明清時期督撫制度簡論

王凱新

山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250358

明清時期督撫制度簡論

王凱新

山東師范大學(xué)，山東 濟(jì)南 250358

督撫制度是明清時期頗具特色的政治制度，融合了監(jiān)察制度和地方行政管理制度，在明清幾百年的歷史當(dāng)中，經(jīng)歷了較大的發(fā)展和變化。明清時期，總督和巡撫有著重要的職權(quán)，其職權(quán)頗具多樣性和變化性。督撫制度作為明清時期的主要政治制度，其對當(dāng)時的政治和社會產(chǎn)生了深刻的影響。

明清時期；督撫制度；歷史沿革；職權(quán)；評價

督撫制度是明清時期重要的監(jiān)察制度和地方行政制度。督撫制度其演變和發(fā)展具有鮮明的特征，是中國古代中央集權(quán)發(fā)展的產(chǎn)物，對統(tǒng)籌地方事務(wù)、保持地方穩(wěn)定、維護(hù)明清時期的中央集權(quán)制度發(fā)揮了重要作用。

一、明清時期督撫制度的歷史沿革

所謂督撫，即是總督和巡撫的總稱，在明清兩代幾百年歷史之中，督撫制度不斷發(fā)展變化。

督撫制度起源于明代，是專制主義中央集權(quán)政治體制下，統(tǒng)治者調(diào)整中央與地方關(guān)系的產(chǎn)物。明代前期，督撫官員以行使監(jiān)察職能為主并主要處理地方特定事務(wù)；到了中后期，逐漸演變?yōu)橹醒肱神v地方的最高軍政長官，監(jiān)察職能已不再是其主要職能，但是，有明一代，督撫都沒有正式地成為地方最高行政長官，在行政序列上，督撫依然隸屬于都察院系統(tǒng)。

自隋唐以來，中央集權(quán)制度不斷完善，地方權(quán)力不斷收縮，但是元代以后，“外重內(nèi)輕”的局面日漸嚴(yán)重。明代建立之后，明太祖吸取前朝經(jīng)驗(yàn)，廢除行中書省，設(shè)立三司。三司之間相互牽制，分化了地方權(quán)力，強(qiáng)化了中央集權(quán)。但是，三司的設(shè)立也導(dǎo)致地方權(quán)力出現(xiàn)了過度弱化和分散的局面，對于很多地方事務(wù)無法統(tǒng)籌處理解決。督撫制度正是為了彌補(bǔ)這一缺陷而產(chǎn)生的。

巡撫的設(shè)立，大致在明代初期。洪武、建文年間，巡撫制度已經(jīng)開始萌芽。永樂十九年(1422年)，中央派遣尚書蹇義人分巡各省，標(biāo)志著明代巡撫制度開始形成。宣德五年，于謙、周忱等6人分撫南北直隸等省，從此各省常設(shè)巡撫漸成制度。宣德年間，巡撫官的專設(shè)與定設(shè)標(biāo)志著巡撫作為一項(xiàng)制度正式形成。

總督制度形成時間稍晚，大致在正統(tǒng)年間開始出現(xiàn)，景泰、成化年間大致成型。明代的總督是在巡撫制度普遍推行的前提下逐漸形成的，一般因事特遣，較為側(cè)重于軍事層面以及節(jié)制地方文武等事務(wù)。總督的轄區(qū)一般比巡撫更廣，級別及權(quán)力也比巡撫更大。據(jù)史料記載，正統(tǒng)六年(1441年)，處理軍務(wù)的總督開始出現(xiàn)，隨著時間的推移，處理軍務(wù)的總督逐漸從單純的軍事領(lǐng)域跨入到行政領(lǐng)域，逐漸向著統(tǒng)領(lǐng)地方的軍政長官方向發(fā)展。景泰、成化年間，兩廣總督定設(shè)，標(biāo)志著明代總督制度正式形成。

清代建立之后，在政治制度上大體沿襲了明制，仍舊在地方設(shè)立總督和巡撫，同時又有所損益，有清一代，督撫制度較明代相比發(fā)生了很大的變化。

清代的督撫制度較之于明代更加完善，成為固定的地方官吏制度。督撫在清代已經(jīng)成為地方最高軍政長官，不再隸屬于都察院系統(tǒng)，而是獨(dú)立存在的。清代一般每省設(shè)巡撫一名，總督設(shè)置至光緒年間，以11名為定制。督撫成為永久的、固定的封疆大吏，代表中央行使地方軍政大權(quán)。

二、明清時期督撫的主要職權(quán)

明代，督撫是作為中央派出到地方的官員，在形式上是從屬于都察院系統(tǒng)的，是非正式的地方軍政長官，主要處理地方特定的重大事務(wù)，實(shí)際上握有地方軍政大權(quán)，并對地方予以監(jiān)察。具體來說，明代督撫主要承擔(dān)以下的職權(quán)。

(一)安撫地方

安撫地方是明代督撫的最基本職能之一。由于最初督撫是中央向地方派出的處理特定事務(wù)和軍務(wù)的官員，因此，安撫地方的職能包羅眾多，十分龐雜，包括賦役征收、工程建設(shè)、賑濟(jì)災(zāi)民等等，都在督撫安撫地方的職權(quán)之列。

