我國棚戶區(qū)改造探究
——以哈爾濱為例

曹 雪

山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030000

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我國棚戶區(qū)改造探究
——以哈爾濱為例

曹 雪

山西財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030000

一、棚戶區(qū)的界定

棚戶區(qū)是指在我國廣大城鎮(zhèn)中存在著某一片地方有連成片的簡易構(gòu)造的房屋，這個地方有的地勢低洼，有的配套設(shè)施不夠，有的電力連空調(diào)也帶不起來，有的地方一下雨，就泥濘不堪，一刮風(fēng)，遍地都是土，取暖設(shè)施不夠，生活質(zhì)量低下。

有人將棚戶區(qū)比作一張漂亮臉蛋上的傷疤，因此，政府無論是從城市美容的角度還是從關(guān)系國計民生，以人為本的角度，都不允許棚戶區(qū)長期存在。改造棚戶區(qū)是我國保障性住房建設(shè)中的重要一環(huán)。

二、哈爾濱棚戶區(qū)改造的政策

我國棚戶區(qū)的改造以東北三省為試點開始的，從2005年以來，我國相繼頒布各種指導(dǎo)意見和優(yōu)惠政策以及給予棚改以財政上的支持。其中哈爾濱作為我國首批棚改試點城市，取得了優(yōu)異的成績，在政策上的創(chuàng)新可以為我國以后其它地區(qū)棚戶區(qū)的改造以借鑒。

哈爾濱作為我國首批棚改試點城市，取得了很大成效。其創(chuàng)新點是變商業(yè)開發(fā)為主為政府主導(dǎo)為主的模式。經(jīng)過測算，哈爾濱政府制定了“拆一還一”，一分錢不用掏的拆遷政策。哈爾濱從拆遷安置、招商引資、資金扶持、費用減免、配套設(shè)施建設(shè)等方面都制定了相關(guān)政策。

(一)拆遷安置政策

拆遷按照《哈爾濱市城市房屋拆遷管理辦法》來進(jìn)行。將一定規(guī)模的經(jīng)濟適用房用于安置中心地段的棚改拆遷居民，以購房優(yōu)惠政策使中心拆遷區(qū)的居民異地購房，并出臺價格優(yōu)惠政策給予偏遠(yuǎn)地段的居民。

(二)招商引資政策

首先是鼓勵境內(nèi)或境外投資者積極參與棚改；其次是把大規(guī)模，投資額較高的項目分割招標(biāo)，允許聯(lián)合投標(biāo)；最后是對建材產(chǎn)品的結(jié)算可以適當(dāng)?shù)姆艑捘晗蕖?/p>

(三)資金扶持政策

對與棚改項目的中標(biāo)價款有政府統(tǒng)一收取，中標(biāo)價款中包括的契稅。設(shè)施建設(shè)費、土地出讓金等，中標(biāo)單位不需要另行繳費。

(四)費用減免政策

對棚改項目中城市占道費予以免費，對土地登記、管理、工程造價、質(zhì)量監(jiān)督等費用予以減半。從《哈爾濱市棚戶區(qū)改造實施方案》中，還可以看出哈爾濱的棚改將按照“以大代散、以優(yōu)代劣、肥瘦搭配”的原則進(jìn)行，對遺留下的零星片區(qū)、只拆片區(qū)、虧損嚴(yán)重片區(qū)等實行捆綁式開發(fā)；棚戶區(qū)改造要建精品工程，按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，選擇高水平的設(shè)計方案和高質(zhì)量的建設(shè)團隊；實施“溫暖拆遷”，以“民生優(yōu)先”為原則，設(shè)置多項減免政策，優(yōu)先組織棚戶區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

三、哈爾濱棚戶區(qū)改造存在的問題

(一)為了吸引開發(fā)商投資，將不夠棚戶區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的舊樓劃入拆遷范圍

哈爾濱政府在棚改中堅持“肥瘦平衡”的原則。政府資金不足，只能引進(jìn)開發(fā)商，為了滿足開發(fā)商的利益，必須把有些好地段劃為棚戶區(qū)，而這些地段的房子不夠拆遷標(biāo)準(zhǔn)，從而引發(fā)居民的對政府行為的不滿。

