促進區域經濟發展的稅收立法權研究
——以少數民族自治地方為例

王 靜

1.內蒙古工業大學，內蒙古 呼和浩特 010080；2.北京師范大學，北京 100875

促進區域經濟發展的稅收立法權研究
——以少數民族自治地方為例

王 靜1，2

1.內蒙古工業大學，內蒙古 呼和浩特 010080；2.北京師范大學，北京 100875

財稅經濟自治權是中央政府賦予少數民族自治地方自治權中極為重要的自治權。但是作為而財稅自治權中核心且基本的稅收立法權卻界定模糊，權限劃分不明，已經肯定的稅收立法自治權也無異于一般行政區。在區域經濟發展勢頭強勁的今天，如何構建適宜并能夠落到實處的稅收立法權就顯得猶為重要。

民族區域自治地方；財稅自治權；稅收立法權

一、民族自治地方稅收立法概覽

中央政府處理民族關系的重要方式之一是賦予民族自治地方自治權。其中，財稅經濟自治權是保障民族區域自治地方政治、經濟和文化發展的重要基礎。稅收立法權作為財稅經濟自治權中的核心權利，完全由中央掌握在計劃經濟時代適于中央政令的有效傳達和建立統一的公平競爭的市場環境。隨著社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，這種保守稅收立法模式的消極影響就日益顯現出來。

我國目前的地方稅收法制體系主要包括地方性稅收法規、規章以及民族自治地方有關稅收的自治條例和單行條例。可是在實際中，單一制的國家結構形式造成舊有制度依賴，現行法制規范和分稅制改革的不完善都使得民族區域自治地方的稅收立法權落實起來并不容易。

二、民族區域自治地方稅收立法權的現狀

少數民族自治地方包括自治區、自治州和自治縣，它們的總和區域面積占全國的百分之六十四，它們管理事項繁冗龐雜，但與之相比的卻是財力相對單薄，對國家提供的制度保障和政策支持極為需要。雖然目前在現行法律體系中，稅收自治權已經予以確認，但在具體運行上的落實還存在著一些隱形障礙，具體來說，主要有以下一些問題：

(一)稅收立法權的權限劃分不合理

當前，我國中央與民族自治地方財稅分權的法制不健全，導致民族自治地方的財力與事權不匹配。從稅收立法權縱向和橫向的權限劃分來說，呈現出以下兩個特點：

1.縱向：中央機關主要掌握稅收立法權

現行法律體系中，有關稅收的基本法律制度主要有《稅收征收管理法》、《稅收征收管理法實施細則》、《個人所得稅法》、《企業所得稅法》和《外商投資企業和外國企業所得稅法》，這五個法律文件均是中央機關制定發布的。此外，1993年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》中也規定中央要集中行使中央稅、共享稅以及地方稅的立法權。這種偏向于中央高度集中的稅收立法體制，難免會造成民族自治地方政府稅權與事權的不對稱。

2.橫向：行政機關實際掌握稅收立法權

除了以上五個有關稅收的基本法律文件以外，大部分有關稅收征收的法規、規章、公告以及出于實踐需要，發布的各類規范性法律文件等都是由行政機關制定的，這些行政機關主要是國務院和相關財稅部門。在整體稅收相關法律體系中，立法機關制定發布的稱為“稅法”和“條例”的只有六個，占百分之二十五，而由行政機關制定發布的稱作“暫行條例”的高達十八個，占百分之七十五。此外，還不包括1994年稅制改革以后，國務院未經授權擅自發布的稅收方面的暫行條例。這樣的情況在事實上已經形成了我國目前以行政部門為主、立法部門為輔的稅收立法模式。

由行政機關掌握稅收立法權雖然在發布效率和執行力度上有優勢，但不可否認的是這些法律規范政策性強，穩定性和系統性差。大量行政立法也使得有關的稅收立法位階較低，極易受到國際局勢、國家政策以及政府換屆等因素的影響。在這樣的情況下，不連續的稅收規范和不確定的執行環境也影響著稅收執行權和稅收收益權的實現。

(二)稅收立法權的內容沒有區分

雖然依據《稅收征收管理法》和《民族區域自治法》的相關規定，民族自治地方可以就本地方稅收征收的相關規范根據地方情況制定自治條例與單行條例。但是客觀地說，民族自治地方在中國現行的稅收立法體制下，并沒有機會承擔比一般行政區更多的稅收立法權，也沒有實現更多的稅收自主權，享受到更多的優惠政策。

1.一般行政區稅收立法權的內容

一般行政區所享有的稅收立法權主要包括：“(1)開征一些新的地方稅種；(2)對城建和不動產方面的稅種可以制定實施細則；(3)省級政府對弱勢群體享有減免征個人所得稅的權力；有權決定有關自然資源的稅種開征或暫緩開征；(4)對部分稅種，如：集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎金稅、工資調節稅、屠宰稅和筵席稅等，可以自行決定繼續征收或者停止征收；(5)地方政府對牧業稅享有管理權限；(6)地方政府可征臨時稅，縣市也可征特別稅等。”①

從以上規定可以看出，省級一般行政區只對個別不在地方占主要地位的小稅種享有自主權，地方稅的其他稅權基本集中于中央，除有授權，地方政府不得擅自更改、調整、變通國家稅法和稅收政策，這也在實際上造成了對地方稅收立法權的變相限制。