(二)監(jiān)察官吏

明代的督撫，由于在官職序列上是屬于都察院系統(tǒng)的，督撫都帶有都御史之銜，因此督撫在地方上負(fù)有重要的監(jiān)察職能。督撫以監(jiān)察官員的身份巡視地方，并且其監(jiān)察權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般的巡按御史。明代對于地方官吏的監(jiān)察監(jiān)督是前代所不能比擬的，除了在省級地方設(shè)立都指揮使司專職負(fù)責(zé)監(jiān)督地方官吏以外，并另行設(shè)立督撫代表中央對地方官吏進(jìn)行監(jiān)察，甚至在明代中后期，督撫已經(jīng)取代按察使司部分職能，成為地方實(shí)質(zhì)的最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。

(三)提督軍務(wù)

弘治以前，督撫的軍事權(quán)僅僅限于參贊軍務(wù)，這種職能更加側(cè)重于對軍務(wù)的監(jiān)察。弘治之后，由于社會矛盾日益突出，地方軍務(wù)日益繁雜，再加上鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義和平定“南倭北虜”的需要，因此，督撫的軍事權(quán)力大大擴(kuò)張，包括將校的任免，軍隊(duì)的布防，軍餉的發(fā)放，督撫均擁有建議和決策的權(quán)力。

督撫制度改變了省級地方的權(quán)力運(yùn)行體制，到了清代，督撫職權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，更是在制度上全面掌握一省或者數(shù)省的權(quán)力。與明代不同的是，清代將督撫執(zhí)掌地方的這一模式法定化，規(guī)定為正式制度。但是，清代在省一級雖然確定了以督撫為軍政首長的制度，但中央朝廷對督撫們在工作活動中的控制卻極嚴(yán)。一切較為重大的政務(wù)都必須奏報皇帝，等候批示。

三、明清時期督撫制度的歷史評價

明清時期的督撫制度是頗具特色的政治制度，是監(jiān)察制度與地方軍政管理制度的結(jié)合，但是其與中國古代的政治制度又是一脈相承的，并未擺脫中國傳統(tǒng)政治發(fā)展的軌道。督撫制度在內(nèi)容上承襲了秦漢以來的近官出監(jiān)地方的監(jiān)察制度和地方管理制度，與漢朝的分州監(jiān)察的刺史制度和使者巡行制度、唐代節(jié)度使制度等都有著歷史上的淵源，反映出自秦代以來，中央集權(quán)加強(qiáng)，地方權(quán)力減弱的趨勢，體現(xiàn)了中國封建政治體制的繼承性和延續(xù)性。

督撫制度的確立和完善，在很大程度上也改變了明代廢除行中書省之后，地方上設(shè)立互不統(tǒng)屬，相互制衡的“三司”所帶來的地方政府權(quán)力分散、事權(quán)不一、協(xié)調(diào)無力、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈、應(yīng)變遲鈍的狀況。由此看來，從總體上講，明代的督撫“統(tǒng)治兵民，刺舉司道，一方治亂，蓋所攸系”。對于有明一代的政治、軍事和社會發(fā)展有著重要的、積極的影響。

清代承襲明代的督撫制度，并將其進(jìn)一步完善，成為正式的地方制度。清初的督撫制度運(yùn)行穩(wěn)定，與明代一樣，在加強(qiáng)中央和地方統(tǒng)一，限制和監(jiān)督地方權(quán)力以及高效處理地方事務(wù)方面也起到了積極的作用。但是，督撫制度并沒有完全解決地方政府運(yùn)行的諸多弊端，沒有現(xiàn)代的民主監(jiān)督與權(quán)力分立制度，無法完全解決政府運(yùn)作的規(guī)范和廉潔問題。清末，督撫逐漸成為封疆大吏，其權(quán)力在洋務(wù)運(yùn)動和鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義的過程中日漸擴(kuò)大。督撫權(quán)力的擴(kuò)張雖然為維護(hù)晚清的統(tǒng)治起到過一定的作用，但卻大大削弱了中央的權(quán)力，晚清王朝逐漸失去了其對地方的控制力，最終成為導(dǎo)致清王朝滅亡的重要原因。

總的來說，明清時期的督撫制度是中國傳統(tǒng)政治制度不斷發(fā)展完善的結(jié)果，具有鮮明的繼承性和發(fā)展性。督撫制度加強(qiáng)了中央和地方的聯(lián)系，維護(hù)了中央集權(quán)，加強(qiáng)了對地方的監(jiān)察，使地方事務(wù)處理更加統(tǒng)一高效，維護(hù)了國家統(tǒng)一和穩(wěn)定。督撫制度是中國古代專制主義中央集權(quán)的高度發(fā)達(dá)的產(chǎn)物，督撫制度的產(chǎn)生和發(fā)展適應(yīng)了中國古代大一統(tǒng)中央集權(quán)現(xiàn)實(shí)，對中國的政治和社會發(fā)展總體上有其積極意義。

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2095-4379-(2017)24-0196-02

王凱新(1991-)，男，漢族，山東平度人，山東師范大學(xué)，碩士研究生，研究方向：法律史。