“精準扶貧”政策下農村反貧困問題研究

王 堯

鄭州大學公共管理學院，河南 鄭州 450001

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“精準扶貧”政策下農村反貧困問題研究

王 堯*

鄭州大學公共管理學院，河南 鄭州 450001

我國提出了到2020年全面建成小康社會的目標，意味著2020年左右我國要實現全國人民基本上脫離最低貧困線。本文結合習總書記提出的精準扶貧政策背景下，農村扶貧開發工作的新變化、新矛盾，結合社會現象具體分析了精準扶貧政策的理論，針對當前農村精準扶貧工作中仍存在的一些問題，探索了從精準識別、精準幫扶、精準管理三個層次解決貧困戶脫貧的具體路徑，結合相關的理論提出從國家政府財政補貼、企業和社會組織參與幫扶、貧困戶積極改變等角度，創新扶貧開發模式來解決扶貧開發問題。

貧困戶；精準扶貧；扶貧開發模式

一、引言

(一)研究的背景

進入二十一世紀以來，我國的經濟建設取得了高速發展，中國經濟總量也已經躍居世界第二位。然而，在經濟飛速發展的同時，我國還存在著大量生活在貧困線水準以下的人口，人均間、地域間、行業間、城鄉間的貧富差距問題越來越嚴重。從我國目前的貧困現狀看，表現為“多、廣、深”的現狀。

精準扶貧作為新時期提出的中國扶貧的新工作方法，習總書記提出對貧困戶的精準識別、精準幫扶與精準管理。精準扶貧是指“真扶貧、扶真貧”，引導各項各種扶貧資源優化配置，實現扶貧到戶。首先，精準扶貧的前提是精準識別。這是我們做好精準扶貧工作的首要前提，首先要找出貧困人口。其次，做到精準幫扶必須針對貧困地區具體情況因地制宜，考慮到貧困戶的現實性貧困原因，在此基礎上制定針對性的幫扶措施。最后，精準管理包括對貧困戶的信息運用信息化的手段進行動態管理，上級扶貧部門能夠看到下級部門的工作進展，項目和資金的落實情況等方面。

(二)研究的理論基礎

1.賦權與參與式發展理論

賦權是指一種參與的過程，將資源和權力轉給其他利益相關者的過程。阿馬蒂亞·森從權力方法視角將貧困、饑荒視為“權力失效”的結果。他提出，貧窮者出現貧窮的原因不僅僅是食品的給予無法保障，也包括貧窮者個人物質獲得權的缺乏。貧困使一個個人、家庭和群體的資源如此有限，以致他們被排除在社會生活主流之外。如果要解決這一情況，應該將權利進行重新分配。“參與式發展”觀點要求將“參與”與“賦權”作為基礎。

2.社會支持理論

社會支持理論認為要對需要幫助的弱勢群體進行經濟幫助和精神關懷，這樣才能讓他們重返到社會生活中去。社會支持認為我們接收到的支持包括政府和組織的正式社會支持，也包括個人生活網絡中的非正式支持，也包括社會工作機構和社會工作者提供的專業性技術支持。一個人得到的各種支持越強大，那么他越能抵抗社會生活的各種風險挑戰。

二、精準扶貧的理論研究

(一)精準識別

精準識別是要改變過去扶貧工作中現存的經濟發達地區和大片區域的貧困人口、貧困村識別不清的問題。精準識別要求要運用科學、民主和公開的方法來把貧困人口給找出來，把貧困戶的確定權交還給村民，按照既定程序選出真正最貧困、最需要扶持的人，并對貧困人口進行建檔立卡，實行動態管理。

(二)精準幫扶

精準幫扶是在貧困人口識別出來后實行的針對性幫扶措施。“大片的扶貧區域開發應該堅持貧困地區的地理區位條件，堅持因地制宜原則。這樣才會產生出貧困地區針對性與有效性的幫扶攻堅效果”。精準幫扶應該針對貧困戶的貧困原因實行干部幫扶的辦法，并于此基礎上逐步落實到具體人和項目。精準幫扶重視不同貧困戶的不同貧困需求情況，對于不同的貧困戶提供不同的資金支持，按照缺啥補啥的標準，促進貧困地區經濟的發展，這和過去的落后扶貧方法有所區別。

(三)精準管理

精準管理包括三個主要方面，首先全部貧困人口的基本資料都要錄入到信息網絡中去進行管理，并且根據貧困人口年終指標的對比變化和發展，找出產生貧困戶自身能力不足和產生貧困的原因所在。其次這種方法也應該對錄入系統貧困戶的管理采取有進有出的辦法。另外，運用網絡系統的監管，上級能夠對下級實現監督管理、資金與項目等工作進行監督和管理，扶貧資金也能得以集中投入。

