關于強化基層執法人員法治素養的思考

陶進華

中共成都市委黨校，四川 成都 610110

關于強化基層執法人員法治素養的思考

陶進華*

中共成都市委黨校，四川 成都 610110

在正風肅紀，反腐倡廉，老虎蒼蠅一起打的背景下，在規范微權力，治理“微腐敗”工作正如火如荼開展的時候，筆者遇到這樣一個案例：2016年12月1日某區安監局工作人在既不著裝，又不出示執法證的情況下，態度蠻橫地徑行進入某汽修廠進行安全檢查。為弄明白來者身份，雙方還鬧到了派出所。經過調查取證，執法人員發現該廠有一個油漆工沒有進行職業健康體檢，一個油漆學徒工沒有進行上崗前職業健康體檢，于是要求整改，即按規定進行職業健康體檢。該廠按區安監局要求組織員工進行了體檢，并得到區安監局認可。隨后，區安監局又依法組織了聽證會。2017年1月13日，該局在經過集體研究后，依據《職業病防治法》的相關規定，以該廠2015年一個油漆工沒有進行職業健康體檢，一個油漆工沒有進行上崗前職業健康體檢為由，對該企業作出罰款8萬元的行政處罰。該廠不服并對這個處罰并表現出非常的氣憤與抵觸，認為這個處罰對它們太不公平了。因為它們已按要求整改并得到認可后仍要對其過去的行為進行處罰，錯都改了還要處罰嗎！該處罰后經區政府行政復議預以維持。目前該案正在行政訴訟的過程中。

該案為何引起當事人的激烈的對立、反感和抵觸，原因何在？窺一斑可見全貌。通過對該案的認真調查了解分析，我認為在堅持依法治國，建設法治國家，法治政府的今天，有些基層執法人員法治素養亟待強化和提高。基層執法人員在現實的執法活動中，雖然行使的是最基層看似微權力的行政執法權，但他們代表的是黨和政府的形象，代表的是法律，他們和老百姓零距離接觸，是打通法律實施最后一公里的關鍵。沒有他們法治素養的提高，法治國家，法治政府，法治社會是難以建成的。現結合本案，通過自己的研究和分析，就如何強化基層執法人員的法治素養談幾點思考，以就教于同仁，以助益于基層執法人員法治素養的提高。

一、基層執法人員必須改變傳統的意識、思維和行為方式，全面樹立全新的法治思維和法治方式，法治素養方能提高

首先，基層執法人員必須牢固樹立權力必須受到監督制約的意識，主動自覺地讓自己的行政權力受到監督制約。不受制約的權力必然帶來權力濫用和腐敗，這是亙古不變的經驗。然而，由于我們長期處于封建和半封建的社會，缺少民主和法治的傳統，老百姓的權利觀念淡漠，加上學而優則仕，官本位思想濃厚，當權者往往高高在上，喜歡為民做主，漠視老百姓的權利，總把管理對象當成可以任意揉捏的面團。本案中，區安監局的執法人員就隨意進入汽修廠，既不著裝，又不亮證，還態度粗暴地說，我想讓你們關門就關門。試問，我們行使的是人民賦予的權力，怎么能這樣無理蠻橫地對待人民呢！這種權力不受監督，任意對待相對人的行為必須改變，尊重和服務好我們的主人，尊重好我們的管理和服務對象。否則我們的執法活動就難以得到老百姓的理解配合和支持，大家的法治信仰就難以建立，法治社會就難以建成。

其次，實現人情與關系思維向法治思維的轉變。我國歷來是一個處在自然經濟的汪洋大海的社會，是一個熟人社會、人情社會，許多人遇到事情，首先想到的是有沒有熟人、關系，可不可以“走后門”。在這樣一個以權力為基礎、以人際關系維系的社會中，人情世故成了比學識、能力更重要的“制勝因素”。但是，隨著改革開放幾十年的發展，隨著工業化、城鎮化的快速推進，中國已由一個農業社會變成了一個工業社會，由一個熟人社會變成了陌生人社會，法律已深深地嵌入我們的生活，我們的生命健康、孩子就學、財產管理、工作崗位等都由陌生人負責。在這樣的背景下，老百姓的法律意識必須增強，基層執法者的法治思維必須提高。如果執法者不能實現人情與關系思維向法治思維的轉變，就難以維系社會的公平正義與和諧穩定，社會就會陷入混亂和無序。人情與關系思維其實是對法律、規則、政府公信力的不信任，基層執法者必須認真加以克服，決不能讓法律的天平在人情、關系、金錢面前傾斜。

