深入推進產權制度改革，培育農業農村發展新動能*

孔祥智

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深入推進產權制度改革，培育農業農村發展新動能*

孔祥智

產權制度；供給側結構性改革；農村發展；農村改革

我國農村改革是農民產權不斷得到落實和保護的過程。目前，“長久不變”和“三權分置”如何在相關法律中得到體現是實踐中必須解決的重大問題。農村集體林權制度改革、宅基地制度改革、農村集體經營性資產股份制改革等都在成功推進，并取得了一定進展?！笆濉逼陂g的農村集體產權制度改革，必須抓好四個重點，即：抓緊修改與土地制度相關的法律、盡快對農村社區股份合作社制度框架進行頂層設計、以住宅合作社思路解決農村宅基地制度改革中的急迫問題、合理減輕農村社區股份合作社的稅收負擔。

2017年中央“一號文件”深刻分析了當前農業農村形勢，全面部署了2017年農業農村工作，強調以推進農業供給側結構性改革為主線，加快培育農業農村發展新動能，開創農業現代化建設新局面。從當前農業農村的形勢看，繼續深入推進農村集體產權制度改革，落實農民的各項財產權利，是農業供給側結構性改革的核心內容和培育農業農村發展新動能的重要基礎。

一、農村改革是農民產權不斷 得到落實和保護的過程

1978年底，以安徽省鳳陽縣小崗村為代表的農民率先實行“大包干”制度，開啟了中國農村改革的進程，其實質就是把集體所有的土地使用權承包到戶，是土地產權制度改革的一小部分內容。此后，隨著土地制度改革的深入，其他方面的產權也不斷得到保護。如果從產權保護角度來劃分，我國的農村改革可以劃分為三個階段。

(一)1978—1992年

這一時期，中共中央連續發布了五個“一號文件”(1982—1986年)，對廣大農民實行的各種農業生產責任制不僅在性質上給予肯定，而且指出了推廣的措施、步驟，以及深入改革的方向。20世紀80年代的五個“中央一號”文件構建了農村土地集體所有、農戶承包經營的基本制度框架，實現了“兩權分離”。其中，1982年的“中央一號”文件肯定了包括“包干到戶”在內各種責任制的社會主義性質，促進了各種責任制形式在全國范圍內迅速推廣。截止到1983年春，全國實行“包干到戶”、“包產到戶”的農村基本核算單位(主要是生產小隊)達到95%以上，[1](P67)為了給農民一個較為長期且穩定的預期，提高生產者對土地投入的質量，1984年中央“一號文件”提出：“土地承包期一般應在十五年以上，”*由于中共中央文件和法律都可以在在相關網站或者文獻中查到，因此，本文引用的所有中央文件和法律都不特別注明。正式確立了“兩權分離”體制。 1991年11月召開的中共十三屆八中全會把這一體制正式表述為“統分結合的雙層經營體制”并延續至今。

為了解決土地細碎化問題，1984年的中央“一號文件”就提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，給予了農民流轉所承包土地的權利，這是承包權的延伸，是農民承包土地之后除了經營之外的又一權利。1986年4月12日，最高人民法院在《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中明確規定：“承包人將承包合同轉讓或轉包給第三者，必須經發包人同意，并不得擅自改變原承包合同的生產經營等內容?！?987年1月22日，中共中央政治局在《把農村改革引向深入》中指出：要進一步穩定土地承包關系。只要承包戶按合同經營，在規定的承包期內不要變動，合同期滿后，農戶仍可連續承包。已經形成一定規模、實現了集約經營并切實增產的，可以根據承包者的要求，簽定更長期的承包合同。承包人將承包合同轉讓或轉包給第三者，必須經發包人同意，否則合同無效。1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將原憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”至此，農民流轉承包土地的權利得到了最高法律的認可。

從土地權益角度看，這一階段的顯著特點是農民在改革過程中不斷爭取新的權利，并逐漸得到中央政策和法律的認可，這種漸進式改革逐步激發農民的活力、推進農村改革的深化，最終確定了農村基本經營體制的框架。

(二)1993—2006年

1993年，中共中央、國務院發布了《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》(中發[1993]11號)，提出:“為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變?！庇纱碎_啟了第二輪土地承包的進程。11號文件提倡“增人不增地，減人不減地”，進一步推進了土地承包經營權的穩定。1998年召開的中共十五屆三中全會提出：“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，繼續強化這種穩定性。

