中國義務教育均衡發(fā)展報告*
——基于《教育規(guī)劃綱要》第三方評估①的證據(jù)

朱德全 李 鵬 宋乃慶

(西南大學教育學部暨中國基礎教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心西南大學分中心，重慶 400715)

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中國義務教育均衡發(fā)展報告*
——基于《教育規(guī)劃綱要》第三方評估①的證據(jù)

朱德全 李 鵬 宋乃慶

(西南大學教育學部暨中國基礎教育質(zhì)量監(jiān)測協(xié)同創(chuàng)新中心西南大學分中心，重慶 400715)

通過對蘇、魯、鄂、湘、川、渝等14個省(市、自治區(qū))82個縣(區(qū))546所中小學的實證調(diào)查，結合2010年-2014年義務教育發(fā)展的宏觀數(shù)據(jù)和部分省(市、自治區(qū))的典型案例分析，對2010年以來中國義務教育均衡發(fā)展狀況進行監(jiān)測評估。評估發(fā)現(xiàn)：5年來，中國義務教育均衡發(fā)展成效顯著，不僅從戰(zhàn)略任務的高度“建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制”，而且不斷“完善投入機制”、“加大教育投入”，深入推進學校標準化建設成效顯著，學校辦學條件大幅改善，同時，“加強師資隊伍建設”有所進步，“均衡配置師資”逐步實現(xiàn)。但也存在著義務教育經(jīng)費投入“中部塌陷”、辦學條件“內(nèi)涵化”差距巨大、農(nóng)村師資隊伍結構性缺編嚴重、城鎮(zhèn)化進程中新挑戰(zhàn)不斷、教育質(zhì)量城鄉(xiāng)差距甚大等問題。因此，新時期中國義務教育均衡發(fā)展要堅持五大發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變義務教育發(fā)展方式，深化義務教育綜合改革，開拓義務教育內(nèi)涵均衡、優(yōu)質(zhì)均衡與特色均衡的發(fā)展道路。

義務教育；均衡發(fā)展；第三方評估；治理體系；綜合改革

引言

義務教育均衡發(fā)展是社會公平的重要基石，也是中國教育改革的百年理想。自1904年義務教育制度確立(熊賢君，1996)到新中國成立之前，義務教育均衡發(fā)展主要依靠興辦學堂、建立學制、倡導女學、鄉(xiāng)村教育運動(馬秋帆，1994；李森、杜尚榮，2013；王獻玲，2008)等舉措去實現(xiàn)義務教育普及，縮小義務教育群體差別和城鄉(xiāng)差距。新中國成立之后，義務教育的普及得到了進一步的發(fā)展，但由于先受到“文化大革命”的沖擊，后又有經(jīng)濟社會建設“梯度發(fā)展”(張承先，1998)、“城市優(yōu)先”(邵澤斌，2010)等政策的影響，義務教育非均衡發(fā)展日益嚴重。新世紀以降，國家啟動“兩基”攻堅計劃，強化義務教育的普及。2003年，《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》變革義務教育管理體制和經(jīng)費投入政策，打破了義務教育非均衡發(fā)展的制度格局。2006年，全國人大常委會新修訂的《義務教育法》規(guī)定：“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發(fā)展。”這是我國首次以法律的形式規(guī)定“促進義務教育均衡發(fā)展”。

自“促進義務教育均衡發(fā)展”以法律形式確定之后，義務教育均衡發(fā)展成為了中國教育改革的戰(zhàn)略目標之一。2007年7月，教育部發(fā)布了《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》，明確規(guī)定“進一步加大對貧困地區(qū)義務教育的扶持力度”、“推動西部地區(qū)教育發(fā)展”。2008年，中共十七屆三中全會提出了“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展目標。2010年，教育部《關于貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步推進義務教育均衡發(fā)展的意見》明確提出了“2012年實現(xiàn)義務教育區(qū)域內(nèi)初步均衡，2020年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本均衡”的路線圖。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡稱《綱要》)指出“均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務”。2012年9月，《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》則進一步明確了義務教育均衡發(fā)展的目標與要求。②同年底，十八大報告再次將“均衡發(fā)展九年義務教育”作為全面建成小康社會進程中的戰(zhàn)略性任務。

為全面推進義務教育均衡發(fā)展，國家出臺了“以教育督導評估促進義務教育均衡發(fā)展”的治理方案。2012年，教育部《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》建立了縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估制度(教育部，2012)。2013年，國家開始對區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際義務教育均衡發(fā)展水平進行監(jiān)測評估。自此，督導評估成為了推進義務教育均衡發(fā)展的重要抓手(楊銀付，2014)。在此背景下，義務教育第三方評估課題組受國家教育體制改革領導小組辦公室委托，在教育部基礎教育一司的支持下，圍繞《綱要》提出的義務教育均衡發(fā)展的目標任務和政策措施，對2010年-2014年以來中國義務教育改革發(fā)展情況進行評估，評估報告不僅引起了社會各界的強烈關注，還得到了中央領導的肯定批示。③本文作為《義務教育第三方評估報告》的核心部分之一④，將全景式呈現(xiàn)過去5年中國義務教育均衡發(fā)展的成就、經(jīng)驗與問題，并對未來中國義務教育均衡發(fā)展提出對策建議。

一、評估設計與實施

(一)評估目標與主要任務

根據(jù)國家教育體制改革領導小組辦公室的要求，義務教育第三方評估旨在全面反映《綱要》實施以來義務教育在“普及與鞏固”、“均衡發(fā)展”、“減負提質(zhì)”等方面的成就與問題。然而，任何一項評估都不可能面面俱到，關鍵在于抓住并解決主要問題。具體到義務教育均衡發(fā)展評估，其主要任務在于探明《綱要》實施5年以來中國義務教育機會均衡、資源均衡和質(zhì)量均衡三個方面的新進展、新成效和新經(jīng)驗，重點分析現(xiàn)階段《綱要》關于義務教育均衡發(fā)展的政策機制、經(jīng)費投入、辦學條件、師資隊伍等方面的落實情況，并客觀反映近年來出現(xiàn)的新問題，為未來中國義務教育均衡發(fā)展建言獻策。

(二)評估內(nèi)容與指標框架

本次評估采用量化評估與質(zhì)性分析相結合的技術路線。首先，課題組充分借鑒翟博4維度25要素指標體系(翟博，2006；翟博，2007)，中國教育科學研究院3層次8維度指標體系(中國教科院“義務教育均衡發(fā)展標準研究”課題組，2013)，姚繼軍3級5維度26個觀測點指標體系(姚繼軍，2008；姚繼軍、張新平，2010)等成熟的義務教育均衡發(fā)展評估指標體系，初步建立了中國義務教育均衡發(fā)展的第三方評估內(nèi)容框架。其次，為保證義務教育第三方評估的可操作性，切實堅持“獨立、客觀、公正、問題導向”的原則，課題組充分研究了義務教育均衡發(fā)展的政策文本，刪去不易獲得真實數(shù)據(jù)和難以把握的評估指標，重點量化評估《綱要》實施以來義務教育均衡發(fā)展在政策機制、經(jīng)費投入、辦學條件、師資隊伍等方面的落實情況。評估內(nèi)容體系框架如表1所示。最后，課題組還基于對全國大范圍的案例分析，進一步綜合分析《綱要》實施5年來中國義務教育機會均衡、資源均衡、質(zhì)量均衡方面的進展與問題，特別關注入學機會、特殊群體教育機會保障、課程教學改革等有關義務教育機會均衡和質(zhì)量均衡的改革實踐。

(三)評估方法與數(shù)據(jù)來源

由于義務教育第三方評估范圍廣、內(nèi)容多，難度大，因此，整個評估綜合運用了定性與定量相結合的研究方法，具體運用了文獻法、問卷調(diào)查法、訪談法、案例研究法等；此外，還用了政策分析法、文本分析法等相關研究方法。

