淺談義務教育階段公立教師聘任制問題

鄭李梅

東北師范大學，吉林 長春 130024

淺談義務教育階段公立教師聘任制問題

鄭李梅*

東北師范大學，吉林 長春 130024

我國教師聘任制改革頗有成效，但是仍然存在不少問題，將對現(xiàn)行的聘任制依賴的市場機制入手，探討教育公共性與市場機制的矛盾所在；再從教師法律入手，分析教師聘任制度法理支撐的問題。通過對已有問題的分析和總結，解釋教師聘任制產生問題的原因，并給出比較可行的解決方案。

義務教育；教師聘任制；問題

教師聘任制度是對學校人事制度的改革，是適應社會主義市場經濟條件的教師任用制度改革，它旨在建立一種雙方平等、自愿、互利的契約合同關系，以實現(xiàn)教師資源的最優(yōu)配置。在變革轉換之中，我們獲得了不少成功經驗，教師聘任制對于激發(fā)教師的工作積極性、推進教師人員流動、優(yōu)化教師隊伍建設具有重要意義，但是仍然有一系列問題亟待解決，從目前的社會情形來看，教師聘任制流于形式、校長濫用聘任權利、聘任合同不完善、社會保障等配套機制不健全等問題層出不窮，進而影響到教師的合法權益保護問題、教師隊伍穩(wěn)定性問題。[1]從多方面因素考慮，無論是從教師聘任制的理論體系、法律制度構建來看，還是從實際的教師聘任操作上來看，我國義務教育公立學校教師聘任制改革存在很多問題。

一、教師聘任制問題表現(xiàn)

(一)公立中小學教師身份定位模糊

公立學校屬于事業(yè)單位，教師在我國身份制體系中具有國家干部身份，我國從20世紀80年代開始對事業(yè)單位進行改革，通過聘用制度轉換用人機制，把事業(yè)單位的身份管理向崗位管理轉變，通過聘用制度的實行使教師成為用人單位直接聘任的專業(yè)人員。關于教師是專業(yè)人員這一概念，教師的專業(yè)化進程對教師的聘任有很大的影響，但是仍然不足以決定教師的法律地位，教師身份的明確要看國家將教師納入哪類群體進行管理。教師身份不明確就會影響教師在發(fā)生法律糾紛時候，無處訴訟，找不到切實的法律依靠。

(二)公立中小學教師聘任制度實施問題

推行教師聘任制是中小學人事改革的核心，但是實施中小學教師聘任制，存在不少問題，如核定編制不嚴密，校長負責制不健全影響教師聘任制實行，教師聘任制還沒有納入法制化軌道，各類崗位人員考核獎懲制度不完善，社會保障制度尚不配套，處理聘任合同糾紛的途徑不明朗等等。這些問題也證明了教師聘任制存在不健全，存在漏洞，在實施的過程中問題較多。

(三)義務教育不均衡現(xiàn)象出現(xiàn)

我國義務教育主要矛盾集中體現(xiàn)為均衡發(fā)展問題。地域差距、城鄉(xiāng)差距、校際差距顯著，教師聘任制會使得學校之間出現(xiàn)人才競爭，優(yōu)勝劣汰現(xiàn)象。處于優(yōu)勢地位的學校，更容易吸引優(yōu)秀教師前來任教；而條件差一些的學校，則不容易吸引優(yōu)秀的人才從教。好的教師會集中到最好的學校，差的教師留在了差的學校，造成學校之間師資力量水平的懸殊。城市超編，農村學校用人緊缺，農村科目因為缺乏教師開不齊全，學科結構不均衡。農村骨干教師較少等問題。[2]

二、教師聘任制問題分析

(一)教師法律身份不明，保障機制不健全

有人指出，教師職業(yè)具有公務性質，應該把身份定位為教育公務員。還有人指出，不能把教師看成是公務員，也不能看成是企業(yè)勞動者，公立中小學教師的身份應該確定為國家工作人員。當然，也有人主張，“事業(yè)單位與其職工的關系，包括學校與教師的關系本質上也是勞動雇傭關系”。[3]對西方國家的教師身份和地位進行研究會發(fā)現(xiàn)，教師的身份大致有公務員、雇員、公務雇員三種類型。日本、德國、法國的公立學校教師均為公務員，由政府任用，享有公務員的各項權利，還享有一些教育者的特殊權利，同時也有特殊義務。英、美兩國公立中小學教師不是國家公務員，而是國家的公務雇員，由公立學校的責任團體(學區(qū)教育委員會)與教師簽訂聘用合同，教師的聘用不適用一般的勞工關系法，也不適用于國家公務員法，僅僅適用于學校雇員的法律規(guī)定。

