環境公益訴訟制度研究

劉明月 賈玉錦

河北大學政法學院，河北 保定 071000

環境公益訴訟制度研究

劉明月*賈玉錦

河北大學政法學院，河北 保定 071000

近年來我國經濟得到飛速發展，但生態環境日益惡劣，人們的生存環境面臨嚴重威脅。不斷曝光的水污染、大氣污染、土壤污染事件，使人們意識到保護環境的重要性。生態的破壞，嚴重影響著人們的生活質量，污染企業必須對自己的行為負責。因此環境公益訴訟進入人們的視野，但是誰有資格提起環境公益訴訟？環境公益訴訟應如何進行？一直爭議不斷。新《環境保護法》的出臺被譽為最嚴環保法，其中最大的亮點就是對環境公益訴訟主體資格的規定。但仍有很多問題值得探討，主體資格的缺陷、舉證困難、判決執行難等問題仍不容忽視。本文主要基于我國環境公益訴訟的成就及問題進行研究并提出針對性建議，以促進我國環境公益訴訟日益完善。

環境公益訴訟；新環保法；起訴主體資格；社會組織

隨著人民生活水平的提高，人們對環境的要求越來越高，也越來越關注自己的生存環境。然而當今的生態環境遭到嚴重破壞，因此在生態環境日益惡劣的今天，環境公益訴訟便應運而生，受到人們的廣泛關注。新《環境保護法》的出臺，對社會組織作出明確規定，促進我國環境公益訴訟的發展。環境公益訴訟對保護我國生態環境、懲罰環境污染者、增強公民環保意識、保護社會公共利益具有重大意義，值得我們研究和探討。

一、環境公益訴訟的內涵及必要性

(一)什么是環境公益訴訟

1.環境公益訴訟的內涵

環境公益訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。

2.環境公益訴訟的特征

(1)環境公益訴訟主體的特殊性。通常民事訴訟起訴主體必須與本案有直接利害關系，但環境公益訴訟有其特殊性，受害主體很多，并且不是直接受害者。因此其起訴主體不一定是與本案有直接利害關系的人。比如法律賦予社會組織為了社會公共利益提起環境公益訴訟的權利，這些社會組織代表大多數人的利益，與案件并無直接利害關系，但可以直接提起訴訟。

(2)環境公益訴訟不涉及私人利益，而是維護社會公共利益。環境污染破壞的是公共環境，影響大多數人的正常生活，與私人利益并沒有直接的關系，其訴訟請求也是為了修復生態、保護公共環境，不針對個人私益的保護。

(3)環境公益訴訟目的的特殊性。環境公益訴訟請求多涉及資金賠償。但主要目的不是為獲得經濟賠償，而是用賠償金維護公共環境利益、修復生態、實現可持續發展、預防環境污染的發生。

(4)環境公益訴訟具有顯著的預防性，同時兼具補救功能。環境一旦遭到破壞很難修復，所以法律制止的不僅是現實發生的環境污染，有證據證明將來可能發生的污染且會導致生態的嚴重破壞，也可以提起訴訟。

(5)環境公益訴訟對象的特殊性。在社會經濟活動中對環境造成破壞的民事主體，比如各大污染企業，可以當作被告。環境公益訴訟常見的也是對民事主體提起訴訟。但在環境遭到破壞時不履行、不適當履行職責的行政主體也可以成為被追究的對象，被訴主體范圍廣。

(二)環境公益訴訟的必要性

1.公眾的環境權受到侵犯

《憲法》第26條“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治環境污染和其他公害。”憲法所規定的公民權都是公民基本權利，可見國家有義務為公民提供良好的生態環境。環境遭到破壞是對公眾環境權的侵犯，理應獲得國家公權力的救濟。因此環境公益訴訟與我國憲法精神相一致。

2.環境污染損害不特定多數人的利益

環境污染使不特定多數人利益受損，如果原告方的公民人數太多就很難達成一致訴訟意見，允許各自起訴會導致司法資源的浪費，也不能達到懲罰環境污染者的目的，使環境公益訴訟法律效果大大折扣。若環境公益訴訟由一個權威機構作為起訴主體，背后代表社會群體的利益，能夠更好地維護受害者的合法權益。