表1 義務教育均衡發(fā)展第三方評估指標體系

在數(shù)據(jù)來源上，宏觀數(shù)據(jù)來源主要包括《中國教育統(tǒng)計年鑒》(2010、2011、2012、2013)、《全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(2010、2011、2012、2013、2014)、《全國教育事業(yè)發(fā)展簡明統(tǒng)計分析》(2010、2011、2012、2013、2014)、《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》(2010、2011、2012)等。同時，還包括《義務教育發(fā)展報告》(2012、2013、2014)的實證調(diào)研數(shù)據(jù)。微觀數(shù)據(jù)則來自于2015年的實地調(diào)研。首先，課題組以評估目標與評估內(nèi)容體系為基礎，編制了中國義務教育均衡發(fā)展第三方評估問卷與訪談提綱。在此基礎上，課題組綜合運用德爾菲法、探索性因素分析、驗證性因素分析等方法，檢測并修正了評估問卷，獲得了信度α>0.6，且效度良好的評估工具。隨后，采用分層隨機抽樣的辦法收集微觀數(shù)據(jù)。具體抽樣區(qū)域如圖1所示：

圖1 義務教育第三方評估抽樣分布圖

如圖1所示，課題組分層隨機選取了蘇、魯、鄂、湘、川、渝等14個省(市、自治區(qū))；每個省(市、自治區(qū))隨機抽取4-9個縣(區(qū))，盡量涵蓋高、中、低經(jīng)濟發(fā)展水平的縣(區(qū))，合計82個縣區(qū)；每個縣(區(qū))隨機抽取4所小學(城市、農(nóng)村各2所)，4所初中(城市、農(nóng)村各2所)，盡量涵蓋辦學條件好、中等、較差的三類學校，合計546所。其中，問卷調(diào)查對象為小學與初中校長596人，學生10萬余人(小學以4年級為例，初中以8年級為例)；訪談對象為各省市縣(區(qū))教育行政部門管理人員112人，以及各地小學、初中校長596人。

典型案例主要采用實地考察與網(wǎng)絡收集相結合的方式，所有案例均來自于全國31個省(市、自治區(qū))和新疆建設兵團在與教育部簽訂《義務教育均衡發(fā)展備忘錄》后，省域內(nèi)各縣(區(qū))在義務教育均衡發(fā)展方面的主要措施、成功模式和典型經(jīng)驗。在每個省(市、自治區(qū))抽取比較典型的縣(區(qū))2-3個，基于綜合評估與詳細比較，總結并推介成功經(jīng)驗。

二、評估結果與分析

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計、案例分析、實地考察和深度訪談發(fā)現(xiàn)，《綱要》實施5年來，中國義務教育均衡發(fā)展成效顯著。《綱要》規(guī)定的義務教育均衡發(fā)展目標任務得到全面落實，義務教育機會均衡發(fā)展水平進一步提高，教育資源均衡配置全面推進，內(nèi)涵發(fā)展取得長足進步。可以說，在圓滿完成普及任務的基礎上，中國義務教育進入了全面推進均衡發(fā)展、提升質(zhì)量的新階段，已經(jīng)站在了新的歷史起點上。

(一)評估發(fā)現(xiàn)的新進展：“推進義務教育均衡發(fā)展”⑤成效明顯

截至2015年底，全國1302個縣(區(qū))通過督導評估認定，完成2015年目標的68%，完成了2020年目標的47%(教育部，2015)。其中京、津、滬、蘇、浙5省(市)已整體通過國家教育督導委員會的均衡評估。具體成效如下：

1.從戰(zhàn)略任務的高度“建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制”

一是逐步建立了中央和地方共同推進義務教育均衡發(fā)展的協(xié)同機制。2011年和2012年，教育部先后與31個省(市、自治區(qū))及新疆生產(chǎn)建設兵團簽署了《義務教育均衡發(fā)展備忘錄》，構建了中央和地方共同推進義務教育均衡發(fā)展的長效機制。在此基礎上，《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》更加明確了義務教育基本均衡的目標和任務。二是加強省級統(tǒng)籌，建立轄區(qū)內(nèi)義務教育均衡發(fā)展機制。各省與轄區(qū)內(nèi)縣(區(qū))級政府簽署義務教育均衡發(fā)展責任書，將本省義務教育均衡發(fā)展的目標、任務和責任層層分解、逐級落實，明確縣域義務教育基本均衡發(fā)展的時間表、路線圖。三是定期公布國家驗收結果，建立了義務教育均衡發(fā)展評估機制與復查監(jiān)測機制。從2013年開始，由國家教育督導委員會負責實施義務教育均衡發(fā)展督導評估，同時，對已通過國家教育督導委員會認定的地區(qū)進行監(jiān)測復查。

2.“完善投入機制”、“加大教育投入”、“縮小城鄉(xiāng)差距”顯見成效

一是完善了義務教育經(jīng)費投入體制。構建了由國務院和地方各級政府依法保障義務教育經(jīng)費的財政體系，將義務教育全面納入公共財政保障范圍。5年來，義務教育生均公用經(jīng)費基本定額不斷提高，2010年還特別推出了農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，更加強調(diào)把農(nóng)村義務教育納入公共財政保障范圍。2012年到2014年，國家下?lián)苻r(nóng)村義務教育經(jīng)費保障資金分別為808.85億元、825.70億元和878.97億元，2013年、2014年依次增長2.08%、6.45%。同時，還建立了中央和地方分項目、按比例分擔的義務教育經(jīng)費投入機制⑥，在中西部地區(qū)資金的總體安排上體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則，實行由省級政府負責統(tǒng)籌，強化落實省以下各級政府承擔的經(jīng)費，以保證中央和地方各級義務教育經(jīng)費落實到位。

二是義務教育經(jīng)費投入明顯增加，“辦學經(jīng)費得到保障”。2012年，國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%，實現(xiàn)了教育經(jīng)費投入里程碑式的突破。2014年，全國義務教育總投入達到1.42萬億元，其中國家財政性教育經(jīng)費達到1.36萬億元，為全國義務教育發(fā)展提供了有力保證。如圖2所示，2014年全國小學生均預算內(nèi)事業(yè)性教育經(jīng)費支出比2010年增加3668.51元，增長91.43%；初中增加5145.42元，增長98.67%。同期，全國小學生均預算內(nèi)公用經(jīng)費增加1311.94元，比2010年增長141.09%；初中增加1706.48元，比2010年增長120.66%。

圖2 2010年-2014年義務教育生均預算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費與生均預算內(nèi)公用經(jīng)費增長情況

三是義務教育經(jīng)費支出城鄉(xiāng)差距不斷縮小。2010年到2013年，農(nóng)村小學生均預算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費增幅分別比城市同期高出5.84%、4.99%、1.64%，城鄉(xiāng)差距從504.80元下降到153.64元；農(nóng)村初中生均預算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費增幅分別比城市同期高出7.78%、3.61%、2.86%，城鄉(xiāng)初中生均預算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費支出差距由492.21元下降到140.17元。2013年，農(nóng)村、城市小學生均預算內(nèi)公用教育經(jīng)費支出分別為1913.53元、2130.30元，分別比2010年增長128.93%、109.50%，農(nóng)村小學增幅超過城市小學19.43%，城鄉(xiāng)差距縮小；2013年，農(nóng)村、城市初中生均預算內(nèi)公用教育經(jīng)費支出分別為2968.37元、2996.03元，分別比2010年增長120.14%、106.63%，農(nóng)村初中增長幅度高出城市初中13.51%，城鄉(xiāng)差距從101.49元下降到27.66元。

3.“推進學校標準化建設”成效顯著，學校辦學條件大幅改善

一是全國生均校舍面積大幅增加。如圖3所示，2014年全國小學生均建筑面積為6.85m2，比2010年增長19.38%；全國初中生均建筑面積為11.99m2，比2010年增長33.36%。其中，全國小學生均教學與輔助用房面積增長11.12%，初中增長42.74%；全國小學生均生活用房面積增長30.73%，初中增長52.23%；全國小學生均體育館面積增長57.14%，初中增長62.36%。

圖3 2010年-2014年義務教育生均校舍面積變化情況(單位：m2)

