蹤監督力度，明確介入偵查的任務、時間、范圍、程度和方式，務求監督工作取得實效。同時，對公安派出所的重大、疑難案件實行提前介入偵查，從事實和證據角度，提出偵查取證建議。如：名山區百丈鎮派出所辦理的王某涉嫌詐騙一案。該案涉案金額巨大，但公安機關的偵查存在事實不清、證據不足情形。針對此情況，名山區檢察院提前介入偵查，為公安機關指出偵查方向、列明證據提綱，引導公安機關偵查取證，最終以清楚的事實和確實充分的證據批準逮捕了犯罪嫌疑人王某，有力打擊了犯罪。

對公安派出所偵查活動監督的“1+4”工作模式是名山區院創新監督方式，延伸監督觸角的創新舉措。在一定程度上解決了長期以來，偵查監督工作面臨著監督被動、監督滯后、缺少溝通的局面。但由于新機制處于研究和探索階段，客觀上仍存在不完善的地方。在今后工作中需對發現的問題及時進行總結和提煉，有針對性地提出科學的解決方案，對工作機制進一步健全和完善，確保監督實效達到法律效果、社會效果和政治效果的有機結合。

[ 注 釋 ]

①李心鑒.刑事訴訟構造論[M].北京：中國政法大學出版社，1998：195.

②李心鑒.刑事訴訟構造論[D].中國政法大學，1998，6：195.

③宋英輝，吳洪耀.刑事審判前程序研究[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

[1]李心鑒.刑事訴訟構造論[M].北京：中國政法大學出版社，1998.

[2]宋英輝，吳洪耀.刑事審判前程序研究[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

D925.2；D

A

2095-4379-(2017)24-0127-02

李福慧(1965-)，男，漢族，四川雅安人，四川省雅安市名山區人民檢察院偵監科，科長；吳玉梅(1984-)，女，漢族，四川茂縣人，四川省雅安市名山區人民檢察院，干警。