3.環境公益訴訟需要專業的評估、鑒定，訴訟費用高

以我國目前的司法現狀來說，并沒有為公民提起訴訟提供良好的政策支持。如果公民起訴會耗時耗錢，普通民眾難以承受，證據難以收集，加大訴訟難度，所以公民個人起訴困難重重，很難勝訴。由一些機關、社會團體作為原告，會比普通民眾擁有更多的資源，更能夠代表社會公共利益，維護大多數公眾利益，勝訴可能性大。

二、環境公益訴訟的現狀

環境公益訴訟在國外發展比較迅速，形成了比較成熟的理論。以美國歐洲為典型代表，有很多經驗值得我們學習。尤其是美國的環境公益訴訟制度，作為世界上最先確立的環境公益訴訟制度，得到各國的認可和借鑒。我國環境公益訴訟起步較晚，最近幾年取得了顯著成就，但仍有很多問題值得探討。

(一)環境公益訴訟的發展歷程

上世紀九十年代，環境公益訴訟制度首次在我國提起。近年來，隨著污染的加重，我國不斷致力于推動環境公益訴訟的發展。2005年國務院開始推行環境公益訴訟，發布相關文件指出：發揮社會組織、團體作用，鼓勵人們對環境違法行為舉報監督，大力推行環境公益訴訟。環境公益訴訟首次在正式文件出現，但仍沒有相關立法予以規定。

2010年最高人民法院發布文件指出：在環境侵權案件日益增多的今天，鼓勵法院設立環保法庭，進行環境案件的專門審理。在中央的大力推動下，各地法院紛紛設立環保法庭，促進環境公益訴訟案件的集中化審理。

2013年《中華人民共和國民事訴訟法》第55條明確指出：對于污染環境案件，法律規定的機關和有關組織可以提起訴訟。雖然對原告主體資格的規定并不明確，但正式在國家立法層面上確認環境公益訴訟的合法性，成為我國環境公益訴訟建設的新起點。

2014年新《環境保護法》第58條，進一步明確了社會組織提起環境公益訴訟的主體資格。規定：“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織，有權向法院提起環境公益訴訟。”該規定使社會組織提起環境公益訴訟有了法律依據，使我國環境公益訴訟取得重大進步。同年7月1日全國人大常委會明確授權檢察機關可以提起環境公益訴訟。此次改革試點，賦予了檢查機關提起環境公益訴訟的權力，解決了長期以來我國檢察機關提起公益訴訟缺乏明確法律依據的正當性問題，為保護國家和公共利益提供了強有力的法律支撐。

(二)環境公益訴訟面臨的困境

1.起訴主體資格缺陷

(1)環境公益訴訟起訴主體資格歷來爭議不斷。從13年《民訴法》第55原則性規定到14年《新環保法》第58條對社會組織資格做出明確性規定，我國環境公益訴訟起訴主體資格取得突破性進展。但對“法律規定的機關”沒有進一步明確，具體哪些機關可以提起，應具備何種條件仍停留在原則性規定上，仍需進一步完善。

(2)公民仍不具有起訴主體資格。據調查顯示，我國公民自發提起了很多環境公益訴訟，但這些案件多因原告主體不適合被裁定不予受理或判決駁回訴訟請求。有其合理性，畢竟環境公益訴訟專業性較強。在證據的收集、認定等方面都需要有專業技術。對于自然人來說，由于缺乏公權力的支撐，私權利弱小在證據收集方面會面臨很大困難。當遇到地方政府保護當地污染企業時，證據的收集更是一件不可能的事。環境公益訴訟需要大量的資金，前期的檢驗費、鑒定費、律師費以及訴訟的其他支出，都是一筆不小的開支，對于公民來說負擔太重。公民起訴的確存在很多缺陷。

大量查閱了近年來在各類期刊上公開發表的與第31屆奧運會男籃比賽有關的各種研究資料，以體育核心期刊上專家、學者已有的研究成果、研究數據和重要結論，作為分析、論證問題的重要參考。

