論行政特許之政府對于公用事業民營化的管制

楊 倩

西北政法大學，陜西 西安 710063

論行政特許之政府對于公用事業民營化的管制

楊 倩

西北政法大學，陜西 西安 710063

“政府失靈”使人們開始懷疑行政國家控制全部社會公共行政事務的有效性，在外部環境發生劇烈變化的前提下缺乏足夠的應變能力，加之民營資本的發展，在外部環境與內部局限雙重壓力之下，衍生的公用事業民營化改革緩緩而來。然而我國公用事業民營化改革頻出問題，在對現階段我國行政特許改革基本情況分析之下，提出解決屏障的措施，促進公用事業民營化有效進行。

政府管制；公用事業；監管制度；措施

一、淺析公用事業的涵義

2010年國務院發布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，明確鼓勵和支持民間資本進入公用事業領域，為民營企業發展提供契機。公用事業傳統意義上是指由國家壟斷經營的鐵路、航空、郵電、天然氣、電力、供水等涉及公共利益的與人們生活密切相關的產業和服務。自20世紀80年代以來，基于國家壟斷經營所出現的質量低劣、績效不佳、斥資巨額等嚴重問題難以解決，同時民間企業的迅速發展壯大，“更多依靠民間機構，更少依賴政府來滿足公眾需求”的公用事業市場化改革運動興起。

政府通過一系列行政行為將公用事業轉嫁給民營資本，力圖民營資本在管理過程中不僅發展自我，同時也為社會基礎設施建設創造更加優良的條件，服務于民眾。諸如此類的政府授權行為在行政法領域稱之為行政特許。特許主要適用于自然資源的開發利用，公共資源的配置以及直接關系特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。

二、公用事業特許經營失敗之緣由研討

(一)立法相關制度缺失

我國關于公用事業特許經營的現行立法更多的用功點落在了理論的介紹和體系的架構，無論是對于監管框架的設計和變革，還是具體規制形成的分析和選擇，都還著墨不多。在公私合作中，行政機關很可能選擇運用所謂的非形式化行政行為：如在環境衛生的管理上運用一些行政協議，雖是根據雙方或者多方完成的合意行為，但卻不具備法的約束性與強制性。

(二)權利人資格標準未能詳述

根據我國《市政公用事業特許經營辦法》第十二條來看，僅有幾條涉及到合作相對人資格的確定。公用事業特許經營應當促進嚴格進行合作相對人的選拔過程，發揮社會公眾的監督力量。因為公共服務的利益受讓人為普通大眾，因此在選拔合作方時考慮大眾意見是必不可少的。民間參與應該成為公用事業民營化過程中必須進行的流暢。

(三)政府官員的責任缺失

“裙帶資本主義”或者將民營化變為“私囊化”。可以看到的是，當政府內部官員自身利益與公共事業的授權性相平行時，官員在巨大的利益追求之下容易喪失原本的標準。政府的承包合同，特許經營權通過賄賂而獲取的現象發生，原本不具有競選資格的企業得到授權許可。在硬件設施與資金、人才方面不足的情況下問題顯然會頻頻出現。這時，收人錢財的官員只能裝作毫不知情，問題日積月累衍生到最后成為危害利益人的毒刃。

三、我國公用事業特許經營之發展展望

(一)制定嚴格的公用事業特許招標準則是改革的前提

政府必須通過業的政府信用、法規體系等投資環境的綜合評估審慎做出行政特許授權。在前期招標準備程序中，企業需要一真實的材料反饋給政府以便查證。政府對于授權的企業必須符合制定出的標準；如資金的過程投入金額和運轉力度，所需要的技術力量支持是否充足，企業的社會信用評估和辦廠規模都應作為考察的范圍。在符合硬件的條件下，擇選出其中最有實力的企業進行行政特許授權，并與之建立長期的合作關系。

(二)政府績效考核與社會群眾評價雙向監督并行是改革的長遠步驟

在公私合同進行過程中，建立績效考核標準。企業應該按時完成每一步工程任務并達到預先制定的標準，否則將給予整頓。由于之前的公眾參與的主體范圍較窄、渠道不暢、時機滯后以及權利保障機制匱乏等原因，導致公眾參與的有效性不高，而公用事業建設是否成功的標準取決于大眾的整體感知，人們是公用事業的直接使用方也是受益方，因此定期的進行群眾回訪制度，深入實際了解情況，通過普遍取證了解該企業的工程情況是否達到滿意，以此作為評估標準。

(三)完善事后懲罰措施以及政府責任分配明晰化是改革的順利進行的根本

我國臺灣地區學者詹中原先生所言：“真正的民營化，政府責任是不能被轉移的，所轉移的只是透過民間功能所表現出來的績效；且真正的民營化并不會造成政府角色的消失，而只是減少而已。”政府從執行者轉化到監督者與擔保者的角色中，在整個過程中不能將自己置之度外，應該發揮行政監督，定期對相關責任人進行問責，以便在問題發生之后能夠迅速有效的落實到人。同時完整的事后懲罰措施是維持企業順利進行的保障，因為懲罰措施的直接威懾，相關責任人由此而產生的忌憚心理，作用到公用事業中就多了一份負責與真實。

[1]敖雙紅.公共行政民營化法律問題研究[M].北京：法律出版社，2007.

[2][美]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍等譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

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