1993年3月29日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，肯定了農村中家庭聯產承包為主的責任制以及各類形式合作經濟的社會主義性質。同年通過的《中華人民共和國農業法》，明確了“國家穩定農村以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制”， 規定了農村集體和承包者雙方的權利義務，并第一次以法律的形式規定了承包期滿后承包人的優先承包權和承包人死亡后繼承人的繼承承包權利。2002年實施的《農村土地承包法》規定了各類土地的承包期限，以法律的形式強化和保護了農村集體組織對土地的所有權，以及作為農民的承包方所享有的各項權利，如“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品”；“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”等，并首次以法律的形式保護了外嫁女的土地承包權。

這一階段，農村基本經營制度得到了法律的認可，在這一制度框架下，農民對于所承包土地所應該擁有的各項主要權利也得到了法律的確認和保護，也只有在這個意義上，基本經營制度才真正穩定下來。

(三)2007年至今

2007年3月16日，第十屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國物權法》，把土地承包經營權界定為用益物權，這就從財產權的角度對農民的這一基本權利進行了保護。由于土地是農民最基本的生產資料，界定為財產權以后，土地和農民之間關系的穩定性也上升到最高級別，從而為農業的進一步發展打下了新的制度基礎。

2008年10月召開的中共十七屆三中全會在我國農業發展歷史上具有里程碑意義，會議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”“長久不變”和用益物權連接在一起，不僅超越了15年、30年、70年的限制，也超越了“增人不增地，減人不減地”的政策設計，從而使承包經營權具有“永佃權”的特點。2009年，中央“一號文件”隨機提出“抓緊修訂、完善相關法律法規和政策”以體現“長久不變”，并部署“強化對土地承包經營權的物權保護,做好集體土地所有權確權登記頒證工作,將權屬落實到法定行使所有權的集體組織;穩步開展土地承包經營權登記試點,把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶”。2013年，“中央一號”文件提出“全面開展農村土地確權登記頒證工作”，計劃“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！?目前，已經有2 545個縣(市、區)、2.9萬個鄉鎮、49.2個村開展，已經完成確權面積7.5億畝，接近家庭承包耕地面積的60%。*參見國務院新聞辦公室就《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》有關情況舉行的發布會。http://www.china.com.cn/zhibo/2016-11/03/content_39620797.htm。確權查清了農村土地的“家底”，頒發的新證體現了農民土地承包經營權的物權權能，賦予了農民更多的財產權利。

由于上述一系列政策的推動，加之外出打工的農民工人數不斷增加等因素的影響，2008年以來，土地流轉的比例持續上升，從而導致了土地承包權和經營權分離的現實。為此，2014年，中央“一號文件”提出“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”，即“三權分置”。這是一次重大的政策調整。在前述確權、頒證的基礎上，落實所有權、穩定承包權，更加有利于農村基本經營制度的穩定和完善；而放活經營權則有利于實現農民對于承包土地的各項財產權利，即2014年中央“一號文件”所提出的：“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”，“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，等等，也更加有利于土地流轉。這是土地作為基本生產資料和主要資產的財產價值體現。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，指出：“現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新”，并提出了保障“三權分置”的具體措施。

這一階段，在政策和法律上更加注重農民承包土地的財產權利、財產價值及其實現，是農村土地基本價值的回歸。這是一次重大的政策變遷，必將對未來的農業農村發展乃至城鎮化起到不可估量的推動作用。

(四)遺留的問題

從前面的分析可以看出，1978年以來，我國農村土地制度變遷就是農民的權利不斷得到體現和保護的過程，就是承包土地的財產化特征逐漸顯現的過程。改革至今已經進入深水區，需要在理論和法律上解決一些重大問題才能繼續推進，最終實現農民承包土地的財產化。這些問題主要有：第一，“長久不變”的含義是什么？是農村基本經營制度長久不變還是農民二輪承包地塊不變？這是自2008年中共十七屆三中全會以來就一直爭論不休的問題。如果是前者，十七屆三中全會的這一著名政策表述就沒有實質性價值。如果是后者，那么，第二輪承包期結束后還有沒有第三輪承包？第二輪承包結束后可以自行延續嗎？第二，在“三權分置”框架下，經營權是物權還是債權？這是目前討論中分歧較大的問題，如果是前者，則應該通過頒發新的證明的方式進行確認；如果是后者，則只需由承包者與經營者之間簽訂合同加以規范，那么就很難用于抵押貸款。如果僅僅被界定為債權，則“三權分置”的提出就沒有任何意義。第三，按照“兩辦”《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，“農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，在土地流轉中，農戶承包經營權派生出土地經營權?！蹦敲?，經營權如何確權？即使在“兩辦”頒發的上述意見中，也只是提出：“提倡通過流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經營權予以確認，促進土地經營權功能更好實現?！闭f明經營權的性質及其確權問題無論在理論上還是在實踐中都有待于進一步探索，“兩辦”的意見并沒有解決這一問題。

