19世紀末到20世紀初美國城市自治研究綜述

陳 杰

渤海大學政治與歷史學院，遼寧 錦州 121013

19世紀末到20世紀初美國城市自治研究綜述

陳 杰

渤海大學政治與歷史學院，遼寧 錦州 121013

在美國學術界，關于對19世紀末20世紀初城市管理特許權的研究，起源于一系列城市問題的產生，如城市腐敗、特別立法干預地方發展等。而中國學術界對美國城市管理特許權研究則相對于比較少且剛剛開始，主要是出于吸收美國城市發展的先進經驗和教訓的目的。因此要厘清研究這一問題的概況，以便人們進行更加深入的研究。

城市管理特許權；研究概況；我國史學界的研究

美國的城市自治開始于1875年的密蘇里州，當時的密蘇里州憲法規定10萬人及以上的城市可以通過自由憲章委員會起草自由憲章，行使城市被賦予的權力。但是在美國，對城市自治的研究卻是始于各城市政府腐敗事實的廣泛流傳。美國的城市政府在當時被認為是一個明顯的失敗。但是當美國城市實行自治之后，這種狀況便大為改觀。于是研究城市自治的興趣便油然而生。追求政府法律上的弊病和制度上的缺點的意向，是20世紀初美國學術人士研究城市自治問題的基礎所在。但是國內對美國城市自治方面的研究還是很缺乏。因此，對國內外關于這一問題的研究情況加以整理是有必要的。

一、國內研究現狀

國內對美國城市管理特許權制度的研究并不多，也不全面，幾乎都只研究了其中的某個方面。大部分都分散在各種學術期刊上。主要中在以下兩個領域：

(一)對美國州與城市的法律關系的研究

杜英歌在《美國州和市的法律關系研究及對我國地級市發展的啟示》①一文中介紹了美國處理州和城市的法律關系的基本準則：狄龍規則和自治規則。他在其中表示，狄龍規則和自治規則所要表達的是，為了提高公共服務的質量，州政府和市政府必須在兩者之間，尋求一個最佳的平衡點，在雙方的博弈中，維持一個動態的均衡。董禮潔在《美國城市的法律地位：狄龍規則的過去與現在》②一文中，通過回顧狄龍規則的誕生背景和主要內容，孕育其產生的兩個案例和狄龍規則在發展中所遇到的挑戰，探討了美國城市的法律地位。董禮潔認為對于城市法律地位的探討已經轉變為兩個問題：(1)當城市作為自治團體時，其目標與州的目標相背離時，何者優先？(2)當城市行使公權力時，私人權利應當受到何種程度的保護？狄龍規則對這兩個問題給出了明確的回答，首先，城市并不具有完全獨立的地位，州的意志具有優先性。當州立法機關從全局考慮問題時，地方的利益必須服從立法機關的意志。其次，當城市行使公權力時，必須受到州法的嚴格制約，私人權利受到法律保護。王俊峰在其碩士論文《美國地方自治的法律基礎：城市憲章的起源與演變》③以政治學的觀點分析了美國從殖民地時期到19世紀中期城市管理特許權的法律基礎——城市憲章的起源與演變。作者認為，美國的城市憲章的演變從殖民地開始，經歷了3個階段的發展，分別是殖民地時期英國皇家授予的皇家特許狀；隨著時間及后期商業的繁榮出現的法人憲章；最后是州議會所頒發的城市憲章。作者最后用歷史制度主義的制度變遷理論分析了城市憲章的制度生成、路徑依賴和制度變遷。

(二)對市政體制的研究

在國內，最早對市政體制進行研究的是王旭教授，它在1986年就發表了《19世紀末20世紀初美國市政機構改革》④一文，對19世紀末20世紀初的美國市政機構改革情況做出了初步的介紹。此后他更是對美國這一時期的市政改革進行了大量的研究，先后發表了《富有生機的美國城市經理制》⑤和《美國市政體制與市政管理中的“企業化”思想》⑥等論述市政體制改革的論文。他的文章對我們了解19世紀末20世紀初美國市政體制和市政管理的改革具有很好的借鑒意義。曹永森在《美國市政體制改革：背景、過程與發展趨勢》⑦一文中分析了美國市政體制改革的背景、過程和發展趨勢。提出了美國城市政府的3大變化：即政府權力的集中化和擴大化；行政管理的企業化和現代化；政府職員的知識化和專業化。張海霞在《美國市政府權力空間的歷史考察》⑧一文中考查了美國市政府權力空間的發展變化。美國市政府的權力空間經歷了由小到大的變化。它是政府整合的產物。在整合前，“州內單一制”使州政府絕對置于市政府之上，兩種權力主體處于隔離狀態，市政府權力范圍小；“地方自治”擴大了市政府權力，州政府與市政府權力開始出現交叉；30年代經濟危機使聯邦政府也介入市政，形成權力的三重交叉。目前的三權交叉呈現一種政府間的良好關系。周嫻在《美國市政的歷史進程》⑨一文中分析考察了美國市政的歷史進程，美國市政經歷了由傳統向現代演變的歷史進程。早期的市鎮政府到19世紀發展為政治寡頭把持市政，20世紀初又徑歷了市政改革，到今天呈現出大都會區政府林立的狀態，這一變遷過程與社會、經濟、文化的發展息息相關。從市政本身來看，市政規模越來越大，職能也越來越多，管理從模仿英國模式到強調科學管理。

二、國外研究現狀

美國的城市自治開始于19世紀70年代，但國外對于城市自治的研究則集中于十九世紀最后十年到1917年之間，國外學者對美國城市自治的研究比國內更加豐富，主要分為以下兩類。