(二)教師聘任制的法律制度實施缺陷

根據(jù)我國現(xiàn)行法律政策的規(guī)定，教師聘任制的特點之一就是學校與教師在平等自愿、協(xié)商一致的基礎上簽訂勞動合同，構成一種以平等性為根本特征的民事法律關系，學校能夠以獨立自主的民事主體的身份締約。因而，教師聘任制得以實現(xiàn)的一個法律前提便是學校必須獨立享有民事權利和義務的主體資格，即法人身份。1995年(中華人民共和國教育法》第一十一條關于“學校及其他教育機構具備法人條件的，自批準設立或者登ID注冊之日起取得法人資格。”的規(guī)定確立了學校的法人地位，成為了教師聘任制的法律基礎。而2015年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第五部法進一步明確了國家承擔義務教育的全部責任。就使得義務教育學校不擁有獨立運行的財產和經費，不具備成為法人的財產要件，也沒有獨立責任基礎，義務教育學校實際上沒有獨立法人形成的資格，缺乏法律支撐。[4]

自1985年以來，我國開始了一場以“簡政放權”為核心、建立適應社會主義市場經濟”為目標的教育體制改革。政府逐步改變對學校的管理方式，將部分權力由中央轉移到地方、政府轉移到學校，學校因此獲得了獨立自主辦學的實體地位，可以如其他市場經濟主體一樣行使一系列民事權利，這便給尋求發(fā)展的學校帶了一種獲利的實際可能性，公辦民助等一批新的辦學形式不斷涌現(xiàn)，市場機制初現(xiàn)雛形。這種機制主要是通過市場主體對利益的追求以及市場供求的變化來調節(jié)經濟運行的。地方橫幅或學校自主權的擴大，以及聘任制制度本身的漏洞也為實施過程中出現(xiàn)的各種問題制造了溫床。

(三)市場機制與教育公益性的矛盾

從教師聘任制的歷史發(fā)展沿革來看，在教育體制改革啟動之前，政府機制一直是教育資源配置的主要方式。政府主要利用計劃和行政手段對各級各類學校進行嚴格的控制。將學校的舉辦經營、經費投人、專業(yè)設置、招生計劃、教師管理、畢業(yè)生分配等學校行為都納人行政管理的范圍之列，建立起了一個與計劃經濟相適應的政府舉辦、計劃調控的學校系統(tǒng)。在這種體制之下，教師資源的分配自然也由政府掌控。隨著經濟體制的轉軌，隨著人事制度的改革，教師聘任制的完善推行，教師具有自主選擇學校的權利，與學校簽訂一定期限的合同，學校可以根據(jù)自己的需求來選拔和聘任教師，這樣容易造成教育的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差距、校際差異，造成教育不均衡現(xiàn)象。義務教育師資水平不均衡問題依然是十分突出的矛盾。優(yōu)秀教師更愿意去處于優(yōu)勢位置的學校，造成學校之間教學質量差距大。這種優(yōu)勝劣汰的競爭與教育所具有的公共性相矛盾，義務教育是國家用法律形式規(guī)定的對一定年齡兒童、青少年免費實施的某種程度的學校教育，具有強制性、免費性、平等性、責任性等特征，因此不可能通過市場機制來實現(xiàn)，必須有政府的引導。[5]

三、問題解決策略

(一)在法律中明確教師地位

教師不是一般的勞動者，還涉及到情感等方面特征，所以教師聘任制中的合同問題不能使用勞動合同這一界定說法。關于在聘任制中出現(xiàn)的教師解除合同、變更等糾紛，應該數(shù)以行政法律糾紛，通過建立人事仲裁爭議機構主要解決教師糾紛，盡快建立和完善教師人事行政救濟制度，為教師解決困難。仲裁委員會成員由各界代表參入，學校代表、教師代表、專家代表等人員組成，教師對仲裁結果如不服，可向人民法院起訴，進入司法程序。[6]

