檢察機關提起公益訴訟實證研究
——以基層院提起行政公益訴訟為視角

馮 毅

湖北省宜昌市夷陵區人民檢察院，湖北 宜昌 443100

檢察機關提起公益訴訟實證研究
——以基層院提起行政公益訴訟為視角

馮 毅

湖北省宜昌市夷陵區人民檢察院，湖北 宜昌 443100

為進一步加強對國家利益和社會公共利益的保護，黨的十八屆四中全會明確提出：“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”為進一步明確工作職能，2015年7月，全國人大正式授權最高檢在全國部分地區開展公益訴訟試點工作。任務下達后，全國各地檢察機關按照高檢院的統一部署，積極探索、勇于實踐，試點工作不斷取得成效。筆者以湖北省宜昌市夷陵區人民檢察院辦理的一起行政公益訴訟案件為例，通過實踐探索總結成效和經驗，找準問題與不足，以期助益于公益訴訟制度的構建和發展。

檢察機關；公益訴訟；問題研究

一、基層檢察機關提起行政公益訴訟的實踐探索

(一)基本案情

宜昌市夷陵區人民檢察院通過兩法銜接平臺發現，2010年8月，宜昌市夷陵區雷某某采石場未經林業機關批準，擅自改變林地用途，在夷陵區龍泉鎮雷家畈村四組榨房河水庫邊上越界占用林地總面積9474.4平方米。2014年7月29日，夷陵區林業局針對該采石場超越審批范圍占用林地的行為作出行政處罰，對其處以94744元罰款和限2014年12月30日前恢復原狀。2014年8月12日，雷某某采石場繳納了全部罰款，但是一直未將被占林地恢復原狀。經查，雷某某采石場越界開采占用的林地屬于夷陵區縣級公益林。

(二)具體作法

2016年6月22日，宜昌市夷陵區人民檢察院向宜昌市夷陵區林業局發出檢察建議：1、嚴格執法，按照法定程序全面執行對雷某某采石場的行政處罰決定；2、采取有效措施督促雷某某采石場恢復被占用林地的原狀。但截止2016年9月22日，檢察機關調查到夷陵區林業局仍未依法正確履行監管職責，雷某某采石場越界開采的林地仍處于山體被挖空，巖層裸露、土壤不存，林地已被根本性破壞的狀態。2016年12月6日，夷陵區人民檢察院向夷陵區人民法院提起行政公益訴訟。

(三)典型意義及特點

夷陵區檢察院訴夷陵區林業局行政公益訴訟一案，雖僅為改革試點中的普通一例，但其工作取得的階段性成效不僅是檢察工作強化監督力度、積極探索的結果，更是充分體現了檢察機關作為國家的法律監督機關在促進依法行政、推進法制建設中發揮的積極作用。

1.案件焦點集中在生態環境領域

目前，我國經濟在高速發展取得令世人矚目成就的同時，也給生態環境領域帶來了相當大的影響，加強環境保護刻不容緩。夷陵區檢察院訴該區林業局的行政公益訴訟一案，正是遵循《試點方案》中所強調的“試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟”的基本要求，圍繞行政相對人擅自改變林地用途而林業局作為行政單位怠于行使職權的問題展開。

2.嚴格履行訴前程序

《試點方案》設置了訴前程序，規定了檢察機關應當依法履行訴前程序。夷陵區檢察院在提起行政公益訴訟之前，先行向林業局提出了檢察建議，建議其依法全面執行行政處罰決定、督促行政相對人恢復被占用林地等。但該區林業局作出回復后仍未徹底履行監管職責，導致社會公共利益仍然處于受侵害狀態。該院遂向法院提起行政公益訴訟。

3.積極向地方黨委、政府、人大匯報，爭取理解和支持

行政公益訴訟案件相對于一般的訴訟案件而言，政策性、專業性、敏感性更強，不僅需要法院的大力支持，還需要地方人大及黨委政府的充分理解與支持，這就要求檢察機關在“強溝通、達共識”方面狠下功夫，積極向地方黨委、政府匯報辦案情況，得到了地方黨委政府主要領導的理解和支持。