二是農(nóng)村生均校舍面積超過城市。過去5年，全國學校標誰化建設工程成績突出，農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃成效尤為明顯。2014年，生均建筑面積，農(nóng)村小學(8.71m2)大于城市小學(5.96m2)，農(nóng)村初中(15.23m2)大于城市初中(11.32m2)；生均教學及輔助用房面積,農(nóng)村小學(4.88m2)大于城市小學(3.28m2)，農(nóng)村初中(6.01m2)大于城市初中(4.79m2)；生均生活用房面積，農(nóng)村小學(2.45m2)大于城市小學(1.38m2)，農(nóng)村初中(7.18m2)大于城市初中(4.53m2)。

三是學校布局逐步趨于合理。2012年，《國家院辦公廳關于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》要求縣級人民政府科學制定《農(nóng)村義務教育學校布局專項規(guī)劃》。2013年,教育部印發(fā)了《關于做好農(nóng)村義務教育學校布局專項規(guī)劃制定工作的通知》，推動各地科學制定農(nóng)村義務教育學校布局專項規(guī)劃，嚴格規(guī)范學校撤并程序和行為，堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務教育學校的行為，確保滿足農(nóng)村適齡少年兒童就近接受良好義務教育需求。截至2014年，各地已經(jīng)以縣(區(qū))為單位制定了規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的專項規(guī)劃，并報送國家教育體制改革領導小組進行了備案。

四是教育信息化不斷推進。2014年，全國小學、初中接入互聯(lián)網(wǎng)的學校比例達80.11%和95.53%，全國小學建有校園網(wǎng)的比例為39.1%，城鄉(xiāng)差距縮小3個百分點；初中建有校園網(wǎng)的比例為67.8%，城鄉(xiāng)差距縮小7個百分點。2014年，全國小學每百人擁有計算機臺數(shù)增加到7.5臺，初中增加到11.2臺。2014年，西藏教學點設備安裝調(diào)試完成，標志著全國6.36萬個教學點實現(xiàn)數(shù)字教育資源全覆蓋和設備配備、資源配送、教學應用“三到位”，助推農(nóng)村邊遠地區(qū)開齊開好國家規(guī)定課程，幫助400多萬邊遠農(nóng)村孩子享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。

五是教學儀器設備更加齊全。2010年到2014年，全國小學生均固定資產(chǎn)增長47.17%；初中生均固定資產(chǎn)增長96.63%。2014年，小學音樂、體育、美術和實驗室配備達標的學校比例分別為60.71%、62.05%、60.55%和63.17%，分別比2010年增長12.16%、9.86%、12.91%和8.55%；初中音樂、體育、美術和實驗室配備達標的學校比例分別為76.09%、77.75%、75.90%和81.37%，分別比2010年增長13.69%、9.75%、14.23%和6.82%。

4.“加強師資隊伍建設”有所進步，“均衡配置師資”逐步實現(xiàn)

一是實質(zhì)性統(tǒng)一了城鄉(xiāng)教師編制，穩(wěn)定了農(nóng)村教師隊伍。2012年，《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》提出在逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學教職工編制標準的基礎上，對農(nóng)村小學和教學點予以傾斜。2014年中央編辦、教育部、財政部共同印發(fā)《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》，將農(nóng)村中小學教職工編制標準與城市標準統(tǒng)一，長期以來城鄉(xiāng)教師編制倒掛的“老大難”問題從制度上得以破解。

二是加大了教師補充，教師隊伍結構得以優(yōu)化。數(shù)量結構方面，2010年到2014年，中央財政累計投入資金166億元，招聘農(nóng)村特崗教師24.37萬人，覆蓋中西部地區(qū)22個省(市、自治區(qū))的1000多個縣區(qū)、30000多所農(nóng)村學校(村小、教學點)。2013年，小學專任教師生師比下降到16.76∶1，初中專任教師生師比下降到12.76∶1；小學代課人員下降為16.73萬人，代課人員比例下降到2.91%，下降10.01個百分點。質(zhì)量結構方面，2014年，全國小學、初中教師學歷達標率分別比2010年增長0.36%、0.88%。2014年，全國高于規(guī)定學歷小學教師的比例達到89.8%，全國本科及以上學歷初中教師的比例達到77.9%，其中，學歷提升一級的小學教師增加11.55%，初中教師增加13.85%；小學教師學歷提升一級的人數(shù)增幅比例農(nóng)村(11.97%)大于城市(3.14%)，初中增幅也是農(nóng)村(17.9%)大于城市(4.24%)。

三是加大教師培訓力度，提高了教師隊伍質(zhì)量。2010年以來，國家全面實施“中小學教師國家級培訓計劃”，2010年到2014年，中央財政共安排62.5億元專項資金，支持中西部地區(qū)開展集中培訓和網(wǎng)絡培訓，培訓教師達700多萬人次。此外，各地還安排了配套經(jīng)費，開展多種形式的教師培訓。2014年，全國小學教師接受各級各類培訓總?cè)舜纬掷m(xù)增長，達到2496.6萬人次，全國小學專任教師人均年培訓4.4次，其中，城市6.9次，農(nóng)村3.5次；全國初中教師人均年培訓4.2次，其中，城市5.4次，農(nóng)村3.6次。

四是教師待遇不斷提高。2009年，國家率先對義務教育實施績效工資政策。2010年，教育部出臺《義務教育學校獎勵性績效工資分配宣傳參考提綱》，強化“管理以縣為主、經(jīng)費省級統(tǒng)籌、中央適當支持”的保障機制，大幅度改善了義務教育教師待遇。教育部、財政部《關于落實2013年中央1號文件要求對在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補助的通知》對連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學校和教學點工作的教師給予生活補助。2014年中央財政下達綜合獎勵補助資金21.14億元，惠及623個縣103.1萬名鄉(xiāng)村教師。教育部、國家發(fā)改委編制實施《邊遠艱苦地區(qū)農(nóng)村學校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設規(guī)劃(2011—2015年)》，截止2014年，已建成25.3萬套農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍，建設面積近900萬平方米，重點改善特崗教師、支教教師、交流教師和離家較遠寄宿制學校教師的生活條件。

五是教師交流輪崗機制逐步建立。2014年9月，教育部出臺《關于推進縣(區(qū))域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，提出力爭用3至5年時間實現(xiàn)縣域內(nèi)校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，這是國家層面出臺的第一份促進教師交流輪崗的專門性文件。目前，全國已有22個省(市、自治區(qū))出臺了關于推進教師流動的相關政策，并開展了改革試點。教師“無校籍化”、“縣管校用”等管理制度創(chuàng)新以及校長定期交流制度，引導優(yōu)秀教師向農(nóng)村校、薄弱學校流動，推動了教師資源的均衡配置。

(二)評估發(fā)現(xiàn)的新經(jīng)驗：各地落實《綱要》的實踐探索成果豐富

過去5年，全國各地把義務教育均衡發(fā)展作為教育改革的核心戰(zhàn)略任務，在“健全體制機制”、“推進學校標準化建設”、“均衡配置教育資源”、“實行校長與教師交流制度”等方面開展了大量的實踐探索，并積累了不少的典型經(jīng)驗。

1.自主創(chuàng)新，探索區(qū)域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展體制機制改革

區(qū)域內(nèi)義務教育體制機制創(chuàng)新的實踐模式主要四類。一是改革辦學模式，整合資源。如杭州市西湖區(qū)“集團化辦學”模式、上海市奉賢區(qū)“緊密型辦學資源聯(lián)盟”、山東省廣饒縣“創(chuàng)新園區(qū)模式”等，這些體制機制創(chuàng)新有效整合了區(qū)域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展資源。二是創(chuàng)新招生體制，遏制擇校。如浙江省溫嶺市“陽光招生”制度、遼寧省盤錦市“零擇校”制度、河北省唐山市豐南區(qū)“三種模式⑦消除擇校”等，從制度上保證入學機會均衡。三是建立聯(lián)動機制，協(xié)同發(fā)展。如四川省成都市“六個一體化”改革模式、湖北省丹江口市“教育發(fā)展協(xié)作區(qū)”模式、河北省邯鄲市“跨區(qū)統(tǒng)籌”模式等，通過城鄉(xiāng)聯(lián)動、多方互動推動義務教育均衡發(fā)展。四是實施督導評估，深化問責。如四川省綿陽市“強化督導評估、深化義務教育均衡發(fā)展問責”；青海省海南州貴德縣“全面自查整改、確保指標達標”；內(nèi)蒙古東勝區(qū)建立了“依法盡責、統(tǒng)籌整合”，切實推進義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