應建立教師的利益組織以制約作為聘任方的學校。目前中小學校雖有教代會和教育工會，但這些組織依附于學校行政，不可能作為教師的真正利益代表組織站在學校相對方。因此，教育領域中有必要構建教師專業(yè)組織作為與行政機關或學校平衡制約的一極。與此相聯(lián)系，還可以訂立集體合同。在教育領域中，我國尚未實行教師聘任集體合同制，而在國外，如美國，在推行教師聘用制時，已實行了“團體契約”形式。這樣，教師工會與學校之間也形成合同法律關系，在教師和學生發(fā)生爭議時，工會可以作為一方主體，與學校直接交涉，通過各種法律途徑為教師爭取權利。參考香港教師的聘任制，香港官立中小學的教師由教育局按公務員任用，除官立學校以外的中小學，香港中小學教師均實行聘任制，各校決定教師聘任的是校董會。2002年香港《教育條例》經過修改，規(guī)定實行學校法團校董會的注冊制度，即通過法定的程序，賦予校董會以法人團體資格，使其不僅成為學校內部的管理決策機構，而且成為對外代表學校，獨立承擔法律責任的主體，學校與政府簽訂資助協(xié)議，以及起訴、應訴等，均以學校的法團校董會之名義而為之。依照現(xiàn)行《教育條例》，法團校董會具有雇用它認為合適的教學職員，并決定其服務條款及條件的權力。[7]

(二)完善教師聘任制度，監(jiān)督實施聘任制過程

教育行政部門的人員要嚴格核定中小學校編制，加強對校長的制

約，完善中小學教師的考核獎懲制度，培育教育人才市場，加快實行教育系統(tǒng)的醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保險制度，建立教育領域的人事爭議仲裁制度。教師應當由政府聘任，權利交給縣級以上政府等教育行政部門，并且設立多方聯(lián)合下的監(jiān)督評價機構，專門針對義務教育階段中小學老師的招聘、晉升、考核進行管理和考核，防止出現(xiàn)私權亂用，任人唯親，也能有效克服各學校招聘標準不一、解聘頻繁等問題，保障教師隊伍穩(wěn)定性。

如果設定教師的聘任主體不是學校，而是政府的話，那么教師聘任制中的法律關系既教師和政府的關系，應該是行政法律關系。政府為了實現(xiàn)教育目標需要對教師行使行政權力，教師必須服從，不能肆意妄為，具有一些強制性。

(三)政府引導學校師資均衡發(fā)展

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》第十五章管理體制改革中指出“進一步加大省級政府對區(qū)域內各級各類教育的統(tǒng)籌。統(tǒng)籌均衡發(fā)展。”[8]管理義務教育，推進城鄉(xiāng)義務教育教師聘任制實施的目的解決教師資源配置的問題，基于義務教育本身的公共性和我國義務教育發(fā)展的非均衡性，義務教育階段的教師資源配置，應以政府行為為主。政府應該在義務教育學校教師資源的合理配置中起到主導作用，不能簡單認為依靠競爭性聘任制就能打破教師資源配置和勞動用工結構。

四、總結

目前公立中小學的教師聘任制問題根源主要源于教師聘任制下的教師法律身份不明，保障機制不健全；教師聘任制缺乏法律支撐依據(jù)，實施過程中問題不斷；現(xiàn)行教師聘任制度誕生于市場機制，與教育的公益性相互沖突，引起教育不均衡發(fā)展。這三大問題是造成教師聘任制阻礙的矛盾，從這三方面出發(fā)研究，可以找到解決的路徑。與教師任命制相比，教師聘任制體現(xiàn)了法治理念和契約精神，能適應社會發(fā)展需要，雖然仍然有問題，但可以對教師聘任制進行調整和修補。隨著聘任制的日漸深入發(fā)展和新現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，許多的新問題產生，而這些問題產生的背后存在著復雜的關系，要想徹底解決聘任制出現(xiàn)的問題，必須深入研究教師聘任制的發(fā)展過程，以期對公立中小學教師聘任制研究做出新的發(fā)現(xiàn)。

[1]談松華.農村教育：現(xiàn)狀、困難與對策[J].北京大學教育評論，2012(1).

[2]張道祥.當前農村教師隊伍存在的問題與建議[J].教育探索，2008(9)：103-104.

[3]葉衛(wèi)，張豐，葉良武.教師聘任制度改革的困難與對策[J].現(xiàn)代中小學教育，2001(12)：52-54.

[4]王洪.教師聘任制實施中存在的問題及對策[J].河南教育，2008(3)：16-17.

[5]柳國輝.關于實施教師聘任制的法律思考[J].江西教育科研，2013(6)：44-45.

[6]丁文珍.論教師聘任制中的教師權益保護[J].山東教育科研，2011(3)：24-26.

[7]劉翠航.美國教師資格認證的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[J].比較教育研究，2009(5)：44-48.

[8]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/06-06/2326040.shtml，2016-1-4.

鄭李梅(1987-)，女，滿族，吉林人，碩士，東北師范大學教育學部，研究方向：教育管理。

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