4.積極與法院及被訴行政單位溝通協調

夷陵區檢察院在辦理行政公益訴訟案件的同時加強與區法院的溝通協調，通過反復的交流，兩院在案件的起訴、管轄、受理、等程序及證據采信、法律適用等問題上達成共識。同時，積極與區林業局、森林公安分局開展座談會，并對于行政執法中的問題進行交流，獲得了行政機關的理解和認識，最終達成一致意見。在嚴格遵守行政訴訟法的前提下，積極進行庭前證據交換的探索和嘗試，有效地提高了訴訟效率，節約了司法成本。

揚中市作為連接大江南北的交通樞紐，泰州長江公路大橋穿境而過，境內擁有三座夾江長江大橋，形成“一環兩縱、一島五橋”的大交通格局。全市擁有可開發深水岸線54千米，岸線利用后發優勢十分明顯。便捷的交通對于揚中融入鎮江“金三角”戰略，實現與新區的跨江聯動發展具有積極意義。

二、檢察機關提起公益訴訟在實踐探索中面臨的困難及問題

當前，全國各地公益訴訟試點工作成績斐然，引起社會各界的高度關注。但實踐中與中央的改革要求和人民的司法需求相比還有不小的差距，存在不少困難和問題。

(一)發現案件線索的途徑有限導致公益訴訟案件線索少

公益訴訟案件線索少，發現問題難，首先體現在發現線索的渠道較少。檢察機關除了通過民行干警自行調查挖掘、摸排線索，便只能通過單位內各部門之間的聯系和協調，將可能提起公益訴訟的案件線索移送，由民行干警梳理、篩選出符合起訴條件的線索；對外主要通過“兩法”銜接等平臺發現案件線索，檢察機關對于行政執法領域案件的監督缺乏全面的信息來源，缺乏有效、可操作性的監督制約機制，從而使得檢察機關無法真正介入監督、發現線索。

(二)民行檢察干警專業知識薄弱

一直以來檢察機關民行部門干警大多是采用書面審理的工作方式，案多人少的矛盾也較為突出，公益訴訟這一新型訴訟的出現，使原有的民行干警一改從前的思維模式、辦案方式，短期內還不能夠在知識儲備、業務發揮上迅速適應和達到試點工作的新標準。另外，辦理公益訴訟案件涉及違法行為的調查核實、損害后果評估鑒定、因果關系判定等系列問題，專業性較強、舉證要求較高，檢察機關在這方面專業條件和力量相對薄弱。同時，檢察機關提起公益訴訟面臨著所需的評估費、鑒定費等訴訟成本的資金來源問題，財力投入不足也在很大程度上制約了線索摸排、調查取證等工作的開展。

(三)案件敏感度高，與行政機關溝通協調難度較大

對于行政機關而言，檢察機關對其提起公益訴訟帶來的“壓力山大”，大都存在抵觸情緒。一些行政單位對于檢察機關辦理行政公益訴訟案件存在誤解，認同感不足、甚至反應過度。基于此，檢察機關在與被訴行政單位的溝通協調上較之其他案件類型具有更大難度。同時也對檢察干警在辦案中的協調能力、溝通技巧等方面提出更高要求。

從層報審批到決定提起，再到法院立案、派員出庭、確定舉證責任，到目前為止都沒有既定框架，大到一直存在爭議的舉證責任分配問題，小到法院向檢察機關發送的文書類型，是傳票、出庭通知書還是其他形式都沒有統一的操作規范，亟需明確。目前試點工作已經開展了一段時間，部分程序性事項可能需要更長時間的經驗累積才能加以明確，但有一些程序在總結之前的試點經驗的基礎上已經可以規范，邊實踐邊總結比試點結束后再總結更有利于提高訴訟效率。