江蘇省無錫市義務教育綜合性體制機制改革是區(qū)域內(nèi)義務教育體制機制改革的典型。一是出臺《無錫市義務教育均衡發(fā)展條例》，全面保障義務教育入學機會、辦學條件、師資配置基本均衡，保障學校管理和教育質(zhì)量水平整體提升。二是完善經(jīng)費保障機制，將義務教育經(jīng)費全面納入財政預算并實行單列，依法足額征收教育費附加、地方教育附加，并由各部門統(tǒng)籌使用，保障教育經(jīng)費到位。三是出臺嚴格的問責機制，對于相關部門、學校以及個人落實義務教育均衡發(fā)展不力，或者違反規(guī)定的，予以相應的懲處。四是“關注課堂、聚焦課堂”。各學校致力于建設“有效課堂”，老師精講、學生精練，有效提升課堂教學效率與質(zhì)量。以合格率、完成率和學生綜合素質(zhì)為主要指標的教育教學評價體系引導學校從升學率競爭向辦學質(zhì)量、育人水平提升轉(zhuǎn)變。

2.漸進變革，“率先在縣(區(qū))域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”

義務教育均衡發(fā)展是一場系統(tǒng)性的教育與社會變革，必須要有規(guī)劃、分步驟的漸進式變革。第一類是義務教育基本均衡實踐模式。如甘肅省平?jīng)鍪小稗k好農(nóng)民家門口學校”的實踐模式，新疆維吾爾自治區(qū)克拉瑪依市把“辦好每一所學校、教好每一名學生”作為最基礎的目標，河南鄭州市中牟縣把“讓每個學生享受公平優(yōu)質(zhì)的教育”作為底線等模式。這些基礎性改革實踐，保障了區(qū)域內(nèi)義務教育的“底線均衡”。第二類則是致力于實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的實踐模式，主要是一部分經(jīng)濟較發(fā)達的縣(區(qū))在實現(xiàn)教育資源均衡之后，開始了義務教育優(yōu)質(zhì)均衡的實踐探索。如上海市普陀區(qū)“圈鏈點”優(yōu)質(zhì)均衡模式，上海市金山區(qū)從“有學上”到“上好學”的“組合推進”模式，北京市豐臺區(qū)教育集群發(fā)展“資源共享、特色銜接、共同發(fā)展”模式，廣東省惠州市惠陽區(qū)“整體促進義務教育高位均衡模式“等，這些實踐模式為后續(xù)全國范圍內(nèi)的義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展奠定了基礎。

區(qū)域義務教育漸進式變革的最典型經(jīng)驗是江蘇省泰州市“基本均衡—優(yōu)質(zhì)均衡—全域均衡”三步走戰(zhàn)略模式，開創(chuàng)了一條“內(nèi)涵式”發(fā)展的義務教育均衡之路。一是“名校+”模式，推動城鄉(xiāng)一體快速融合。在教育相對發(fā)達的區(qū)域相繼實施了“名校+弱校”、“名校+農(nóng)校”、“名校+新校”等策略，實現(xiàn)學校共同體之間管理互通、研訓聯(lián)動、文化共建。二是“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的泰州微課探索。2014年9月，泰州市上線的“泰微課”，共享城鄉(xiāng)教育資源，是全國規(guī)模最大的中小學生自主學習系統(tǒng)。三是“5+2”評價模式，核心素養(yǎng)進中考。2014年，泰州市在市域范圍內(nèi)全面啟動實施“5+2”工程(以主題德育、自主學習、青春活力、實踐體驗、未來素養(yǎng)五大行動及區(qū)域推進展示、學校微創(chuàng)新激勵機制為主要內(nèi)容)，引導教育質(zhì)量整體提升，推進優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

3.“推進學校標準化建設”，努力實現(xiàn)條件均衡

學校標準化建設是改善學校辦學條件，實現(xiàn)義務教育資源配置均衡的重要措施。自《綱要》提出“推進義務教育學校標準化建設”以來，全國各地涌現(xiàn)了許多典型實踐經(jīng)驗。第一類實踐模式把標準化建設作為促進均衡發(fā)展的突破口，如天津市靜海縣“全面推進學校標準化建設、促進義務教育均衡發(fā)展”；北京市密云縣“標準建設、校校精彩”，建設了一大批質(zhì)量有保障、校園有特色的中小學；福建省福州市鼓樓區(qū)“改善辦學條件、實現(xiàn)硬件建設均衡”和遼寧省桓仁縣“改善學校辦學條件、提升學校辦學內(nèi)涵”，都借助義務教育學校標準化建設，狠抓均衡發(fā)展。第二類實踐模式以學校建設標準化推動學校教育現(xiàn)代化。如湖南省隆回縣2008年實現(xiàn)“班班通”，50多歲的老師都會做課件；遼寧省本溪市“加快信息化建設、全面提高義務教育現(xiàn)代化水平”等，逐漸推進義務教育信息化、現(xiàn)代化。第三類實踐模式則是以學校建設標準化縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距。如黑龍江大興安嶺新林區(qū)努力改善辦學條件，堅持“抬高底部、雪中送炭”縮小基本差距；貴州省遵義市余慶縣“城鄉(xiāng)同質(zhì)設備同配、師資同優(yōu)學生同享”，有效縮小了城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展差距。

在推進義務教育學校標準化建設方面最成功的經(jīng)驗是吉林省吉林市磐石市，磐石市通過系統(tǒng)的規(guī)劃設計、扎實的扶弱治薄，使義務教育走上了均衡發(fā)展的軌道。磐石市出臺了《磐石市全面改善義務教育薄弱學校基本辦學條件項目規(guī)劃》，一方面科學規(guī)劃建設教育園區(qū)。從2010年開始，投資3.5億元，實施了南、北兩個教育園區(qū)建設工程，兩個教育園區(qū)的建成和使用從根本上解決了城鄉(xiāng)義務教育學校辦學條件不足和大班額問題。另一方面，嚴格落實學校辦學條件標準。從2010年開始，累計投入2億多元，為12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校新建了15棟、合計7萬多平方米樓房校舍，完成38個、合計13萬平方米中小學校舍安全工程項目，農(nóng)村學校校舍達到了省級標準；投資4000多萬元，落實了“四室標準化裝備項目”，全市中小學校功能室齊全，各類儀器(器材)全部達標。

4.“努力縮小區(qū)域差距”，全面提升老少邊窮地區(qū)義務教育水平

全面提升老少邊窮地區(qū)義務教育水平，縮小區(qū)域間義務教育發(fā)展差距是實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的必經(jīng)之路。對老少邊窮地區(qū)義務教育的傾斜主要分為三類，一類是綜合性傾斜，從人、財、物等各方予以重點幫扶，例如安徽省銅陵模式，“優(yōu)化教育結構、扶持薄弱學校”；河北省石家莊市井陘縣“山區(qū)教育發(fā)展模式”，云南省沾益縣加強對農(nóng)村學校的特色化改造等。另一類是重點性傾斜，尤其是對于農(nóng)村留守兒童、寄宿制學校的重點幫扶。例如湖北省宜昌市夷陵區(qū)實施“保育寄宿制度”，推進農(nóng)村義務教育均衡發(fā)展；陜西太白縣實施“寄宿制精細化管理”，提高山區(qū)義務教育服務水平。第三類是民族地區(qū)、邊境地區(qū)的義務教育普及與鞏固的改革實踐，例如云南省紅河哈尼族彝族自治州元陽縣“控輟保學”問責模式、廣西自治區(qū)憑祥市邊境民族教育全面優(yōu)惠的“控輟保學”改革等。