(一)州與城市關系

霍華德·麥克貝恩在1916年所著的《地方自治的固有原則》⑩中通過對當時判例的研究，認為美國的城市法人能夠通過引用地方自治固有權力這一理念來抵御來自州立法機關的侵犯。根據庫勒法則，只要不是憲法明令禁止的權力，那么城市就有權行使這些權力。肯尼斯·E·凡蘭丁漢在1968年寫的《美國的城市自治》一文中，探析了美國城市自治的起源。他認為，“城市自治”是城市用來獲得自由，擺脫州立法機關的一種法律設計原則。城市自治開始于1875年的密蘇里州的圣路易斯市，當時城市特別立法已經嚴重影響到了美國城市的發展，必須通過憲法禁止。立法機關在19世紀末期才普遍承認它。埃利斯·帕克森·鮑霍爾茲在《我們美國城市的自治》中通過列舉美國采用城市自治的大城市分析了州與地方關系之間一個久遠的問題，就是州立法機關與大型城市之間的沖突。這種沖突是城市擺脫州法干預，以獲得自由的初始動力。

古德諾于1895年寫的《市自治制》，分析了州立法機關頻繁干預城市事務的緣由。第一，美國憲政機制下的公民個人自由是由成文憲法和法院保護的，由于自然人和城市法人的屬性完全不同，所以這種機制在保護自然人的權利時，會給城市法人帶來可怕的后果，因為憲法并沒有明文規定城市法人能得到憲法保護。第二是，立法機關經常通過立法干預許多由城市團體或其官員承擔的城市行政事務。它們干預的事務本應該是州際性事務，但由于各種原因，如利益分肥，這種干預會擴展至其他一些影響地方利益的事務。同時，古德諾也提出了解決的措施。第一，禁止州立法機關通過特別立法賦予城市法人權力；第二是禁止州立法機關通過特別立法干涉地方內部事務。霍華德·麥克貝恩在1915年所寫的《市政自治的原則與實踐》也是用法學的觀點來描述市政自治。他選取了一戰前成功實行市政自治的12個州分析了美國城市自治的法律原則和其在現實中的實踐。在第一部分中他認為城市政府作為地方政府的一類，它也擁有地方政府固有的權力，聯邦憲法對這些權力是予以保護的。州憲法應該禁止使用特別立法干預城市事務。在第二部分中他認為聯邦與州關系的權力與權利的爭奪的這種觀點也可以運用到州與城市的關系中，然后通過對12個州的市政自治現狀分析來證明了這個觀點，城市是有權來與州政府爭奪管理地方性事務的權力的。通過對州與城市關系的研究中能看出美國的城市自治不僅是骨子里所具有的信仰，也是城市政府與州政府主動爭取的結果。

(二)城市自治與民主的關系

勞倫斯·考埃爾在其著作《市政的自由》s選取了美國東部馬薩諸塞州的城市黑弗里爾(Haverhill)和西部猶他州的鹽湖城(Salt Lake City)兩個城市為例子，講述了美國城市發展過程中自治與民主的互動，認為進步運動中對城市的改革，市長的誕生就是為了保護民主。要激發選民們的投票需要民主，提高城市運作效率也需要民主，只有實現了真正的市政自由才能更好地實現民主。他認為市政自治是民主的新起點。弗雷德里克·豪在其著作《城市，民主的希望》中通過對美國城市文明的描述找到了19世紀末期美國城市貪污問題的根源，主要是因為城市老板、政黨和當時的城市政治體系。并得出了解決城市問題的方法，就是實現城市的民主，讓城市成為人民的城市，這樣就能解決城市存在的問題。最后，他認為，城市是民主的希望，只有城市更好地發展，民主才能更好地發展。通過對城市與民主關系的研究，發現城市自治不僅使基層公民的民主素養和民主精神得到發展，而且也使公民的民主參與能力得到提高。

總的來看，國外對于美國20世紀市政自治的研究較為豐富，研究成果也很多。但國內對于美國20世紀初的城市自治的研究并不多，主要散見于各類期刊的專文論述中。主要涉及州與城市關系和市政體制，都只研究了市政自治中的某一方面。所以，由此可以看出國內對這一問題的研究還有很深的挖掘空間。

[ 注 釋 ]

①杜英歌.美國州和市的法律關系研究及對我國地級市發展的啟示.中國行政管理，2009(4).

②董禮潔.美國城市的法律地位：狄龍規則的過去與現在.行政法學研究，2008(1).

③王俊峰.美國地方自治的法律基礎：城市憲章的起源與演變.復旦大學碩士學位論文，2013.

④王旭.19世紀末20世紀初美國市政機構改革.蘭州學刊·美國史研究專輯，1986.

⑤王旭.富有生機的美國城市經理制.歷史研究，1989(3).

⑥王旭.美國市政體制與市政管理中的“企業化”思想.經濟體制改革，1999(5).

⑦曹永森.美國市政體制改革：背景、過程與發展趨勢.廣州行政學院學報，2002(5).

⑧張海霞.美國市政府權力空間的歷史考察.晉陽學刊，2000(5).

⑨周嫻.美國市政的歷史進程.南開學報，1997(1).

⑩Howard Lee Mcbain，“The Doctrine of an Inherent of Local Self-Government I”，Columbia Law Review，Vol.16，No.3(Mar.，1916)：190-216.

陳杰(1992-)，男，漢族，重慶人，渤海大學政治與歷史學院，15級碩士研究生，研究方向：世界史。

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