淺談現代治理理念中的權力制約與比例原則

胡馨亓

西北師范大學馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730070

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淺談現代治理理念中的權力制約與比例原則

胡馨亓**

西北師范大學馬克思主義學院，甘肅 蘭州 730070

權力制約是一種科學配置和劃分權力的方式，有效的權力制約能夠對權利的濫用起監督作用，使國家各機關之間相互制約、協調配合，從而充分發揮其在治理國家中的作用。而在制約權力的過程中對權力進行有比例的分配和控制，則需遵循比例原則，因此可以說，權力制約是比例原則的理論基石，比例原則是權力制約的運行保障。

一、權力制約

一個國家公權力的運行，當時刻慎行，不可妄為。孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的經驗。”①要防止濫用權力，就必須以權制權，建立有效的制約機制，達到約束權力的目的。

談到權力制約，總會被誤認為是西方的三權分立、分權制衡，以為具體主張就是三權分立、多黨制、兩院制等。而這些在中國并不適用。制約的原意是限制和約束，因此，制約就是創建“籠子”，是通過科學配置權力，劃分權力的范圍和領域，規定權力的作用邊界，讓執政者清楚可為與不可為的界限。當然，規則程序等自身不能起作用，需要人類主體的實踐才能發揮作用。因此，有了制約權力的“籠子”，還要有監督，防止掌權者超越籠子。

為了進行有效的權力制約，需要構建三重“籠子”。第一重“籠子”是內在制約機制，它是權力制約和監督機制的基礎。首先是構建防范機制。這就需要科學配置權力，合理設定權力運作規則，嚴密設置權力運行程序，詳細制定權力清單，促進權力運作信息透明等手段。通過以上措施，使執政者失去腐敗的機會，從而建立起防范機制。其次是構建凈化機制。明確要制約的權力，宣傳道德規范，重視倫理道德的作用。通過倫理道德的熏陶，使執政者內化于心，外化于行，從而構建起凈化機制。第二重“籠子”是內部監督機制，它是掌權者權力制約和監督機制的核心。首先是構建保障機制。通過制定相關法規，部門之間加強協同合作，從而減少部門監督中的漏洞，形成監督合力，從而形成保障機制。其次是構建懲戒機制。需要司法機關嚴格執法，紀律監察機構嚴肅紀律，加大對腐敗的查處力度，從重懲處腐敗分子。用以上措施讓掌權者明白腐敗的嚴重性，從而構建保障機制。第三重“籠子”是外部監督機制，它是執政者權力制約和監督機制的關鍵。首先是構建零容忍機制。需要加大反腐倡廉的宣傳力度，動員公眾的反腐敗意愿，強調中央對反腐倡廉的決心。從而堅定公眾的反腐信心，形成社會共識，從而建構零容忍機制。其次是構建震懾機制。應當通過保護公民監督的權利，發揮媒體輿論監督的作用等措施，創建全民反腐的局面，對投機者形成精神壓力和心理震懾，使有腐敗動機的官員形成心理恐懼，從而減少腐敗意愿，構建震懾機制。

黨的十八大報告提出，將建立健全權力運行制約和監督體系，嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督；十八大以后，習近平總書記也強調，要加強對權力運行制約和監督，把權力關進制度的籠子里。以上充分體現了黨和國家對權力制約提出的高要求，將制約和監督權力提高到制度建設的高度，這是對權力制約與監督認識的新發展。

二、比例原則

對于治理國家，各方面因素之間的相互協調要遵循原則。近些年來，我國逐漸開始注意和重視一種旨在協調國家和公民、社會之間利益關系的一個重要原則——比例原則。

比例原則是指，當權力主體實施行為以達到的目標與相對人的利益發生沖突，甚至對相對人的利益造成不利影響時，應當將這種不利影響盡量控制在小的范圍和限度內，使二者存在適當的比例。簡言之，“比例原則要求公權力必須在限制基本權利的目的和限制基本權利的手段之間進行衡量，不能不擇手段地追求目的的實現。”②從實質來講，比例原則要求以下三方面成比例。