貴州省黔東南苗族侗族自治州丹寨縣自2010年起大力推進義務教育均衡發(fā)展，其主要經(jīng)驗如下：一是集中辦學，提供優(yōu)質(zhì)公平教育。截至2014年,全縣共完成22所農(nóng)村小學寄宿制學校建設，基本形成初中生進城入學，小學生在中心校學習的合理布局。二是軟硬兼顧，逐步優(yōu)化辦學環(huán)境。2008年—2014年，丹寨縣共投入了6.3億元，基本完成了學校標準化建設，建設了18所標準化寄宿制學校。三是全面打造寄宿學校，改善學生吃住環(huán)境。大力推廣“3+X”和“4+X”營養(yǎng)午餐模式，并按照“公益性、零利潤”的原則運營，為21750名中小學生提供真正“免費營養(yǎng)餐”。另投入1000多萬元，為12000多名寄宿生提供了床上用品。2013年3月，國務院副總理劉延東專程到學校看望寄宿的孩子們，對義務教育均衡發(fā)展的“丹寨模式”給予充分肯定。2014年9月，全縣九年義務教育基本均衡發(fā)展通過了國家教育督導委員會評估認定，成為貴州省首批達標的四個縣之一。

5.“均衡配置教師”，探索“實行縣(區(qū))域內(nèi)教師、校長交流制度”

均衡配置師資隊伍是促進義務教育均衡發(fā)展的重要內(nèi)容之一。師資隊伍均衡實踐主要分為兩類，第一類是基礎性的義務教育師資配備。例如，山東省臨朐縣“校校新進一名小學英語教師”、湖南省瀘溪縣用特殊關愛讓農(nóng)村教師把心留在農(nóng)村、福建省福安市出臺特崗政策優(yōu)厚待遇吸引教師到農(nóng)村校任教等實踐模式，這些實踐模式對于保障區(qū)域內(nèi)師資隊伍的基本穩(wěn)定與原始分配起到了重要的作用。第二類是基于公平的優(yōu)質(zhì)師資隊伍交流，例如山東省青島市市南區(qū)“名師交流破解擇校頑疾”模式、福建省莆田市荔城區(qū)“優(yōu)質(zhì)師資引向薄弱校”等，以優(yōu)質(zhì)師資流動保證義務教育質(zhì)量均衡。

師資隊伍均衡的典型案例是河南省新鄭市的“教師統(tǒng)一編制核算，讓城鄉(xiāng)隊伍一樣好”計劃。新鄭市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資隊伍的措施有：一是確保師資力量“夠”。在全市財政供養(yǎng)人員“零增長”的情況下，2008年—2014年，面向高校優(yōu)秀畢業(yè)生招錄教師1268人。二是確保農(nóng)村教師“穩(wěn)”。在編制管理上向農(nóng)村學校傾斜，新進教師“第一年不留城，前三年不進城”。為農(nóng)村邊遠學校教師每人每月發(fā)放60元或100元的交通補助，為所有農(nóng)村教師每人每月發(fā)放90元的生活補貼。三是確保隊伍素質(zhì)“高”。2008年—2014年，分別組織校長和教師外出考察培訓836人次和3987人次，先后開展了4期198名農(nóng)村英語教師培訓和累計359名農(nóng)村音、體、美教師的培訓。通過這些措施，解決了新鄭市教師隊伍的數(shù)量、質(zhì)量以及遷調(diào)問題，為義務教育質(zhì)量均衡夯實了基礎性保障。

(三)評估發(fā)現(xiàn)的新問題：全面實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展任重而道遠

盡管全國迄今已通過義務教育發(fā)展基本均衡縣(區(qū))評估達到1302多個，但距離2020年義務教育均衡發(fā)展目標差了66.41%。全面實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展卻依然存在著諸多現(xiàn)實問題，而且隨著均衡評估的推進，沒有實現(xiàn)均衡的落后地區(qū)，尤其是廣大中西部地區(qū)的貧困縣要達到評估標準難度越來越大，義務教育均衡發(fā)展任重而道遠(宋乃慶，2015)。

1.義務教育經(jīng)費投入總量不足，且呈現(xiàn)出“中部塌陷”格局

近5年，義務教育經(jīng)費總投入不斷增長，但是經(jīng)費總投入仍顯不足，而且區(qū)域間經(jīng)費投入比例結構不合理。如圖4所示，2010年到2014年，義務教育生均預算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費一直呈“中部塌陷”的情況。過去五年，中部地區(qū)小學生均預算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費始終低于東部地區(qū)和西部地區(qū)，依次低于東部地區(qū)2446.81元、2784.68元、2847.55元、2888.46元和2918.24元，依次低于西部地區(qū)994.27元、1101.28元、1672.37元、1763.85元和1701.88元。中部地區(qū)初中生均預算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費也低于東部地區(qū)和西東部地區(qū)，依次低于東部地區(qū)2535.35元、2844.68元、2982.80元、3251.70元和3445.95元，依次低于西部地區(qū)659.66元、640.71元、672.27元、586.13元、和270.48元。

2.義務教育辦學條件質(zhì)量不夠，且城鄉(xiāng)之間“內(nèi)涵化”差距巨大

評估發(fā)現(xiàn)，義務教育辦學條件質(zhì)量不夠，“每一所學校符合國家辦學標準”的目標沒有實現(xiàn)。一方面，受自然折舊、自然災害以及危房鑒定標準放寬等因素影響，“全面清除危房”的目標沒有完全實現(xiàn)。寬口徑數(shù)據(jù)顯示，2014年全國小學危房占校舍面積的比例為3.13%，超過了3%。其中，西部地區(qū)小學危房面積占校舍總面積的7.30%，初中為5.34%；農(nóng)村小學、初中校舍危房面積比例分別為5.04%、11.74%。另一方面，城鄉(xiāng)學校辦學條件質(zhì)量差距依舊明顯，特別是教學設備、生活條件等方面。2014年城市小學生均教學儀器設備值為1333.04元，農(nóng)村為708.15元，城鄉(xiāng)差距為624.90元；城市初中生均教學儀器設備值為1937.32元，農(nóng)村為1458.76元，城鄉(xiāng)差距為478.56元。

3.義務教育師資隊伍有待優(yōu)化，尤其是農(nóng)村師資結構性缺編嚴重

調(diào)查顯示，義務教育師資隊伍有待優(yōu)化，特別在西部地區(qū)，小學科學、外語、音樂、體育、美術生師比依次為457:1，51∶1，200:1，170∶1，209∶1；初中音、體、美生師比依次為275∶1，201∶1，83∶1。同時，還有很多低學歷⑧的教師集中在中西部地區(qū)和農(nóng)村學校，這些教師教育觀念和教學方法陳舊，很難適應課程改革的要求。與此同時，部分地區(qū)教師總體超編和結構性缺員情況并存，難以滿足教育教學實際需求。很多農(nóng)村小學極其缺少音、體、美、外語及信息技術教師，導致國家規(guī)定的課程未能開齊開足。而且大部農(nóng)村地區(qū)教師待遇總體偏低，工作、生活條件普遍較差，培訓機會少，發(fā)展缺乏后勁，優(yōu)秀教師“下不去、留不住”，年輕教師難以長期扎根，因此，農(nóng)村骨干教師流失嚴重，從而加劇了農(nóng)村教師的結構性缺編問題。

圖4 2010年-2014年義務教育生均預算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(單位：元)

4.義務教育適應新變化需加強，城鎮(zhèn)化進程中的新問題不斷出現(xiàn)

目前，義務教育人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)顯著高于城鎮(zhèn)化水平(靳曉燕、榮雷，2015)，推進速度過快。由于義務教育規(guī)劃建設不能適應學生流動新常態(tài)，城鄉(xiāng)教育新差距、農(nóng)村教育資源浪費等新問題不斷出現(xiàn)(李鵬、朱德全，2016)。一方面，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市學校面臨受教育人口迅速增加的壓力，進而城市學校教育資源逐漸緊缺，直接結果就是城市中小學“大班額”屢禁不止。調(diào)查顯示，2014年全國城鎮(zhèn)小學、初中56人及以上班級比例均在20%左右，其中，中部地區(qū)的比例在30%左右，部分省則超過40%。另一方面，伴隨著大量人口遷往城市，農(nóng)村逐步空心化，部分農(nóng)村校舍被閑置，農(nóng)村教育資源無形中被浪費。2014年，全國有46%的鄉(xiāng)村小學班級人數(shù)在25人及以下。