三、精準扶貧現狀中的關鍵問題

(一)扶貧對象的精準識別

1.識別過程缺乏監督和貧困戶參與

我們在開展扶貧工作之間，確定要扶貧誰，誰需要扶貧幫助，這是一件很重要的事情。然而，現在在扶貧過程中存在一些惡意排斥的問題。扶貧人員為了滿足個人私欲，不能按規定執行扶貧政策和法規要求，把貧困指標主觀的隨意分配到貧困村和貧困戶的現象。

在確定貧困村的時候是通過打分排序來確定的，但怎么打分、由誰打分、怎么監督打分是否公正環節等一系列環節存在無人監管的狀況。雖然有民主評議的相關要求，但是村民代表選擇、公示方式，甚至是否真正公示等關鍵環節上都是由村干部說了算，貧困戶很少甚至根本沒有參與和監督的機會。

2.出現貧困戶被排斥問題，缺乏公示環節

不少貧困戶由于種種原因，沒有及時得到相關信息沒有提出申請，而提出申請是有關人員確定貧困戶的標準，他們邏輯認為不提出申請就是不貧困，這就會使一部分真正的貧困人員得不到幫扶。而在入戶審核和民主評議環節，由誰來評價、評價審核的標準是什么、誰來監督評價審核的公正性、如何避免偶發因素使真正的貧困戶被排斥、如何避免村干部或優勢群體的主導控制等等，仍存在不足。最后在公示環節上面，很多社區根本沒有做公示，很多沒有經過民主評議和審核公示的名單順利的通過了縣級的審查審批。

(二)扶貧幫扶政策死板

現有的扶貧政策卡的太死，只能將扶貧資金用于建檔立卡戶，這樣的扶持政策規定得太死，應該因地制宜。由于扶貧開發項目的信貸風險存在，但單個貧困農戶處理應對風險的挑戰較大，因地制宜的讓一些農業大戶首先嘗試發展扶貧開發農業項目，可以促進貧困地區農業發展，也能帶動貧困戶的參與。對于資金的使用還是要集中，重點發展一些基礎性設施建設或是產業化經營，讓每個人都能獲利。重點幫扶有一技之長的人，他做大后然后帶動一部分人。總之，精準扶貧的政策要靈活，根據當地的實際情況注重造血能力建設。

(三)精準扶貧的資金分配

1.扶貧項目的農民處于從屬地位

很多受益于扶貧項目的農民專業合作社，當地大戶、政府引進的龍頭企業等，都沒有明確的貧困戶盈利機制安排，所以也不能夠提出貧困人口應該從得相應收入來脫離貧困。而且在某種程度上企業聯合村民的模式很多都無法做到對于貧困戶的精準幫扶，造成貧困戶處于了產業鏈的底端。由于很多的扶貧項目的門檻比較高，在扶貧過程中扶貧干部往往為了促進經濟發展，往往會提出各種資金使用條件。但很多貧困戶自身條件有限，難以滿足，這樣扶貧資金就會投入到當地經濟較好的農戶中去。

2.地方的配套資金不足

貧困地區的開發資金來源一般包括中央財政和地方財政兩大部分，但在中央投入資金后，貧困地區地方政府由于自身財力有限，往往不能提供配套性的資金和設施。因此，在中央提出社會扶貧共參與的政策下，應該讓更多的社會力量凝聚為扶貧力量。對于貧困村和貧困戶的金融支持貸款應該給予政策支持，加強貧困地區和政策性、商業性金融機構的合作力度，并加強對于扶貧資金的專項管理，禁止挪用或將貧困資金用于其他企業、大戶的發展，為當地扶貧開發提供更好的金融貸款保障。

(四)脫貧開發的觀念落后，對扶貧發展的認識不夠

1.扶貧開發方式落后

我國的貧困地區由于交通比較落后，貧困地區發展十分緩慢，貧窮人口大量的集中分布于此。長期依靠國家的投資，造成了當地干部“等靠要”的思想比較嚴重，目前西部地區主要靠的還是輸血式的扶貧模式，造血式扶貧的能力不強。我國的貧困地區普遍經濟條件較差，從最高層到基層的脫貧愿望比較強烈，對經濟發展想有立馬生效的效果，因此造成了貧困地區的開發方式較為單一和簡單。單一的輸血式扶貧財政投資可能短期有效果，但長期持續性不強。

2.貧困開發工作量大，資源少

中西部地區貧困人口較多，政府工作人員相對有限，精準扶貧工作量很大，在精準幫扶方面存在“心有余而力不足”的困境。中西部地區由于資源有限，本地的工廠企業較少，外出返鄉的創業人員不如沿海地區人員較多，返鄉投資家鄉的人較少，對于當地發展的幫扶有限，容易造成貧困地區發展的進一步落后。

