京津冀協同發展歷程中的生態環境變遷及其發展路徑探析

薄夢秋

北京林業大學，北京 100083

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京津冀協同發展歷程中的生態環境變遷及其發展路徑探析

薄夢秋*

北京林業大學，北京 100083

現代意義上的京津冀協同發展是始于改革開放之后，時至今日，已有30余年歷程。30年間，京津冀協同發展之路一波三折，從最早的區域協作組織-華北地區經濟技術合作協會成立到“京津唐”規劃，從“首都圈”到“環渤海經濟區”，從“京津冀都市圈”到“京津冀城市群”，相關討論和研究一直在進行。這中間既有三地聯合快速發展階段，也有三地互相競爭、停滯不前階段。探尋京津冀協同發展的歷史進程，總結其中的經驗教訓，對于加強當前京津冀地區的生態環境建設具有重要作用。

京津冀；協同發展；生態環境

一、京津冀協同發展的歷史階段

(一)京津冀協同發展的初始階段(1980-1991年)

這一時期是京津冀協同發展的初始階段，它是在改革開放后黨和國家的工作重心開始轉變、總體工作以經濟建設為中心的大背景下開始的。在參與主體上主要是各級政府，政府是絕對的主角，企業和社會相關力量尚未參與其中。在各級政府中，中央政府占主要地位，地方政府輔助參與，更多是對中央政府計劃指令的執行者。協同發展的重點主要集中在京津冀地區之間的物資串換、經濟聯合、企業聯合等方面。值得一提的是，這段時期京津冀地區的生態環境隨著經濟的發展出現了一定程度的惡化。主要表現為水土流失加劇、風沙揚塵天氣增多、地表水污染、地下水超采嚴重等方面。

除了水土流失、風沙揚塵之外，京津冀地區此時的地表水污染和地下水超采問題也日益嚴重。在河北白洋淀，80年代初期，主要工業污染源664個，日排各類工業廢水59.52萬噸。嚴重的污染使得整個大清河水域的水質都產生嚴重影響。而在北京，由于地下水超采嚴重，形成大面積地下漏斗。

(二)京津冀協同發展的曲折發展階段(1992-1999年)

1992年以后，中國改革進入新階段，中央政府關注的焦點在建立社會主義市場經濟體制建設方面。但與之相對的，中央政府在推動京津冀區域合作方面力度明顯減弱，三地之間的合作更多的是地方政府之間協商與合作。與此同時，京津冀的生態環境也呈現出局部發展、整體惡化、區域發展不平衡的狀況。這一時期，北京地區的生態環境相對有所好轉[2]。而河北省生態環境則進一步惡化。土地生態嚴重退化，成為全國土地資源破壞最嚴重的地區之一[3]。河北地區生態環境進一步惡化局面的出現，既有自身粗放發展的原因，也有京津地區與之無序競爭、爭奪資源的原因。而河北區域的生態環境惡化，也相當程度上抵消了北京、天津地區改善生態環境的努力。

(三)京津冀協同發展的深化發展階段(2000-2012年)

2001年北京成功取得2008年奧運會申辦權，“新北京，新奧運”成為中國政府和人民面向世界的莊嚴承諾。在這種形勢下，京津冀區域合作再次受到了政府、企業的廣泛關注，京津冀三地的區域合作開始走向深化發展階段。在生態環境建設方面，此時三地協同發展也進入了一個新的階段。一方面，由于交通、人口等方面的壓力，京津冀地區的生態環境惡化的問題依然嚴峻。另一方面，三地對生態環境的治理問題，已漸漸超出自身地域范圍，更多的采取三地協同治理、協同發展的方式。這一時期京津冀三地生態環境的問題主要體現在水資源匱乏、水生態系統嚴重退化，農地數量質量下降、土地生態系統功能下降和復合大氣污染嚴重、霧霾圍城等方面[4]。京津冀區域的生態環境現狀顯示必須進行統一規劃，協同治理，京津冀生態環境治理才有出路。

(四)京津冀協同發展的新紀元階段(2013年-至今)

十八大以來，京津冀協同發展被列為國家重大發展戰略。2013年5月習近平總書記在天津視察時提出要譜寫新時期社會主義現代化的“雙城記”。2014年2月習近平總書記在北京聽取關于京津冀協同發展的工作匯報，并就產業對接、交通、生態環保等七個方面做出重要指示。隨后，國務院成立京津冀協同發展領導小組，由副總理張高麗擔任組長。在生態環境建設方面，三地合作逐步向實質性方向邁進，一是三地相關部門不斷整合和協調相關政策，縮小政策差距，實現政策同步；二是在生態環境治理的重點領域率先突破，明確防治重點，落實責任主體，開展以聯合執法、統一規劃、統一標準、統一檢查等為重點的聯防聯控。京津冀地區的生態環境問題在一定程度上得到了緩解。但是環境問題的不可根除和不斷發展的屬性，使得人口超載、水資源短缺、大氣污染、垃圾圍城、交通擁堵等區域性的生態問題依舊嚴重。