5.義務教育優(yōu)質(zhì)均衡任重道遠，區(qū)域、城鄉(xiāng)間教育質(zhì)量差距甚大

“兩基”驗收通過標志著義務教育機會均衡初步實現(xiàn)(宋乃慶、李森、朱德全，2013)，過去5年，盡管1302個縣區(qū)完成了《義務教育均衡發(fā)展備忘錄》的政策目標，而且部分省(市)已整體通過國家教育督導委員會的均衡評估，但尚有66.41%的區(qū)縣沒有實現(xiàn)完全均衡。一方面，當前義務教育均衡發(fā)展主要還是致力于實現(xiàn)教育機會分配和教育資源配置的均衡，課程、教學等有關教育質(zhì)量均衡的工作只在東部沿海少部分地區(qū)開始著力，要全面實現(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展必將任重而道遠；另一方面，囿于各地區(qū)經(jīng)濟社會基礎、現(xiàn)有辦學基礎以及師資隊伍等因素的困厄，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間的課程開設、教學實施、素質(zhì)教育工作等差異顯著，區(qū)域、城鄉(xiāng)間義務教育質(zhì)量差距甚大。

三、全面推進義務教育均衡發(fā)展的政策建議

全面推進義務教育均衡發(fā)展，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷推進義務教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，深化義務教育綜合改革，堅持頂層設計，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃，做到兜底線，保基本，抓關鍵，補短板，促均衡，提質(zhì)量(王定華，2015)，全面推動義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

(一)優(yōu)化頂層設計，革新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變義務教育均衡發(fā)展傳統(tǒng)方式

義務教育均衡發(fā)展是系統(tǒng)化的改革工程，不能局部的“碎片化”修補，需要全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃。做好義務教育均衡發(fā)展的等層設計，一是要依據(jù)當前義務教育均衡發(fā)展的實際情況，尤其是義務教育均衡發(fā)展在經(jīng)費投入、辦學條件、師資隊伍、質(zhì)量水平方面的問題；二是要充分考慮國家教育政策與發(fā)展規(guī)劃。在具體操作中，下活“一盤棋”，改革“供給側(cè)”，實現(xiàn)“一體化”。

1.樹立“一盤棋”意識，科學規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展

在任何國家，義務教育公平的“比較范圍”都應當是“全國”(吳康寧，2015)，只有在全國所有地區(qū)實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展才是真正的“人民滿意教育”。因此，必須樹立“一盤棋”意識，規(guī)劃全國范圍內(nèi)義務教育均衡發(fā)展，努力實現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間、群體間的義務教育均衡發(fā)展，完全實現(xiàn)教育機會均衡、全力推進教育資源均衡并不斷實現(xiàn)教育質(zhì)量均衡。所以，一方面，全國上下必須要基于均衡發(fā)展的未來目標，做好義務教育均衡發(fā)展的整體規(guī)劃和頂層設計，通盤考慮，超前部署(趙永輝，2015)。尤其是在縣域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展改革實踐進入深水期的時候，特別要及早謀劃省域的義務教育均衡發(fā)展統(tǒng)籌(范先佐、郭清揚、付衛(wèi)東，2015)。另一方面，在逐步實現(xiàn)義務教育資源均衡配置后，要科學的規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展。義務教育均衡發(fā)展的重點必須轉(zhuǎn)向教育質(zhì)量的提升，追求教育質(zhì)量的公平，必須從外延均衡轉(zhuǎn)向內(nèi)涵均衡、從依附均衡轉(zhuǎn)向自主均衡、從同質(zhì)化均衡轉(zhuǎn)向特色均衡、從基礎均衡轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡(馮建軍，2012)。

2.推進“供給側(cè)”改革，高效統(tǒng)籌全面發(fā)展

從經(jīng)濟學的視角來看，義務教育非均衡發(fā)展很大程度上是教育需求與教育供給之間的矛盾，是教育資源供給與教育發(fā)展需求的矛盾。因此，要全面規(guī)劃義務教育均衡發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，就必須推進“供給側(cè)”改革，以經(jīng)濟的方式統(tǒng)籌義務教育全面發(fā)展。一是做好義務教育供給機制改革。前提是要優(yōu)化和完善義務教育資源供給機制，認真落實國家有關義務教育投入的法律、政策要求，確保義務教育資源供給的數(shù)量滿足。重點要調(diào)控統(tǒng)籌義務教育供給機制，能夠重點安排經(jīng)費、師資等資源。同時，也能夠雪中送炭、差異補償，有效地向農(nóng)村地區(qū)、西部地區(qū)、民族地區(qū)等傾斜。二是要做好供給結構改革。供給主體以國家和政府為主，堅持公平發(fā)展的原則，不斷創(chuàng)新公共服務供給方式。同時，也要吸引更多力量參與，為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡注入活力，鼓勵社會資本提供個性化、多樣化的教育供給。

3.實施“一體化”布局，公平引領協(xié)同發(fā)展

“一體化”發(fā)展戰(zhàn)略是基于對“梯度發(fā)展”、“城市優(yōu)先”戰(zhàn)略的反思提出的。實施義務教育“一體化”布局，首先要公平對待所有區(qū)域、所有學校、所有群體的義務教育，提供“充分”而“公平”的義務教育供給。其次，“一體化”并不是均等化，實施“一體化”的過程，必然有差異。在“充分”而“公平”的原則下，還必須對不同區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間、群體間的義務教育提供“適當”且“自由”的義務教育供給，滿足各種差異化需求。再次，實施“一體化”布局也不是無私的公正和盲目的差異，而是要結合人口變化趨勢、經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，做好科學論證，基于科學的預測與預警，合理調(diào)整的義務教育發(fā)展規(guī)劃。最后，“一體化”也不是“孤立化”、“獨立化”，而是還要調(diào)動不同區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間、群體間的相互協(xié)同、相互聯(lián)動，共同致力于實現(xiàn)全國義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

(二)建構聯(lián)動機制，強化政府責任，實施義務教育均衡發(fā)展協(xié)同治理

實現(xiàn)系統(tǒng)性的義務教育均衡發(fā)展變革需要明確責任主體，并且相互之間聯(lián)動協(xié)作。在完成義務教育均衡發(fā)展的總體目標規(guī)劃之后，必須落實具體責任，明確由誰落實的問題——也就是“治理主體”的問題。基于責任主體的明確，建構主體間義務教育均衡發(fā)展協(xié)同治理的聯(lián)動機制。

1.協(xié)同治理的框架：構建聯(lián)動機制，形成“政策合力”

全面實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，需要建立現(xiàn)代教育治理體系，形成政策合力，切實解決教育管理中社會參與不夠、學校辦學自主權不夠、政府宏觀管理能力不足、學校內(nèi)部治理結構不完善等突出問題(褚宏啟，2014)。首先，要著眼義務教育與經(jīng)濟社會發(fā)展的體系內(nèi)外，建立義務教育均衡發(fā)展的“內(nèi)外聯(lián)動機制”，推動義務教育與區(qū)域經(jīng)濟、社會、文化的有效互動，為義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展與特色均衡發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，要關注義務教育體系上下，建立義務教育均衡發(fā)展的“上下聯(lián)動機制”，要充分調(diào)動政府、學校、社會組織，以及教師、學生、家長等各種公民個體，不斷發(fā)揮中央政府、多級地方政府、學校、班級等多個管理層次的治理能動性，實現(xiàn)義務教育內(nèi)部教育資源均衡配置。最后，要著力于義務教育系統(tǒng)內(nèi)部的點與面，建立義務教育均衡發(fā)展的“點面聯(lián)動機制”，以點帶面，以面帶點，相互支撐。要進一步推動各省切實履行備忘錄各項承諾，建立各部委之間、部委與省級政府之間的協(xié)同、會商和聯(lián)動機制；建立城鄉(xiāng)一體化的均衡發(fā)展體制機制，各省(市、自治區(qū))要立足本地實際，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際和群體間義務教育均衡發(fā)展。