四、精準扶貧解決問題的路徑選擇

(一)厘清財政扶貧思路，促進財政金融政策聯動

財政作為扶貧開發的主力軍，一是健全完善醫療保障機制和農村保障機制，減少“因病致貧、因病返貧”現象，促進貧困認定線標準的提高，保證醫療保障、農村低保和扶貧開發的相互連接。二是加大財政扶貧資金投入，提高資金使用精準度，嚴格資金使用與監管，確保資金發揮最大效用。

政府財政和政策銀行的金融支持：一是促進發展農村金融信貸產業，鼓勵金融機構提供服務，進行產品創新；二是建立以精準扶貧專項貸款、小農小額信貸、貧困村互助資金增信計劃和小額信貸保證保險貸款為主體的精準扶貧金融服務體系，滿足貧困戶發展的資金需求。三是完善投資擔保機制，優化扶貧信息共享和績效考核機制，降低信貸風險。

(二)確定貧困人口的規模，采取正確的識別方法

在確定貧困人口規模時，不僅僅要根據國家的測算基礎，還要關注連片集中貧困開發區外的貧困人口，確保這部分人群也能計算在內。在貧困戶識別環節利用參與式貧窮人口識別方法，讓貧窮人口能直接參與到貧窮人口的識別工作，同時購買第三方社會服務、科研和大專院校等非營利組織者，確保貧困戶識別過程的公開、公正、透徹，可核查和可追究。

(三)實施有效的扶貧模式

1.為認定的貧困群體減貧規劃提供足夠資金支持，顯著減少甚至免除地方資金配套要求，防止出現挪用貧困專項資金的事情發生，要把每一筆錢投入到每一個有困難、有需求的貧困家庭中去。

2.改變原先扶貧到縣的模式，實行針對到戶到人的模式，確保其扶貧項目的實施，防止當成簡單的產業發展項目規劃來處理。在發展農村公司聯合農戶的產業化經營扶貧模式時，要確保貧困人群的收入，同時注意不要把貧困戶變成農業產業經營鏈的最低端。

3.發展貧困地區的優勢產業，比如可以利用貧困區較好的旅游資源，以村范圍來發展旅游開發扶貧，包括休閑農業、生態旅游項目等，促進減貧和生態保護的雙贏。

4.幫助村干部和駐村干部提高其扶貧能力，改善他們的工作環境，結合精準減貧政策對其進行培訓，調動他們在扶貧工作中的積極性。

5.吸引社會組織和民營企業參與到扶貧開發中，與貧困區合作簽署合作項目，依靠全社會的力量為貧困區的發展鏈接資源。

(四)加強對于中西部地區的精準支援力度

1.加強經濟較好地區的項目投入，吸納社會力量參與

貧困地區要發揮市場的作用，積極吸納社會上的各種組織、企業投入到精準扶貧項目。經濟較好的地區要增加對落后地區的對口支援力度，改變以往依靠人才、財物支援的方式，創新對口支援方式。

2.發展貧困地區的教育事業，加強貧困戶的技能培訓

貧困地區一般說來經濟文化比較落后，貧困戶的科學文化素質較差。在扶貧過程中更要注重“扶智”，改變貧困家庭中存在的貧困文化，幫助他們掌握一種或幾種生產技能，在發展經濟、政治參與中積極吸納貧困人口的參與，培養他們自力更生、獨立自主的意識。發展貧困地區的教育事業，為貧困家庭子女教育問題提供財政幫扶力度。

五、總結

要實現真正的精準扶貧，首先，在貧困戶精準識別上，應該開展國家和各省的貧困普查，依照政策程序確定幫扶對象，嚴格執行政策中的有關規定，在打分確定貧困戶上公平公正，貧困戶的選定環節應該讓民眾參與其中，并扶貧名單予以公示，最終上報上級進行民主評議和審核，做到“有戶必保、有貧必扶”。其次，在貧困戶精準幫扶上，除了國家的財政投入和各種機制保障，也要吸納貧困戶的各種參與，加強貧困地區教育投資幫扶力度，提高其文化技能水平。要依托貧困地區優勢資源，通過開發生態旅游、休閑農業等創新減貧手段，吸納社會組織等非營利機構和民營企業的參與。最后，在精準管理環節上，要將扶貧資金真正用于貧困戶的脫貧上來，防止挪用或投資當地企業、大戶中去。運用貧困人口信息系統的檢測，上級能夠對下級實現監督管理、資金與項目等工作進行監督和管理。

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王堯(1993-)，男，漢族，河南上蔡人，鄭州大學，2015級社會學專業碩士研究生，研究方向：城鄉社會學。

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