(五)訴訟成效未知，確保訴訟目的實現難度較大

檢察機關提起公益訴訟，判決勝訴只是實現了其維護公共利益目標的第一步，接下來還有很長的路要走。只有判決得以有效執行，解除了社會公共利益持續受侵害的狀態，訴訟的最終目標才能實現。而采取何種方式、以何種程序監督公益訴訟判決的執行，是事關檢察公益訴訟目的能否完全實現的重要問題。目前，在公益訴訟判決的具體執行上尚缺規范。

三、基層檢察院提起行政公益訴訟的探索思路

(一)拓寬線索來源渠道和種類

除了目前檢察機關內部各部門之間相互協調的機制，以及本案成功從“兩法銜接平臺”獲取到線索之外，還可以借鑒以下幾種方法：第一，自上而下，層層推進。目前各省委省政府對公益訴訟試點工作的開展非常重視，如果能落實到相關文件上則能極大地推動下級行政機關以至企業對檢察機關履行職責的配合，能大大減少獲取案源和調查取證時面臨的阻力。第二，平行協作，各司其職。除了兩法銜接平臺，福建省檢察院還建立了行政檢察與行政執法監督銜接平臺、行政檢察與預防職務犯罪協作配合平臺等載體，拓寬線索來源渠道。第三，內部協調，全員助力。將公益訴訟案件線索發現和移送工作納入員額檢察官權責清單，作為績效考核的加分項目，將公益訴訟案件必須“在履行職責中發現”的規定落實到實際工作中。

(二)提高民行檢察干警執法能力建設

增強辦理公益訴訟案件的力量配備，著重從機構組織、人員配備等方面為推進公益訴訟工作提供堅強有力的保障。檢察機關內部可以專題研討、集中培訓、案件實訓等方式提升干警的訴訟能力和證據收集能力；可以招錄環保法學、行政法學類的專業人才，提升辦案能力和水平。同時可根據工作需要聘請專家學者和專業技術人員組成團隊，幫助檢察機關解決在行政公益訴訟案件中遇到的專業技術性難題，保證辦案質量和效果。

(三)統一和規范程序性事項

1.人民法院在受理公益訴訟案件后，可以發布公告，使社會公眾周知公益訴訟的啟動與發生，并在公告中載明參加公益訴訟的權利主體和時間，逾期則不得參加公益訴訟；與此同時，人民法院對于已知的對本案也同樣享有公益訴權的適格主體應當發出通知，通知其參加訴訟。

2.關于檢察官出庭公益訴訟的通知方式，筆者認為在探索期間可以適用出庭通知書的形式，在公益訴訟的基本框架搭建起來之后再研究是否有措辭更精準的文書可以替代。

3.關于證明責任的分配問題。筆者認為可以繼續適用現行的行政訴訟法中關于舉證責任的規定，由行政機關對其自身行為的合法性承擔舉證責任，而檢察機關應當對損害環境公共利益的基本事實提供初步的證據和簡單的因果關系證明。檢察機關只是在刑事案件中享有強制對方配合取證的偵查權，而對民事和行政案件的調查權只來自內部文件，對外沒有強制力。因此從訴訟公正以及法律穩定性的角度考慮，依然應由被告負擔主要的證明責任。

(四)跟進監督，確保法律和社會效果

檢察機關收到公益訴訟的法院判決后，應立足監督職能，跟進判決的執行情況，不定期對行政機關的落實情況進行調查，對行政相對人進行回訪，對被損害區域進行復查，確保判決執行到位。辦理一案，帶動一片，通過案件的警示意義促進轄區內的其他行政單位強化監管責任，規范監管行為，切實提高依法行政、嚴格執法的水平。

[1]姚婭.檢察機關提起公益訴訟的實證研究[J].法制博覽，2014(21).

[2]趙莉莉.職務犯罪偵查權配置的研究[D].上海師范大學，2013.

D925.1；D926.3

A

2095-4379-(2017)35-0081-02

馮毅(1970-)，男，漢族，湖北宜昌人，本科，湖北省宜昌市夷陵區人民檢察院，黨組書記、檢察長，法律專業。