上述問題在理論和實踐中探索清晰并找到解決途徑后，還要通過修改相關法律進行確認，如《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《民法通則》等，到那時，“三權分置”、農民承包土地財產權等才能真正實現。而在此之前，一切都處于探索階段。

二、農民的其他權益及其實現

在農村，承包土地只是農民的各項產權之一，我國農村改革以土地制度改革不斷深化為主線，其他各項權益也在近40年的改革中不斷完善。限于篇幅，本文僅討論三方面問題。

(一)農村集體林權制度改革

我國除了20.3億畝耕地外，還有38億畝林地，是林區農民的基本生產資料，也是國家生態建設的基礎。隨著以耕地為主的家庭承包經營的推進和不斷深化，林地這項重要資源的產權制度也在改革之中。

在林區，農村集體所有部分占58%，20世紀80年代初期農村主體改革完成，林區農民參照家庭承包經營制度進行集體林權制度改革。1981年3月8日，中共中央、國務院發布《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，提出“穩定山權林權，落實林業生產責任制”，各地采取的主要方式是“三定”，即“穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”，取得了穩定和促進林業發展的積極效果。

2003年6月25日，中共中央、國務院發布《關于加快林業發展的決定》，提出“進一步完善林業產權制度”，“加快推進森林、林木和林地使用權的合理流轉”，發出了進一步改革的信號。正是在這個文件的推動下，福建、江西、浙江等南方集體林區開始了以承包到戶為主要形式的集體林權制度改革，并取得了顯著的產業發展效果和生態效果。

為了鞏固林改成果并推廣先行改革地區的經驗，2008年6月8日，中共中央國務院發布了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，提出用五年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務，即明晰產權、勘界發證、放活經營權、落實處置權、保障收益權。2009年6月22日，中央林業工作會議在北京召開，這是新中國成立以來首次中央林業發展會議，進一步推進了農村集體林權制度改革。 2016年11月16日，國務院辦公廳發布了《關于完善集體林權制度的意見》(國辦發 〔2016〕83號)，提出了穩定集體林地承包關系、放活生產經營自主權、引導集體林適度規模經營、加強集體林業管理和服務等政策措施。

應該說，盡管林業改革的時間比農業晚不了幾年，但由于其產業特性，總體上改革的進展比農業滯后較多。目前，還存在產權保護不嚴格、生產經營自主權落實不到位、規模經營支持政策不完善、管理服務體系不健全等諸多問題，農村集體林權制度進一步改革的任務還比較重，但總的趨勢，依然是農民和林地之間的產權關系越來越緊密，林地財產化的趨勢也越來越明顯，農村集體林權制度改革的深化同樣依賴于“長久不變”、“三權分置”在法律上的實現。

(二)農村宅基地制度改革

宅基地是農民的又一重要集體資產。由于我國鮮明的人多地少特征，相關法律對農村宅基地有著十分嚴格的規定。按照《土地管理法》第62條，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。” 《物權法》專設一章規定了農民宅基地的用益物權特征，其第152條賦予了農民對于宅基地的主要權益：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”同時，第153條又限制了農民行使權利的范圍：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”在上述規定下，農民對于宅基地的獲得及其相關行為依據本村土地資源條件和村規民約而進行，基本上有條不紊。