再次，克服選擇性、運動式的執法方式，確立常態化正確執法的方式，充分體現法律面前人人平等的原則，實現法律對社會生活的有效控制。我們長期習慣于選擇性、運動式的執法方式，這其實是對法律實施和法律秩序的破壞。難道某人某企業在非選擇性、運動式的執法時間就可以不守法嗎，法律在這個時間就沒用沒權威嗎。本案中，區安監局只對一家汽修廠進行安全監督執法，用殺雞嚇猴的方式推進全區安全監督執法，讓大家都去做好職業健康體檢，保障職工的身體健康。盡管執法動機是好的，但這種執法方式是值得商榷的。試問，在查處這家企業之前，區安監局在認真履職盡責，搞好職業衛生監督檢查和宣傳教育嗎？在嚴格法律實施上有沒有失職瀆職的行為呢？答案是不言而喻的。我們一定要摒棄這種選擇性、運動式的執法方式，確立常態化正確執法的方式，讓大家感到法律在任何時候都是公平的，而非風暴式執法時才管用。才能保證法律對任何人，在任何時間都能得到正確實施，從而維系良好的法律秩序，樹立法治的權威。

二、基層執法人員必須努力提高業務能力，善于正確運用行政自由裁量權

經過幾十年的經濟社會快速發展和法治進步，廣大基層執法人員的法律意識都有很大提高。現實執法中，公然不依法辦事的行為已經較少。現在的問題是，由于權力具有天然的膨脹性、擴張性和易受腐蝕性，是一把極難駕馭的雙刃劍，用得好可以為民造福，用得不好可以禍及他人和自己。因此，基層行政執法權還在不斷受到權力、關系、金錢、人情等的影響，破壞法律的公正性，損害老百姓的合法權益，影響黨和政府的形象。

基層執法人員法治素養的提高，首先，必須提高基層執法人員的業務能力，讓其能正確地認定事實，適用法律，依照法定的程序和要求作出正確的處理決定。關于事實認定，處理決定達到事實清楚，證據確實充分的要求。要盡力避免主要證據不足的情形出現。主要證據不足“主要表現在以下幾個方面：其一，構成事實存在的要件不全。一個行為依法成立需要若干個事實同時具備才成立時，只憑其中的一個或幾個就作出行政行為。其二，據以作出行政行為的事實沒有相應的證據證明和支持。其三，據以作出行政行為的證據不合法。”①從前面的案例看，發現違法事實，但經整改合格后，又在先前違法事實沒有查清的情況下作出處罰，應當說是該處罰是事實不清，證據不足，在滿足主要證據充分的條件是有問題的，可以說沒有證據。關于法律適用錯誤，“通常表現為行政機關對事實的定性錯誤，對法律、法規適用范圍和效力的把握錯誤，對法律、法規的愿意、本質含義和法律精神理解、解釋的錯誤，或者有意片面適用有關法律、法規規范等。”②從上列案例來看，基層執法者從主觀出發，而非從客觀行為的事實、情節、危害、影響出發，機械地選擇性地適用不利相對人的法律，不考慮其它有利于相對人的法律也是一種很值得關注的現象。這種現象不僅違反了法律的公平公正，而且極易引起相對人的反感。因為一種很輕微的行為就會產生很重的處理結果，表明上看似合法，其實不合理、不適當，有違過罰相當原則，有違比例原則，是法律適用上的錯誤，應當在全面考慮衡量的基礎上適用法律。在法律程序的適用上，有些執法表面上都是按程序走的，但基層執法人員既不明白法律程序對保障實體權利的作用，也不明白法律程序是對相對人人格尊嚴的尊重和民怨化解作用以及對行政爭議的定紛止爭作用，更不明白這種法定程序是保障相對人合法權益、防止行政機關違法行政的必要條件。這種事先和事中的保障手段比事后的糾正手段在一定程度上更為重要。有些執法人員就讓程序空轉，徒具形式。正如伍正華在《程序假轉是制度之恥》中講到的“程序假轉的深層危害，不僅僅會滋生腐敗，更重要的是摧毀人們對制度的信任，對法治的信仰……。但如果什么事都按‘潛規則’那一套走，程序空轉、假轉，就會出現‘打個官司也去找人’的巨大反諷，讓法律和制度的節操‘碎了一地”’。由于事實認定的不準確，法律適用的機械性和選擇性，程序的虛置和空轉，處理的結果的偏差、錯誤、不公正就成必然，要建設法治國家、法治政府、法治社會就自然會成為空談。所以。我們要提高基層執法人員的法治素養就必須努力提高其業務能力，正確認定事實、適用法律，有法定程序就適用法定程序，沒有法定程序就適用正當程序，確保公平公正公開的得出法律結論，讓當事人心服口服，定紛止爭，案結事了。