2.協(xié)同治理的關鍵：強化政府責任，消解“政府悖論”

“政府悖論”是指“國家的存在是經(jīng)濟增長的關鍵，然而國家又是經(jīng)濟衰退的根源”(North, D. C.，1990)。在義務教育均衡發(fā)展的議題內(nèi)，“政府悖論”表現(xiàn)為政府的正當行為既促進著義務教育均衡發(fā)展，同時政府的不當行為又在某種程度上制約著其目標的實現(xiàn)(司曉宏、楊令平，2015)。現(xiàn)代治理主張在公共事務中“去國家中心化”，但從來沒有也不可能“去國家化”。正如約瀚·皮埃爾(Jon Pierre)和蓋伊·彼特(Gary Peter)的研究發(fā)現(xiàn)，“國家針對其外部環(huán)境進行轉(zhuǎn)換和成功適應，確立了國家在治理中的良好未來”(Pierre,J.& Peter,G.，2000)。因此，全面實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展，需要強化政府責任，消解“政府悖論”。中央政府要不斷強化各級各部門責任，建立健全推動有力、檢查到位、考核嚴格、獎懲分明、公開問責的義務教育均衡發(fā)展推進責任制；省級政府要進一步強化統(tǒng)籌職責，提高省級統(tǒng)籌的力度，構建省域內(nèi)義務教育共同發(fā)展機制；縣級政府要突出管理主體作用，完善經(jīng)費投入與分配體制，抓好基礎建設，師資配置和質(zhì)量提升。同時，還要加強政府間合作與部門間聯(lián)動，構建義務教育均衡發(fā)展的協(xié)同保障機制。

3.協(xié)同治理的保障：吸引外部力量，實施“多元治理”

義務教育均衡發(fā)展是一項超越教育系統(tǒng)本身的綜合性社會改革。事實上，中國教育的很多問題，都不單單是教育部門的事，而是屬于經(jīng)濟社會問題(范先佐，2016)。因此，義務教育均衡發(fā)展的全面實現(xiàn)，不能僅僅依靠教育部門，應該由單純政府—公立學校模式，轉(zhuǎn)向政府—非政府組織、“第三部門”——公立學校與私立學校并存的治理格局(李濤，2009)。在多元主體、協(xié)同治理的治理框架中，不僅僅需要建立內(nèi)外協(xié)同、上下協(xié)同和點面協(xié)同的聯(lián)動機制，也不僅僅是要單方面強化政府責任，而是要進一步釋放政府之外的所有治理主體的能量。在教育機會均衡、教育資源均衡方面，在政府宏觀調(diào)控之下，通過市場和第三部門可以吸收一大部分的優(yōu)質(zhì)的教育資源納入義務教育供給的范疇。在教育質(zhì)量均衡方面，吸引更多力量參與義務教育的教育規(guī)劃、經(jīng)費管理、人員管理、課程管理、教學管理、質(zhì)量保障、督導評價等管理內(nèi)容，共同參與教育均衡發(fā)展的計劃、決策、執(zhí)行、控制等多個管理流程(褚宏啟，2014)，保障義務教育整體質(zhì)量提升。

(三)深化綜合改革，問題各個擊破，攻克義務教育均衡發(fā)展主要困厄

盡管義務教育均衡發(fā)展過程中的各種問題與困難不盡相同，但是，當前義務教育均衡發(fā)展的主要問題依舊是優(yōu)質(zhì)教育機會的獲得、教育資源配置不均衡和教育質(zhì)量提升較為困難。因此，要實現(xiàn)全國范圍內(nèi)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，深化綜合改革，逐步解決這些主要困難尤為關鍵。

1.改革義務教育的經(jīng)費投入制度，保障義務教育經(jīng)費的充足與公平

教育經(jīng)費欠缺是當前義務教育均衡發(fā)展的最大困厄，直接限制了義務教育辦學條件、師資隊伍等各方面的發(fā)展。因此，改革義務教育的經(jīng)費投入制度，保障義務教育經(jīng)費的充足與公平是當前義務教育均衡發(fā)展必須解決的問題之一。具體來說，一是加大教育投入力度，落實教育經(jīng)費“三個增長、兩個比例”法定要求，全國教育經(jīng)費要保持在占GDP4%的基礎上有所提高；二是建立健全城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費使用機制，調(diào)控并監(jiān)督義務教育經(jīng)費分配和使用情況，確保資金專款專用，發(fā)揮實在的效益；三是在繼續(xù)支持西部地區(qū)義務教育的同時，還要加大對中部地區(qū)義務教育的投入，逐步嘗試在中西部地區(qū)分省實施差別化的投入政策；四是實行對農(nóng)村地區(qū)、老少邊窮地區(qū)義務教育投入適當傾斜的政策；五是逐步完善省以下財政支付體系，特別要匹配地方的事權財權，防止支出責任過度下移，減少貧困縣(區(qū))專項轉(zhuǎn)移支付資金的配套壓力。

2.強力執(zhí)行學校標準化建設政策，保障義務教育辦學條件基本均衡

推進義務教育學校標準化建設是實現(xiàn)義務教育辦學條件達標，完成義務教育基本均衡的重要措施，也是實現(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡的基礎性保障。在具體實踐中，首先，要進一步修改與調(diào)試學校標準化建設的標準體系，在制定辦學條件基本標準的同時，還要制定辦學條件的限高標準，防止超高標準、豪華學校建設。其次，要全力清除校舍危房。各級學校要建立校舍危房的預警機制，及時報告，及時整改；各級政府要嚴格執(zhí)行危房整改政策，堅決在第一時間清理新增危房，杜絕安全隱患。最后，要科學規(guī)劃學校與班級規(guī)模。一方面，要提高義務教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，保證各級政府在實施流動人口子女教育方面責權對稱；另一方面，特別要善于利用小班額預存的人數(shù)彈性空間，并對城市化進程較快的人口大省和中心城市周邊地區(qū)的人口流向?qū)嵤┛茖W監(jiān)測，建立有效控制班級和學校規(guī)模的預警機制(傅維利、張淼，2014)。

3.優(yōu)化義務教育師資隊伍的質(zhì)量，力爭全國范圍師資隊伍均衡配置

教師是教育資源的核心要素，是實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的重要影響因素之一。因此，要全面實現(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，必須優(yōu)化義務教育師資隊伍的質(zhì)量，整體提升教師專業(yè)化水平，并力爭全國范圍師資隊伍的均衡配置。具體來說，一是要加強教師職業(yè)理想信念和師德教育，重點培養(yǎng)能承擔多門學科教學任務的小學全科教師和“一專多能”的初中教師；二是全面推行師范生頂崗實習和農(nóng)村特崗教師政策，推行師范畢業(yè)生必須到農(nóng)村工作兩年政策，緩解農(nóng)村師資結構性缺編的問題；三是繼續(xù)實施國培、省培以及縣(區(qū))培訓，大力提高教師隊伍素質(zhì)；四是深入推進縣域內(nèi)和縣際間教師雙向流動制度，為在鄉(xiāng)村工作的教師提供較高的津貼、補貼，加快邊遠艱苦地區(qū)中小學教師周轉(zhuǎn)宿舍建設，吸引優(yōu)秀教師自愿到農(nóng)村任教。

4.積極應對城鎮(zhèn)化帶來的挑戰(zhàn)，努力開拓義務教育發(fā)展“新局面”