但隨著外出打工農民越來越多及部分農民在城鎮定居，就產生了宅基地權益的轉讓等問題，一些地方也借新農村建設之機大拆大建，有的還以增減掛鉤為手段將宅基地置換為城鎮建設用地。為此，2008年召開的中共十七屆三中全會指出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地。”2013年召開的中共十八屆三中全會也指出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道?！?2014年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》標志著農村宅基地正式進入試點階段，《意見》也對宅基地權益保障和取得方式的完善、農民戶有所居的多元化實現方式、進城落戶農民自愿有償退出或轉讓宅基地作出了具體說明。2016年中央“一號文件”指出：“加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證，推進農村宅基地制度改革試點，探索農民住房保障新機制?！睂τ谵r村宅基地制度改革都采取謹慎、穩步推進的原則。

截止到2016年6月底，全國進城打工的農民超過2.8億人，約有7 000萬人舉家遷到城鎮居住，農村中確實閑置了大量住房；一些村莊內部住房閑置、破舊不堪，而新建住房卻向村外耕地擴張。但也應該看到，目前農民工在城鎮就業、定居還處于不穩定狀態，一旦他們中的一部分在城鎮失業而返鄉又失去了住處，則必然會淪為城市貧民，成為社會不穩定因素。從這個角度看，一些地方推行宅基地換進城資金等措施的動機是好的，但依然要采取慎重、自愿的原則，切忌盲目推進。一些農業地區大建農村居民小區，動員農民上樓，可能既不符合農民的生產方式，又不符合生活方式。一些地方宅基地退出或集中居住后置換的建設用地指標并未完全復墾為耕地甚至無法復墾，因而導致復墾虛化現象。這些都需要在改革過程中加以關注和避免。部分城鎮居民在大中城市郊區購買農村宅基地并在其上翻蓋自己設計的房屋，不僅侵害了農民的合法權益，也引起了矛盾和糾紛，都是應該通過政策設計而加以避免。

(三)農村集體經營性資產產權制度改革

根據《中國農業統計年鑒》的數據，2015年，在全國58.4萬個村中，32.3萬個村當年無收益，占55.3%。在26.1萬個有收益的村中，年收益5萬元以下的村為12.7萬個，占21.7%；年收益5萬—10萬元的村5.32萬個，占9.1%；年收益10萬—50萬元的村5.2萬個，占8.9%；年收益50萬—100萬元的村1.3萬個，占2.2%；年收益100萬元以上的村1.7萬個，占2.9%。普遍地看，無收益村的大部分村“兩委”處于渙散狀態，無法給村民提供必要的社會化服務。面對這種情況，中共十七屆三中全會提出：“發展集體經濟、增強集體組織服務功能”；中共十八大報告提出：“壯大集體經濟實力”；中共十八屆三中全會也提出要“發展壯大集體經濟”。

但應該看到，無收益村并不完全是無資產的村，大部分村還有部分由村集體管理倉庫、房屋、果園、荒山、魚塘、小型水利設施等，把這些資源、資產盤活，也可以為村集體增加收益，為村民帶來福利。如河北省石家莊市早在2005年就嘗試建立的村級財富積累機制，從規范農村集體資產、資源、資金管理入手，盤活閑置資產、資源，合理定價，競標承包，規范管理，并合理運營，實現了農村集體資產、資源的保值增值。[2](P6-23)貴州省六盤水市在農村集體產權制度改革過程中盤活各種資源、資產，并入股到合作社或者企業，實現了增加集體收益的目標，服務農民的能力及農民的財產收入也隨之提高。[3]近年來，從中央到地方都在積極推進農村集體產權制度改革，尋找增加集體和農民財產收入的有效途徑。中共十八屆三中全會指出：“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權?！?2014年 11月，農業部、中央農辦、國家林業局聯合下發《關于印發〈積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案〉的通知》，并在全國29個省份各選定1個縣(市、區)開展試點。2014年中央“一號文件”指出：“推動農村集體產權股份合作制改革，保障農民集體經濟組織成員權利，賦予農民對落實到戶的集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”2016年中央“一號文件”提出了 “到2020年基本完成經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員”的改革目標。2016年12月26日，中共中央國務院發布《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出要有序推進經營性資產股份合作制改革，并要求在五年之內完成。

如果從2014年農業部等三部門啟動試點算起，到目前僅有三年的時間，盡管2016年12月中共中央國務院發布的改革意見立足于試點總結，但畢竟時間太短，試點地區的經驗是否適合其他地區還有待驗證，甚至試點地區的一些經驗能否在本地區持續下去也有待驗證。改革后形成的農村社區股份合作社如何運行，發達地區的社區股份合作社如何吸收外部優秀人才、實行公司化運作，以及合作社運作虧損后集體和成員資產的處置等等，都有待于在未來的實踐中不斷摸索經驗。