其次，基層行政執法人員必須善于正確行使行政自由裁量權，防止濫用職權和行政行為明顯不當。由于現實生活的復雜性和法律的滯后性與不周延性，法律必須給行政執法者行政自由裁量權。權力天然具有膨脹性、擴張性和易受腐蝕性的特征，極易濫用。行政自由裁量權也不例外。現實中，基層行政執法人員行使行政自由裁量權由于受到自身法治素養的限制，由于受到權力、關系、金錢、人情等的影響，極易出現濫用職權的情況。從主觀上講，就是行政行為的出現不是出于法律規定的目的，不是為了公共利益，而是為了私人、單位或小團體的利益。考慮了不應當考慮的因素或沒有考慮應當考慮的因素，讓權力的行使受到個人好惡、歧視、偏見的不當影響，甚至對相對人態度惡劣，對待粗暴，任性而為。以致客觀上出現很不合理、明顯不公的處理結論，違背一般人的理智，違反一般的公平觀念，違反法律平等適用原則和比例原則等。同時基層行政執法人員要認真學習和考慮新行政訴訟法規定的行政行為明顯不當的規定。明顯不當的行政行為主要包括三類情況，一是同類違法行為，程度、后果、影響相似而處理結果明顯不同，畸輕畸重。二是明顯違背國家基本方針政策的，如有的地方亂收費亂罰款，雖然有地方文件，但違反中央文件基本要求的。三是為了地方利益而影響大局工作的行政行為。如為建形象工程，強征農地，且補償明顯不合理的。我們要按照行政訴訟法要求，避免行政行為明顯不當，否則就會被撤銷。

最后，要嚴厲禁止公然、明顯濫用職權的行為。在過去的現實中屢屢出現的跨省抓捕與因言獲罪案，應當講是執法違法，公然濫權的典型。由于權力的影響和干預，不少地方把本屬于民事糾紛的名譽侵權案件活生生地變成了誹謗案，既破壞了公民的言論自由權，更侵犯了公民對國家機關工作人員的批評、建議、檢舉、控告權等憲法性權利。這種行為屢禁不絕，除了所謂為了地方和領導的形象外，根本的原因在于權大于法的人治思維在作祟。要提高基層執法者的法治思維，必須以嚴格的責任追究制度方能杜絕，方能彰顯法律面前人人平等原則，切實樹立法律的權威和百姓對法治的信仰。

三、強化行政復議和行政訴訟對行政行為的監督，才能督促基層執法人員法治素養的切實提高

長期以來，隨著我國經濟社會的轉型，我國出現了大量的社會矛盾。這些矛盾很多都是有官民矛盾，即行政爭議產生。但是我們國家解決矛盾糾紛的基本格局是“大信訪中訴訟小復議”，人們“信訪不信法”。就其原因，人們分析了很多原因，有思想觀念、體制機制、人員素質、經費保障、執行不力等不一而足。其實一句話，行政復議和行政訴訟作用不大，難以真正保護相對人的合法權益。于是人們不愿走法律途徑，而更愿意去找上級黨委和政府“討說法”。這其實是對基層政府及其工作人員的不信任，是基層政府在化解社會矛盾上的部分失靈。

目前，為了解決這些矛盾，把矛盾和糾紛化解在基層，我們已先行修改了行政訴訟法，并正在著手修訂行政復議法，希望從制度上解決信訪不信法的問題。筆者認為，要讓行政復議和行政訴訟制度真正發揮作用，必須從建立和落實責任制入手，加強體制機制創新，提高經費保障和人員素質，著力轉變官官相護的思維。其實官官相護的思維是一種落后腐朽的諱疾忌醫的思維，是一種缺乏大局觀念的表現，不管從地方利益，還是個人利益來講皆是如此。反映黨和人民利益的法律反映的利益才符合大多數人的利益，只有按其辦理，才能維護人民利益，才能實現國家和社會的長治久安。

只有充分發揮行政復議和行政訴訟的監督作用，真正讓基層執法人員實現對法律遵守和敬畏，他們的法治觀念、法治思維和法治能力才能提高，他們的法治素養才能提高，才能為維護社會的公平正義發揮他們應有的作用。

[1]江必新，邵長茂，著.新行政訴訟法修改條文理解與適用[M].中國法制出版社，2015：262.

[2]同上，第263頁.

陶進華(1964-)，男，漢族，四川邛崍人，成都市委黨校法學教研部，副教授，從事行政法、民法和突發事件應對研究。

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