宅基地閑置的出路探討

宋彥君

山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030006

宅基地閑置的出路探討

宋彥君*

山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030006

隨著城鎮化的發展，宅基地的閑置及有效、規范利用成為目前我國亟需關注的重點。本文從制度和農民的土地流轉需求分析宅基地閑置的原因，并從制度改革和資源配置方式上給出其出路的建議。

宅基地閑置；土地制度；土地流轉需求；出路建議

一、宅基地閑置的原因分析

(一)土地制度滯后阻礙宅基地使用權的流轉

隨著城鎮化的推進，城市建設用地供應緊張。城鄉一體化的發展促使城鄉人口流動，城市人口增加，農村人口減少。這使得許多農村地區出現“空心村”現象，大量土地和宅基地被閑置，造成農村土地和房屋資源的巨大浪費。現行的《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《物權法》和《抵押法》均有規定，農村集體建設用地(包括宅基地)不得轉讓、出租或抵押。正是這些法律法規對宅基地使用權流轉的限制，宅基地無法合法流轉，因而無法在市場條件下進行有效配置。從1949年中國成立到今天的農村土地制度變遷中，對宅基地和房屋流轉的限制本質上為了保證農村集體所有性質不變，使農民的基本生活得到保障，防止農民因流轉自住的宅基地而喪失安居之所，其初心是為了維護農民的合法權益。然而在這個市場機制盛行的時代，帶動了農村經濟取得巨大發展，農民的生活水平和收入水平不斷提高，宅基地的保障性作用已被削弱，宅基地使用權的資產屬性和增值收益功能逐步凸顯。在市場經濟的大背景下，限制宅基地和房屋流轉的制度很明顯已不符合經濟發展的趨勢，農村大量的閑置宅基地就是在這種矛盾下的“產物”，農民的合法權益沒有得到真正維護。

“中華人民共和國公民在法律面前人人平等。”這是《憲法》第33條的規定，也是很重要的一條規定。它要求農民和城鎮居民在權利和義務上的平等性。也就是說，農民和城鎮居民一樣擁有對自有財產的處分權，即農民對自有財產及宅基地使用權具有處分的權利。經濟的發展帶動了城市房地產業的發展，房價居高不下。城市居民靠房地產投資，在房地產市場上轉讓、出租、抵押私有住房，靠房改房等獲得了巨大的資產收入。同時，城市居民一戶可以擁有多套住房并且享有對土地使用權和購買房屋的房屋所有權的處分權利。而農民不僅只能一戶一宅，而且一戶一宅的權益也因農村房屋和宅基地使用權流轉制度的限制無法資產化。農民的資產收益權利被剝奪，一方面加重了宅基地的閑置，另一方面不利于城鄉一體化的發展。這是對農民和城鎮居民在住房和資產收益上的不平等對待，與《憲法》的權利平等背道而馳。

(二)農民對土地流轉的需求

我國目前處于社會轉型期，農村的經濟得到空前發展，生活水平提高，社會保障覆蓋范圍逐步擴大和完善，農民的基本生活得以保障，對宅基地的保障作用的意識向資產增值意識轉變。尤其是在經濟發達地區的城中村和近郊村的農民對這種意識更加強烈。盡管現有的各種土地法律法規阻礙著農村房屋和宅基地使用權的流轉，但在經濟利益的驅動下，絲毫阻擋不了農民流轉宅基地使用權的熱情。既然無法正當流轉房屋和宅基地使用權，農民便私下進行市場交易來獲得資產收益，提高收入。這種自發形成的隱性市場在一定程度上滿足了農民渴望增加生活來源和提高生活質量的現實需求，縮小了城鄉間經濟發展和貧富之間的差距，但隱性市場畢竟缺乏正規化和有序化，存在著交易風險和糾紛。交易涉及到雙方當事人的住房利益，一旦引發糾紛，輕者發生暴力沖突，重者威脅社會和諧穩定。因此，究其根本，是要改革土地制度，創新宅基地管理制度，引導農民有序、合法流轉宅基地使用權，既能解決宅基地限制問題，又能夠實現農民對土地流轉的現實需求。

二、宅基地閑置的出路探討

(一)創新農村宅基地使用權制度

農村宅基地閑置，究其根本是土地制度的缺陷造成的。因此，變革和創新宅基地使用權制度成為重中之重。首先，進一步分離宅基地的使用權和所有權，使宅基地使用權的無期限、無償使用和限制流轉向符合規范條件的有期限、有償使用和開放流轉過渡。既能有效利用土地資源，防止浪費，又能實現農民對增加非農收入，提高生活水平的渴望。其次，改革宅基地使用權制度必須與城鄉戶籍制度一體化改革相銜接。允許進城落戶人員在本集體經濟組織內部資源有償退出或轉讓宅基地，鼓勵農村土地經營權規范有序流轉。保障進城落戶農民的財產權益，充分尊重農民意愿，不得以退出農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權為條件獲得城市戶口，用以解決農民擔心自己因落戶城鎮，擁有的土地權利受到影響的問題。

(二)有效利用資源分配方式

對于城中村和近郊村而言，可以利用市場配置方式，對其宅基地使用權進行流轉。城中村和近郊村因其距離城市近，經濟發展相對遠郊村較快，宅基地的生活保障功能和生產功能退化，資產增值功能日益增強，宅基地流轉的營利價格高于社會保障功能下的價格。因此，在完善《物權法》、《土地管理法》，建立宅基地使用權制度的基礎上，并且符合規劃和用途管制的條件下，允許宅基地使用權入市流轉，在市場機制的配置下，使農民同城鎮居民一樣獲得合法的資產收益。

對于遠郊村來說，宅基地市場需求比較少，土地價格遠低于城中村和近郊村，農民的宅基地使用權流轉收益也相對較低，體現了城郊地區和偏遠地區的不平等、不公平。筆者認為可以在遠郊村實行計劃配置，允許宅基地在集體經濟組織內部流轉或者無償分配，或者通過市場機制流通后，由政府介入，利用宏觀調控手段，農民與政府積極互動，縮小城郊地區和偏遠地區的收入差距。例如，政府可以利用財政收入建立宅基地退出補償基金對遠郊村農民宅基地資產性收益給予補貼；通過實施“城鄉土地增減掛鉤”，使農村獲得土地極差收益，發展農村集體經濟，完善農村基礎設施及公共服務設施等，以增加農民收入，提高當地農民生活水平，實現城鄉一體化發展；政府在農戶自愿的原則下，制定完善的宅基地置換方案，鼓勵農民宅基地置換以使村莊更新、改善農村環境等。

[1]瞿理銅，朱道林.基于功能變遷視角的宅基地管理制度研究[J].國家行政學院學報，2015(4).

[2]楊遂全.城鄉一體化背景下農村閑置房屋的出路[J].農村經濟，2015(1).

[3]孫敏.看上海市近郊農村宅基地置換[J].中國土地，2016(10).

宋彥君(1993-)，女，漢族，山西晉城人，山西財經大學，碩士研究生，研究方向：土地利用與規劃。

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