三、幾點思考和對策建議

當前，我國正處于農業發展轉型的關鍵時期，要點在于構建具有活力的新型經營體系，解決“誰來種地，地怎么種”問題。明晰而有保障的產權制度是新型農業經營體系發育的基礎。按照中央“一號文件”的要求，產權制度改革是2017年農村改革的重點，實際上也是“十三五”期間農村改革的重點。在2016年歲末之際，中共中央、國務院發布了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，提出了“落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系”的改革目標，以及開展集體資產清產核資、明確集體資產所有權、強化農村集體資產財務管理、有序推進經營性資產股份合作制改革等主要任務，意義十分重大。筆者認為，“十三五”期間的農村集體產權制度改革，在貫徹上述文件精神的前提下，必須抓好以下四個方面。

(一)抓緊修改與土地制度相關的法律

中共十八屆四中全會強調全面推進依法治國，除了授權試點外，改革也必須在法律的框架下進行，而且試點或者在實踐中證明行之有效的改革措施也應該盡快納入法律，使之在更大的范圍內生效。首先，修改《民法通則》、《土地管理法》、《物權法》、《土地承包法》等相關法律，給予土地經營權相應的法律地位，只有這樣，經營權才能在市場上發揮應有的作用，“三權分置”的意義才能充分體現出來。其次，修改《擔保法》等相關法律和金融業的相關規定，使土地經營權在滿足一定條件時具有抵押功能。再次，關于土地經營權的權利人認定問題，在有關法律上也應該予以明確，從現實中看，土地的轉入方既可能是本集體經濟組織成員，也可能是非本集體經濟組織成員；既可能是農村居民，也可能是城鎮居民；既可能是自然人，也可能是企業、社會團體等法人單位，這些可能性都應該體現在相關法律的條款中。

(二)盡快對農村社區股份合作社制度框架進行頂層設計

按照中共中央國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的要求，農村經營性資產股份合作制改革必須將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據，這項工作最遲應在五年內完成。也就是說，五年內，全國每個農村集體經濟組織將會建立一個社區股份合作社。而目前我國只有《農民專業合作社法》，農村社區股份合作社適用什么法律，制度框架怎么建立，在全國范圍內并沒有一個框架性規定。從各個省份看，江蘇省工商行政管理局于2010年出臺了《關于農村社區股份合作社登記的指導意見》，要求農村社區股份合作社經縣(市、區)工商行政管理部門依法登記，領取農民專業合作社法人營業執照，取得農民專業合作社法人資格。山東省工商行政管理局于2013年出臺了《農村經濟(社區)股份合作社辦理工商登記有關問題意見》，也要求到縣級工商部門登記取得合作社法人資格。其他省份有的叫“村經濟合作社”(如浙江)，有的叫“股份經濟合作社”(如北京)，一般都要求到縣級農業主管部門登記，從而不具有法人資格，不能開展經濟性業務。為了解決這個難題，北京市的做法是另外成立資產運營公司，專門負責集體經濟組織資產的運行，股份經濟合作社把資產委托給公司經營。

從本質上看，農村社區股份合作社和農民專業合作社是不一樣的，前者強調成員的固定性，只有本集體經濟組織成員才有資格成為合作社成員，股權繼承和轉讓也局限在集體經濟組織成員內部；而后者則以入社自愿、退社自由為基本原則，成員沒有邊界。這一區別足以說明江蘇等省把農民專業合作社的運作規則套用在農村社區股份合作社上是不恰當的，是發力缺位情況下的無奈之舉。其他省份不管名稱是什么，由于不能在工商部門注冊，不具備基本的市場交易功能，因而無法解決農村集體經營性資產股份合作制改造以后的市場運作問題。而通過修改《農民專業合作社法》或者由國務院制定《農村社區股份合作社條例》都具有一定的滯后性，無法及時解決現實中出現的上述問題，建議借鑒《農民專業合作社法》出臺前農業部門引導農民專業合作社發展的做法，由國家農業部門出臺《農村社區股份合作社示范章程(草案)》，引導各地社區股份合作社按照示范章程(草案)來組建；并由國家農業部門和工商行政管理部門聯合發布通知，要求各地成立農村社區股份合作社(包括以前成立的經濟股份合作社或村經濟合作社等)到縣級工商行政管理部門注冊為合作社法人，待正式的法律或者條例出臺后按照新規定執行。這樣就可以暫時解決農村社區股份合作社不能注冊從而無法成為獨立的市場主體的困境。