比如在哈爾濱的江邊，靠近斯大林公園的友誼路的房子，被稱為友誼小區(qū)。友誼賓館后面18層的建筑，才建設(shè)10多年，必然不是是棚戶區(qū)，尤其是這個地段，附近的江景房都要2、3萬一平米，結(jié)果為了平衡開發(fā)商利益，把這個地段跟前面友誼賓館捆綁在一塊也拆了，并且政府給予的補償沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，加之附近沒有可以安置的地方，使居民怨聲連連。把本來不夠危房改造的地方列為棚戶區(qū)，就是為了置換出好的地段來跟開發(fā)商做交易，這一方面浪費了社會資源，一方面損害了老百姓的利益。

(二)“撐開城市的骨架”

我國很多地方，包括哈爾濱都采用這種方式。就是把中心地段棚戶區(qū)的老百姓，以提供保障性住房的方式劃撥到偏遠(yuǎn)的地段，然后把棚戶區(qū)地方騰出。顯而易見，如果按商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)拆遷，中心棚戶區(qū)的地段更加值錢。

比如，哈爾濱現(xiàn)在改造中的北躍、南拓、中興、強縣。中興是社區(qū)的核心地段，要搞大規(guī)模商業(yè)開發(fā)。比如在哈爾濱江北建新城，然后把原來老城區(qū)的人弄到新城區(qū)去，在提供保障房給被拆遷居民，使新城區(qū)的地價因人氣兒上漲而更加值錢，老城區(qū)空出來，由于是中心地段，用于商業(yè)開發(fā)會有更高的收益。最終土地儲備價上漲，土地價格上漲，政府和開發(fā)商都可以從中獲利，也就達(dá)到了平衡。

雖然，這一思路從制度設(shè)計、政策的角度沒錯。但前提是土地能升值。如果土地價值不上升，還是原來地價，就會虧損。

(三)棚戶區(qū)改造孕育出新的腐敗

棚改中，政府和開發(fā)商為了實現(xiàn)自利益，相互勾結(jié)。開發(fā)商賄賂政府相關(guān)的官員，地方政府就按照低標(biāo)準(zhǔn)，將不是棚戶區(qū)的地方，也按照棚戶區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)劃撥給開發(fā)商，并且在審批等程序上一路開綠燈，開發(fā)商獲利后，將一部分的收益贈與政府官員。這樣的惡性循環(huán)，滋生了新的腐敗。

四、對哈爾濱棚戶區(qū)改造的借鑒及思考

(一)哈爾濱實行政府為主導(dǎo)的模式

政府組織建設(shè)，開發(fā)商不能做主。我國其它地方的棚改案例表明，開發(fā)商本質(zhì)是謀利的，如果讓其做主，回遷房的建設(shè)質(zhì)量和水平一定會低于國家標(biāo)準(zhǔn)。政府主導(dǎo)建回遷房，然后有計劃的引導(dǎo)開發(fā)商進(jìn)來，只搞商業(yè)開發(fā)，這樣絕對以政府為主，就避免了好多方面的彌生漏洞。

(二)先建后拆

我國大部分地區(qū)，可以說除了哈爾濱都是先拆后建。這種模式居民在拆和建中間的空白時間不能得到好的安置。但是哈爾濱的模式是先在其它地方建設(shè)保障性住房，然后拆遷時，將居民安置到保障性住房，這極大解決了，拆遷過程中和老百姓的矛盾。

(三)軟化處理糾紛，不允許強拆

在棚戶區(qū)改造過程中，對于補償標(biāo)準(zhǔn)不滿意，或者是不愿意離開棚戶區(qū)的居民，自然會對政府的拆遷行為產(chǎn)生敵意。但是，哈爾濱政府明文規(guī)定，無論是哪種情況都不允許強拆，要在了解民意的前提下進(jìn)行拆遷，是老百姓切身體會政府政策的用意。

(四)建立巡視組制度

了解地方如何貫徹棚戶區(qū)改造政策，有沒有假借保障房建設(shè)行開發(fā)之實。做好監(jiān)督工作，預(yù)防腐敗現(xiàn)象。

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[2]樊新民.棚戶區(qū)改造地方政策比較研究——以黑龍江省林、礦區(qū)為例[J].中國青年政治學(xué)院學(xué)報，2014(5).

[3]劉爽.加快推進(jìn)哈爾濱市棚戶區(qū)改造的建議[J].對外經(jīng)貿(mào)，2013(10).

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