但不能基于此就把公民排除在外。在環境污染日益嚴重的今天，生活于公共環境中的自然人是最大的受害者，也是最有效的監督者。而公民作為最廣泛的社會群體，對環境污染更加敏感，保護環境的積極性更高，卻連基本的起訴資格都沒有。國家機關和社會組織擁有環境公益訴權，如果社會組織或國家機關沒有及時發現或怠于行使權利，不允許公民提起環境公益訴訟，那么公民的權利該如何救濟？賦予公民起訴主體資格，有助于更有效地解決環境問題，實現環境公益訴訟的公平、公正。

2.符合條件的社會組織起訴積極性不高

新《環境保護法》明確了社會組織的起訴資格。據統計我國符合該條件的社會組織不超過三百家。這些組織有些是官辦的比如：環保產業協會、環保基金會等。有些是草根民間組織如綠色漢江。但起訴積極性卻不高，主要涉及舉證難、資金緊張等問題。

(1)舉證難。很多污染企業因為受地方保護主義，在社會組織面前很強硬，拒不提供證據，社會組織多是民間草根組織，背后缺乏公權力的支持，導致取證困難。我國很多社會組織多處于初創期，缺乏環境專業人才和法律環境專家，收集環境污染證據和應用環境法律訴訟的能力不高，導致在法院審判時無法提供強有力的證據，無法舉證便很難勝訴，以至不愿意起訴。

(2)資金負擔重。環境公益訴訟并沒有專門的資金支持，社會組織的運營資金多來源于社會捐助。進行環境公益訴訟需要投入大量的人力物力財力。證據的收集、污染物的檢測、環境的鑒定、訴訟費用的支付、律師團隊的費用等都需要社會組織靠自身力量，缺乏廣泛的支持。對于資金緊張的社會組織維持日常運作都困難，更別說負擔起高額的環境公益訴訟費用。我國法律規定社會組織提起環境公益訴訟不能謀取經濟利益，導致很多社會組織起訴積極性不高。

3.判決執行難

環境公益訴訟主要是針對污染環境、破壞生態問題，訴訟請求也多涉及損害賠償。生態一旦破壞很難修復，需要高額的費用。當前解決環境公共利益受到損害的賠償問題主要通過兩種措施：一是判令被告對受損的環境停止侵害、予以修復；二是環境行政機關可以對污染環境、破壞生態、損害公共利益的行為予以行政處罰，并征收相關費用。例如江蘇泰州1.6億天價賠償案。而被告多為企業，以虧損為由拒絕履行環保賠償義務，或無力支付高額賠償金，致使法院判決成為一紙空文無法執行，生態環境持續惡化的趨勢得不到及時的遏制。

目前，我國還沒有完善的環境公益訴訟賠償資金管理制度。對于判決生效后的生態修復資金存放、保管和使用監管問題，仍沒有明確的法律規定，很容易造成生態修復資金的濫用，使環境公益訴訟大打折扣。

三、環境公益訴訟困境的破解

(一)完善公益訴訟主體資格

1.進一步明確“法律規定的機關”資格

《新環保法》第58條對“法律規定的機關”仍屬原則性規定，到底哪些國家機關可以提起，應具備怎樣的條件，需要法律進一步明確，使其賦予起訴的正當性，只有具有正當性，才能保證起訴的合法合理性。

2.加強制度建設，賦予公民起訴主體資格

公民之所以有如此大阻力主要是由于我國環境公益訴訟制度設計不完善，沒有給予公民充分保障去提起環境公益訴訟。反觀美國對公民賦予了很大限度的環境參與權，值得我們借鑒學習。

公民主要面臨力量弱小、舉證困難、缺乏公權力支持等問題。我們應建立檢察機關、環境行政機關、環保組織、公民四位一體的環境公益訴訟主體體系，為公民提供公權力的保障。當公民提起環境公益訴訟時，檢察機關和環保行政組織，積極以支持起訴的身份參與到訴訟中來，主動承擔舉證責任，發揮專業優勢，提供技術支持，確保減輕公民舉證責任。我們應當建立公民提起環境公益訴訟，訴訟費用緩交甚至免交或援助制度。可設立公益訴訟專項資金來減輕公民起訴的資金負擔。使公民不至于因為錢的問題望而卻步。