(三)以住宅合作社思路解決農村宅基地制度改革中的急迫問題

從長期看，農村宅基地改革要解決農民公平獲得和市場化流轉問題；從短期看主要是滿足部分城鎮居民到農村購買民房的需要?，F實中，部分城市郊區農民或者在城鎮購買了住宅，或者長期在外打工，造成城郊農村相當一部分房屋長期閑置。如果把這一部分閑置的農房盤活，不僅能夠滿足城鎮居民的需求，還能給郊區農民的創業帶來啟動資金，達到雙贏的效果。實踐中，北京等大城市郊區的農民創造了住宅合作社的解決思路，很值得總結和推廣。具體說來，就是由農民自己組織起來組建住宅合作社，把閑置的農房入股到合作社(可以是一個院落，也可以是一個院落中的某幾間)，由合作社統一經營，農民按股分紅。合作社按照統一的標準進行裝修后出租給城鎮居民。裝修后的民房，從外面看和普通民房差距不大，但內部設施一應齊全，能夠滿足城鎮居民的生活需要。具體經營模式也有差異，有的是合作社自己經營；有的是由合作社與企業聯合開發，共同經營；有的是合作社把閑置的民房委托或入股企業，由企業開發、經營這些民房，合作社只按協議獲取利潤。在住宅合作社框架下，城鎮居民以租賃的形式合法取得住宅，不存在違反政策或鉆政策空子問題，并且不和農村居民直接交易，減少了一對一交易時產生的矛盾。農民通過合作社籌集到更多的資金，可以對閑置住宅進行徹底改造，具有更大的利潤空間。

(四)合理減輕農村社區股份合作社的稅收負擔

國家對農民專業合作社減免稅收，主要是因為把合作社對外銷售農產品等同于農民自產自銷，而社區股份合作社不存在農產品銷售問題，或者主要不是農產品銷售，而是資產的經營，在有些近郊區，社區股份合作社經營的房地產等資產所占的比重還比較大。這部分資產在改制前一般不繳稅或者繳很少的稅，改制后，尤其是大部分地區股份合作社沒有經營權而移交給企業經營后，稅費負擔明顯加重。我們在調研時發現，在山東省青島市，股份合作社把資產移交給企業后需要繳納增值稅、營業稅、所得稅等多達12項稅費，綜合稅負超過30%，在辦理集體資產權屬變更登記時還要繳納超過資產總額13%的變更費用。這樣高的稅費負擔造成部分地區農民不愿意改制，或者千方百計找借口拖延改制。因此，建議國家農業部門和稅務部門協商后出臺稅收優惠政策，鼓勵改制，促進農村經濟發展。

[1] 陳錫文.中國農村改革：回顧與展望[M].天津：天津人民出版社，1993.

[2] 王武德.創建村級財富積累機制探索與實踐[M].北京：中國鐵道出版社，中國農業出版社，2012.

[3] 孔祥智，高強.改革開放以來我國農村集體經濟的變遷與當前亟需解決的問題[J].理論探索，2017，(1).

[責任編輯 李文苓]

To Further Promote the Reform of Property Rights System and Cultivate New Functions of Agricultural and Rural Development

Kong Xiangzhi

(School of Agriculture and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872)

property right system; supply side structural reform; rural development; rural reform

China’s rural reform is in fact the process of farmers’ property rights being implemented and protected. At present, how to reflect the policies of “long lasting” and “three power division” in relevant laws are the ugent problems to be resolved in practice. The reform of rural collective forest right system, the reform of rural land system, the reform of rural collective assets management system, and so on, have been successfully promoted, and have made some progress. To push forward China’s rural collective property rights system reform, we must focus on the following four key points: amending the relevant laws of the land system, staging the top-level design of the framework of the cooperative system, reforming the rural homestead system and reducing the tax burden of the rural stock cooperative community.

* 本文系國家社科基金重點項目“農業現代化體制機制創新與工業化、信息化、城鎮化同步發展研究”(項目號：13AZD003)的階段性成果。

孔祥智，中國人民大學農業與農村發展學院教授(北京 100872)。