二、京津冀生態環境治理的基本路徑和政策實施

在基本路徑方面，可以從區域多元主體協同治理與區域府際協同治理兩大路徑著手。

1.區域協同治理主體方面。建議中央政府完善頂層設計，加強制度供給，建立政策機制，形成長效機制。地方政府應將京津冀地區生態環境治理放到提升政府執政能力和公信力的大局中加以考量，轉變“一畝三分地”“頭痛醫頭腳痛醫腳”的錯誤發展理念，完善各類監督機制，引入社會監督，加強生態環境保護的宣傳力度，合理引導企業、社會組織、公眾積極參與生態環境保護。在資源配置方面，打破地方保護主義，發揮市場在資源配置中的決定性作用，三地可通過建立市場主導的跨區域生態資源定價與交易機制實現生態資源的合理配置。

2.區域府際協同治理方面。建立成立跨區域的生態治理機構，如京津冀區域生態環境協調協作委員會，管轄京津冀區域的生態環境治理。統一規劃、部署、決策，合理進行主題功能區劃分，通過法律、規劃等方式在區域內實現其具體職能。同時接受中央政府和社會公眾的監督，以保持生態治理決策的獨立性、科學性和有效性。

從政策頒布實施方面，應考慮做以下幾方面的工作：

1.強化源頭治理，加強部門聯合。一方面嚴格資源環境生態紅線管控制度，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線和生態保護紅線。開展源頭控制，從嚴管理，取締“三高一低”企業，嚴肅查處超標排放和偷排行為，多措并舉，確保區域環境質量的整體提升。

2.強化政府環境責任，創新生態補償機制。一是完善政績考核評價與責任追究制度，根據不同區域主體功能定位，嚴格實行差別化的考核；對考核未通過的地區，進行通報批評。二是創新生態補償機制，建立跨區域的生態補償制度，推進生態補償的市場化、規范化、制度化；實施生態損失評估開征生態補償基金，對補償基金的使用公開化、透明化，接受公眾監督，探索建立對生態保護地區的多維長效補償機制。

3.實施市場化管理，構建公眾參與基礎。一方面建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，對環境污染問題進行產業化管理；推進污染治理市場化，堅持“污染者負擔、治理者受益”的原則，鼓勵社會資本參與污水、垃圾治理等基礎設施建設和運營。另一方面拓寬公眾參與環境治理的有效途徑，完善和加強環境信息公開制度，提升公眾對生態環境共享共建的認知；推動非政府環保組織發展，在注冊登記、資金人員限制以及參與方式等方面提供技術和智力支持，鼓勵非政府組織參與環境科學研究，幫助政府制定和實施環境政策、方案和行動計劃。

4.增加科技投入力度，強化科技支撐。加大生產過程的科技投入力度，創新能源使用方式，在能源供需平衡的前提下，大力開發核能、太陽能、風能等新能源，從根本上改變能源結構。

加大先進治理技術和裝備的研發和推廣力度，增強科技對生態環境的治理支撐能力。鼓勵采用先進技術和設備改造傳統產業，引進環保設備，清潔設備。摒棄傳統粗放、高耗能的經濟增長方式，通過技術創新等手段提升京津冀發展質量。

三、結語

生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系人民福祉，關乎民族未來。京津冀地區的生態環境問題已經成為制約經濟社會可持續發展的主要瓶頸，并嚴重影響著普通民眾的健康生活。探索京津冀生態環境治理路徑是生態文明建設體中應有之意。因此，京津冀地區的生態環境治理要牢固樹立并貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以法律法規為基礎，以制度為保障，以強化監督檢查為抓手，增強協同治理意識，形成中央政府為主導，地方政府分工負責，市場協同，社會力量共同參與的工作推進機制。

[1]馬海龍.行政區經濟運行時期的區域治理[D].華東師范大學，2008.

[2]北京市環保局.1999年北京市環境狀況公報[EB/OL].http：//www.bjepb.gov.cn/bjepb/413526/413663/413717/413719/453524/index.html.

[3]王玫，李文廷.環京津貧困帶生態環境現狀及發展對策[J].河北學刊，2008，06：143-146.

[4]辜勝阻，鄭超，方浪.京津冀城鎮化與工業化協同發展的戰略思考[J].經濟與管理，2014，04：5-8+2.

薄夢秋(1991-)，女，北京林業大學，碩士研究生，主要從事綠色行政與生態環境政策研究。

F127；G

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1006-0049-(2017)07-0089-02