(二)加強制度建設，提高社會組織提起環境公益訴訟積極性

1.提供公權力的支持，緩解訴訟壓力

我國社會組織很大部分是草根組織，沒有公權力支持，導致訴訟艱難。要緩解該問題，減少訴訟障礙，政府應加大技術、資金支持。對社會組織進行環境法律實務和訴訟技能的培訓，制定獎勵機制鼓勵社會組織進行環境公益訴訟。檢察機關應主動出庭支持訴訟。鼓勵環境學方面人才常駐社會組織并作為專家輔助人出庭，確保訴訟獲得多方面支持，提高社會組織訴訟積極性。

社會組織取證困難，受到多方面阻力。因此以政府為首的行政機關，應積極主動提供支持，加大環境信息公開。技術機構和環保行政組織積極配合。環境監測站應主動提供檢測樣本數據，確保以公權力為后盾，實現社會組織順利取證。建立權威環境司法鑒定機構。進行環境公益訴訟離不開司法鑒定。目前，我國還沒有一家經司法部門授權的專門環境污染損害環境司法鑒定機構，導致一些鑒定不權威，鑒定費用過高。我們應加快建立權威的環境鑒定機構，專門用來支持環境公益訴訟。

2.建立專項資金，緩解資金壓力

國家應當設立環境公益訴訟專項資金，對社會組織提供資金支持，用于維持日常的運作和支持訴訟。對社會組織提起的環境公益訴訟可免除相應訴訟費用，盡可能緩解社會組織的資金壓力，如果勝訴可予以資金獎勵，提高訴訟積極性。

(三)探索賠償機制，確保判決的履行

1.建立環境污染強制責任保險制度

環境污染發生后，生態的恢復需要巨額的資金，企業面臨的是巨額的經濟賠償，有的多達幾千萬甚至過億。而企業往往沒有能力履行判決，因此經常導致即使勝訴也陷入履行不能的困境。因此需要一種替代性的賠償機制。我們可以借鑒德國、瑞典在環境污染責任保險方面的經驗，強制實行環境侵權責任保險，要求國內企業購買其保險，在發生環境污染時，能夠確保由保險公司支付部分賠償款。為防止污染企業因為投保有風險移轉的僥幸心理，我們可以依據情況設定保險公司最高賠償額。主要目的不是免除或減輕污染者責任，而是解決因為資金的不足而導致環境無法得到及時修復的困境，是確保判決能夠及時履行。

2.創新履行方式

借鑒我國泰州市天價賠償案成功的經驗。我們法院作出判決時，可以允許企業申請延期支付一定比例的賠償金。判決過后，要建立監督機構進行定期或不定期檢查、督促。如果技術改造取得實際效果，根據環保組織出具的證明可折抵賠付金額。以獎罰結合來提高企業修復生態的積極性，確保環境污染得到及時治理。

3.建立生態修復資金專項管理機構

環境賠付資金是高額的，但我國還沒有完善的環境公益訴訟賠償資金管理制度。這些資金屬于國家公共財產，沒有相關機構的監管，很容易導致資金的濫用。因此我們應在國家層面上設立專門基金管理機構，對環境賠付資金進行統一監管和使用，保證專款專用，以實現環境公益訴訟的目的。

四、結語

生態環境日益惡劣的今天，環境公益訴訟應運而生。我國環境公益訴訟起步晚，但伴隨國家對生態環境的重視，公民的環保意識的增強，新修訂的《環境保護法》逐步完善我國環境公益訴訟制度，使我國環境公益訴訟取得突破性進展。當問題無法避免，我國環境公益訴訟仍存在很多不足與缺陷。但我相信，隨著社會的發展、人們環保意識的增強、相關法律法規的出臺，環境公益訴訟制度將會不斷完善，并成為促進我國實現科學發展觀，建設生態文明社會的重要訴訟制度。

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劉明月(1992-)，女，漢族，河北邢臺人，河北大學政法學院，法律(非法學)研究生在讀；賈玉錦(1990-)，女，漢族，河北邯鄲人，河北大學政法學院，法律(非法學)研究生在讀。

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