(一)目的與手段之間成比例

權利主體為實現目的所采用的手段必須恰當，包括選擇采取的手段正當合法、采取的手段能夠或有助于達成目的，二者缺一不可，倘若小題大做，則過猶不及，反而無法實現目的。

在當今我國的城市管理中，城管部門作為權力主義，在執法過程中應當正確處理好與人民群眾的關系，防止矛盾產生。個別城管人員與群眾產生摩擦，主要源于城管人員執法手段的不規范。一些執法部門和執法人員在達成執法目的的過程中，更加關注公共利益而忽視了公共利益與公民個人利益的均衡性。看到不法流動商販時，城管人員應當采取溫和勸說的方式執法，而言辭和行為不當的執法方式，應當從根本上剔除。若執法時采取的方式不夠恰當，則會使執法部門和執法人員在人們群眾心中的形象大打折扣。這就提醒我們，不應只強調公共利益，而應在運行權力的同時考慮到公民的個人利益。權利主體對群眾的利益考慮越周到，運行阻力就越小，公民參與度就越大，目的就越容易實現。因此，在治理國家時，也要注意目的和手段保持平衡。達到目的固然重要，但其前提是堅持對民眾利益損害的最小化，否則便會造成目的和手段之間比例失衡，最終目標也無法順利實現。

(二)成本與效益之間成比例

一項政策的執行必然會耗費成本，但如果成本過大，反而得不償失。

以低成本換回高效益，是最理想的比例。計劃生育作為我國一項基本國策，有利于緩解人口過多而帶來的人均資源少、就業壓力大、人口素質低等問題。然而，隨著計劃生育的長期執行，其帶來的人口、勞動力、男女比例等方面的問題也日益顯現。例如人口老齡化考驗著政府規劃養老的能力，勞動力缺乏造成經濟效益的損失，男女比例嚴重失調造成婚配失當、人口拐賣等社會問題，這些問題都不利于社會秩序的穩定良性運轉，不利于社會經濟的持續健康發展，還會對社會道德體系造成一定的沖擊。因此，簡單的追求低成本，妄圖獲得高回報，反而會破壞成本與效益的比例，成本的制定運行需要權衡利弊，追求長遠利益。反之，如果無限制的投放成本，就如“殺雞取卵”，在獲取既得利益時未預見長遠利息之失。這就要求權力機關制定一項政策措施時必須考慮其耗費的成本是否值得換回最終的效益，在追求目標時應該有一種成本意識，不能僅將重點局限在眼下的目標，而要著眼于全體社會，計算行為的利與弊、得與失，將沒有效益的、不成比例的行為進行舍棄，選擇高效益的，有利于長遠發展的來執行。

(三)規則與例外之間成比例

運用公權力制定和實施計劃，必須制定出有關的規則，這些規則必然要遵守，但是必然中存在著偶然，在實施計劃的過程中，不可避免的會出現一些意外的情況。例如一些刑事案件在偵察過程中，由于必須遵守程序正當的規則，而導致取證不足很難定罪，想要獲取有關證據必須采取非常規手段，針對這種狀況，1984年美國聯邦法院制定了非法證據排除規則的兩個例外，包括其一，如果證據的收集不采用非法手段也終會被發現，則證據有效，其二是如果非法取證是誠信善意的，則證據有效。這兩項例外保證了證據的有效提出，實現了比例平衡。因此，治理國家提出政策方針，不能絕對，要在涉及到的范圍內做出小幅度調整，實行彈性政策，同時兼顧公平，在公權力的運作實現目標的同時，盡可能少的損害私權利，政策才能有效執行，發揮出良好的作用。

比例原則經過長期發展，“逐漸提煉出具有客觀規范性質的行政法上的比例原則，并進而擴展到憲法層面，成為具有憲法階位的規范性要求。”③比例原則就是在認清權力制約規律后，在實踐環節中的運用，因此，權力制約與比例原則是理論與實踐的關系。在治理國家的過程中應當把握權力制約的基本要求，從而在具體實踐過程中遵循比例原則，從而在權力運行時最大程度防止公權力的濫用和保障公民利益與社會利益比例均衡。

[ 注 釋 ]

①[法]孟德斯鳩.論法的精神.商務印書館，1995：104.

②張翔.財產權的社會義務.中國社會科學，2012(9).

③余凌云.論行政法上的比例原則.法學家，2002(2).

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A

1006-0049-(2017)03-0115-02

**作者簡介：胡馨亓(1992-)，女，甘肅蘭州人，西北師范大學馬克思主義學院，2014級碩士，研究方向：思想政治教育。