2.民族自治地方的稅收立法權內容

與一般行政區的稅收立法權相比，民族自治地方除享有對本地方的企業定期減免企業所得稅的權力外，稅收立法權并未獲得區別于一般行政區的優惠政策支持。從分稅制的具體運行看，不到位的傾斜照顧在民族自治地方經濟普遍落后的情況下，減免政策也無法對財政收入產生直接的積極影響。無論是在稅種劃分與稅收分享比例上，或是稅收返還基數核定與稅收增量返還系數的確定上，全國都是統一的，沒有根據各地的發展程度給予一定的區別對待。比如，對于稅收分享比例，中央政府分享增值稅的就占到四分之三；對于印花稅，則規定百分之九十四的證券交易印花收入歸中央政府，只有百分之六的收入歸地方政府。基于民族自治地方的經濟發展情況，這樣的做法實際上直接導致了其與一般行政區的財力不平衡。

三、民族區域自治地方稅收立法權的構建

統一的公共財政要求各級地方政府都要具備一定的與其事權相匹配的財力，以支持本級公共產品支出和公共建設的需要。與一般地方行政區域相比，少數民族自治地方的經濟發展水平仍然較為落后。同時，少數民族的特點、習慣也決定了民族自治地方自主管理的事項更為復雜多元，也只有依靠其本身才能夠創造出適合少數民族的體制與政策。在此基礎上，稅收立法權的適當下放已勢在必行，而構建適合我國國情的民族區域自治地方的稅收立法體系則是重中之重。

(一)合理界分稅收立法權限

1.縱向來說，適當下放稅收立法權

雖然我國單一制的國家結構形式客觀上要求中央掌握大部分權力，但是地方稅種大多面廣額小，難于管理，新的稅收問題層出不窮。各級民族自治地方享有一定的稅權立法權是處理民族事務、公共事務以及突發事務的財力基礎，否則會削弱自治地方政府合理安排當地經濟發展措施的作用。此外，適度的稅收立法權能充分挖掘調動自治地方創造財富的積極性，彌補中央財政轉移支付制度的不足；再次，適度的稅收立法權也可以作為中央與地方的新型分權的實務先導，驗證稅收法律的區域適應性，構建合理的地方稅體系；最后，民族自治地方對于部分具有地方及民族特點的稅種征收情況，具備較中央國家機關更有優勢的發言權。當然，鑒于目前的法制狀況和監管的缺失等問題，稅收立法權縱向的適當分割目前只適宜在中央與省級民族自治地方之間進行，不適合下放到州、縣級自治地方。

2.橫向來說，堅持稅收法定主義

要改變目前稅收立法層次低的狀況，在橫向的稅收立法權限劃分的方面，首先要遵循稅收法律保留原則。現行的稅收立法模式以行政機關為主，以立法機關為輔。雖然操作靈活、運轉簡便，實際上卻容易導致法律位階低下，穩定性不強的后果。

提高稅收立法層次，會出現立法機關因事務龐雜而資源不足的問題。因此，提倡稅收法律保留并不是否定行政機關的稅收立法權。而是在肯定立法機關法定立法權限的同時，規范授權規則，同時要加強事后監督和制約機制的完善，以避免授權的隨意性和放任性。

具體來說：(1)憲法作為國家的根本大法，要對稅收的基本原則以及重要的稅收制度做出規定；(2)明確稅收基本制度的立法權屬于立法機關，行政機關可以通過授權的形式獲得稅收立法權，授權穩定、運行成熟后也要及時將授權立法上升為職權立法層次；(3)采用法律的形式規范授權行為，保證行政機關獲得授權的合法性。

(二)完善稅收立法權的內容

民族自治地方獲得稅收立法權范圍的適當擴大，同時賦予民族自治地方優于一般行政區的稅收自主權和稅收優惠政策，可以緩解民族自治地方的財力不足問題，實現“財力與事權”的匹配，能促使自治地方行政運轉正常，中央與地方政府間財政關系協調穩定。

具體來說，要充分發揮全國人大及其常委會在稅法實施方面的解釋權，將中央稅、共享稅和部分地方稅的相關立法權集中在國務院。對宏觀經濟影響較小的且具有民族特點的非全國統一的地方稅的稅種立法權、實施細則的制定權以及稅收法規的解釋權可以通過制定自治條例與單行條例的形式由省級民族自治地方的人大及其常委會享有，地方稅的實際征收細則由省級民族自治地方政府負責。還應當允許民族自治地方結合當地民族特點和地域特點，決定是否開征新的稅種，并可以就自主開征稅種制定辦法，但要報中央備案。當然在具體運行中，還需要根據民族自治地方的事務承擔范圍決定上下級之間的財力分配比例，建立橫向的財政轉移支付制度，逐步平衡民族區域自治地方與一般行政區的財力差距。

[注釋]

①劉劍文，熊偉.稅法基礎理論[M].北京：北京大學出版社，2004：49.

[1]朱丘祥.分稅與憲政——中央與地方財政分權的價值與邏輯[M].北京：知識產權出版社，2008.

[2]劉劍文，熊偉.稅法基礎理論[M].北京：北京大學出版社，2004.

[3]鄭琳.論稅收法律立法權限及立法層級[J].財經法律評論，2005.l.

[4]陳秀山，張肩春.轉軌期間財政轉移支付制度的區域均衡效應[J].中國人民大學學報，2003(04).

[5]楊芹，劉小勇.分稅制以來財政轉移支付實證分析[J].山西財政稅務專科學校學報，2008(01).

[6]鄭璐，蘇超，聶粲然.關于賦予地方稅收立法權的思考[J].中國集體經濟，2007(08).

D921.8；D922.22

A

2095-4379-(2017)35-0067-02

王靜(1980-)，女，蒙古族，內蒙古呼和浩特人，內蒙古工業大學，講師，北京師范大學，博士研究生，研究方向：憲法學、民族法學、行政法學。