面對義務教育發(fā)展農(nóng)村空心化、城鄉(xiāng)教育資源新的非均衡等問題，需要優(yōu)化頂層設計，多措并舉，協(xié)同治理。在城鎮(zhèn)化進程中，要按照“總量夠用、增量合理、存量盤活”的原則，規(guī)劃義務教育發(fā)展(褚宏啟，2015)。一是保障城鎮(zhèn)義務教育學校建設用地，切實控制城鄉(xiāng)義務教育學校規(guī)模和班額。二是充分利用農(nóng)村教育資源，不讓已有學校尤其是新建學校資源閑置和浪費。三是加快探索鄉(xiāng)村小規(guī)模學校辦學機制和管理辦法，適應城鄉(xiāng)學生流動頻繁的新常態(tài)。四是發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+教學點在促進教學點開齊、開好國家規(guī)定課和實現(xiàn)區(qū)域義務教育高位均衡發(fā)展方面上的作用(王繼新、施楓、吳秀圓，2016)。五是辦好農(nóng)村學校，增強農(nóng)村教育引力，同時引導有條件、有想法的進城務工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，將其子女帶回農(nóng)村讀書，分解城市義務教育的供求壓力。

(四)夯實保障系統(tǒng)，全力實現(xiàn)均衡，探尋義務教育均衡發(fā)展立體路徑

要有效落實義務教育均衡發(fā)展的規(guī)劃路線、治理方針和綜合改革，還必須有強有力的保障機制。就目前中國義務教育均衡發(fā)展的階段特點與外圍環(huán)境來看，需要通過立法、評估、問責等保障系統(tǒng)的建構，推動義務教育均衡發(fā)展的各項方案有效落實，逐步探尋頂層規(guī)劃、系統(tǒng)治理和綜合改革齊頭并進的義務教育均衡發(fā)展立體化路徑。

1.推進義務教育均衡發(fā)展立法，以法律制度保障義務教育均衡發(fā)展

義務教育均衡發(fā)展是教育權利平等的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)教育公平和社會公正的重要基礎。因此，必須從法律的高度保障我國義務教育均衡發(fā)展的全面實現(xiàn)。義務教育工作者應自覺維護憲法和法律的權威與尊嚴，發(fā)揮現(xiàn)代法治精神的指引、推進、規(guī)范作用，著力依法行政、依法治教、依法治校，將義務教育改革發(fā)展全面納入法治軌道(王定華，2015)。在把“義務教育均衡發(fā)展”寫進《義務教育法》之余，還應該進一步關注義務教育機會均衡，對擇校、就近入學、招生考試等涉及到機會均衡的問題進行法制化的明確，保障最基本的受教育權利與教育機會均衡。同時，考慮出臺《學校法》，明確學校標準化建設的法律標準，保證義務教育辦學條件達標，實現(xiàn)義務教育基礎均衡。此外，還有必要對義務教育質(zhì)量進行底線性或合格性的法律規(guī)范，保障義務教育質(zhì)量的基本均衡。

2.強化義務教育均衡發(fā)展評估，以評估督導保障義務教育均衡發(fā)展

發(fā)揮教育督導評估“以評促教”的功能，進一步加強全國義務教育均衡發(fā)展的評估和監(jiān)測，及時公開監(jiān)測數(shù)據(jù)和結果，利用定期公布全國義務教育均衡發(fā)展態(tài)勢圖推動義務教育均衡發(fā)展。一方面，必須建構現(xiàn)代性的義務教育督導制度框架，規(guī)范義務教育督導實施，以此推動義務教育督導獨立化、專業(yè)化和服務化，最終推動教育事業(yè)科學發(fā)展(李鵬、朱德全，2016)。各地要制定義務教育均衡評估的規(guī)范性標準，出臺操作化較強的評估細則，保證評估工作的信度與效度，發(fā)揮評估的指導和督促作用。另一方面，各級政府要根據(jù)《教育督導條例》規(guī)定，不斷加強義務教育督導隊伍建設。要在國家教育評估督導委員會之外，建立層次清晰、分工精確、相互協(xié)作的教育督導機構，落實教育督導部門的地位、職能和工作要求，健全專職督學隊伍，充分發(fā)揮教育督導部門在義務教育均衡發(fā)展中的督政、督學、評估監(jiān)測職能。

3.實施義務教育均衡發(fā)展問責，以問責機制保障義務教育均衡發(fā)展

問責制是基于評估督導的更進一步的制度安排，良好的問責制度能夠?qū)栘煂ο蟮男袨槠鸬綄颉⒈O(jiān)督和矯正作用。完善義務教育均衡發(fā)展問責機制，將義務教育均衡發(fā)展成效作為考核各級政府、各類學校工作業(yè)績的重要內(nèi)容，有利于激勵相關責任主體更加投入地致力于義務教育均衡發(fā)展的具體工作，對于解決義務教育發(fā)展過程中的一些突出問題具有一定的促進、引導及規(guī)范的作用。在具體的實施中，首先，需要明確地方政府的教育責任，確定問責的基本尺度，根據(jù)理性尺度與實際績效的對比實施考核，爾后確定是否問責。其次，要確定實施問責的主體。在義務教育系統(tǒng)內(nèi)部問責，由上級機構對下級機構進行問責，與此同時，還需要建立健全異體問責或者外部問責制度，加大立法、司法、其他相關國家機構以及社會公眾對地方政府的教育問責及監(jiān)督力度(李軍超，2015)。最后，要整合多種問責方式，在義務教育均衡發(fā)展的總體工作績效考核中進行問責，也可以就義務教育均衡發(fā)展的專項任務完成情況實施專門問責，還可以對義務教育均衡發(fā)展的階段性任務完成情況實施問責，等等。

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注 釋：

①此次義務教育第三方評估是受國家教育體制改革領導小組辦公室委托，由西南大學承擔的針對《國家中長期教育規(guī)劃與改革發(fā)展綱要(2010-2020)》實施五周年的中期評估報告，其全名為：《<教育規(guī)劃綱要>中期評估報告：義務教育第三方評估報告》。參見教育部網(wǎng)站：教育規(guī)劃綱要實施5周年系列新聞發(fā)布會：http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2015n/201511/t20151126_221210.html.

②中國新聞網(wǎng).中國義務教育均衡發(fā)展目標，2020年均衡率達95%[EB/OL].http，//www.chinanews.com/edu/2012/09-07/4166484.shtml，2016-4-25.具體目標為，2015年，全國義務教育實現(xiàn)基本均衡的縣(區(qū))比例達到65%；到2020年，實現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達到95%。

③2015年底義務教育第三方評估課題組在教育部舉行了新聞發(fā)布會，其報告引起了社會各界的強烈關注，還得到中央領導的肯定性批示。中央電視臺新聞頻道、新華社、《人民日報》《光明日報》《中國教育報》等30余家新聞媒體、網(wǎng)絡媒體對此進行了報道。新聞發(fā)布會后20天，百度搜索該報告相關結果2370000條。參見：楊欣，羅士琰，宋乃慶．我國義務教育“減負提質(zhì)”的評估研究．中國教育學刊，2016(6)：42-47.

④按國家教育體制改革領導小組辦公室的委托，義務教育第三方評估旨在全面反映《綱要》實施以來義務教育在“普及與鞏固”、“均衡發(fā)展”、“減負提質(zhì)”等方面的成就與問題。

⑤本文中，標題中加引號的內(nèi)容，均為引用《綱要》原話。

⑥實行農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革以來，公用經(jīng)費補助資金由中央和地方按比例分擔，分擔比例為西部地區(qū)8∶2，中部地區(qū)6∶4。

⑦三種模式分別是：建設教育小區(qū)模式、建分校模式、新建學校模式。參見：教育部．唐山市豐南區(qū)：創(chuàng)三種模式消除擇校[EB/OL]．http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5203/201103/116080.html.

⑧根據(jù)《教師法》的規(guī)定，取得小學教師資格只需要具備中師及以上學歷，取得初中教師資格只需要具備大專及以上學歷，這一規(guī)定與發(fā)達國家相比明顯偏低，無法滿足不斷提高義務教育質(zhì)量的要求。

(責任編輯 陳振華)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2017.01.007

教育部人文社會科學基金項目“區(qū)域義務教育均衡發(fā)展的聯(lián)動機制和立體化路徑研究”(13YJA880113);重慶市首屆研究生科研創(chuàng)新項目(CYB14064);教育部哲學社會科學發(fā)展報告“中國義務教育發(fā)展報告”(11JBGP018)。