我國電信行業的政府規制問題思考

李夢娟+鄭云麗+李可可

摘要：本文從電信行業自身特性的視角出發，分析了政府對電信行業進行規制的必要性以及我國電信行業發展現狀，得出政府需要對我國電信行業進行放松規制、加強競爭的改革。同時借鑒西方國家電信改革經驗對我國電信行業政府規制作一些思考。

關鍵詞：電信行業；自然壟斷；政府規制

政府規制是行政機構為克服市場失靈帶來的社會失靈和經濟弊端，通過制定系列法律、法規和規章制度對市場經濟主體的行為進行限制和制約以及引導的行政管理與監督行為。在實踐中經歷了規制、放松規制、規制與放松規制并存階段，是一個實現公共利益目標而進行的最優政府政策的動態選擇過程。

1電信行業實施規制必要性

電信行業是比較典型的自然壟斷行業，其自身特點決定了其成為各國政府一直以來重點規制對象。

首先，電信行業發展初期需要進行基礎設施建設和網絡設備安裝，這些投入成本具有沉淀性，因此具有比較明顯的規模經濟性。這使得電信行業在發展初期階段很難維持多家企業的存在。

其次，電信行業具有信息不對稱性，普通民眾在現實狀況下無法完全了解電信行業的真實成本。同時，作為比較典型的自然壟斷性行業，在沒有外部條件約束的情況下，占有壟斷地位的企業就是價格的制定者，從而制定壟斷價格，獲取壟斷利潤，這就會扭曲社會資源配置效率，因此，價格管制便成為電信行業政府管制的核心內容。

另外，電信行業與國民生活息息相關，是整個國民經濟發展不可或缺的部分。電信行業的發展，不僅會促進其他產業發展，還對國家整個經濟有重大影響，政府對這些行業的規制行為就是在引導和促進其正向外部性的發揮。特別是電信行業，是新世紀帶動整個經濟發展的一項基礎性產業，它的發展對社會運行效率具有重大影響。

2我國電信行業發展現狀

在電信行業處于基礎設施建設階段，由一家企業提供電信服務最有效率。隨著科技的發展，通過擴大用戶規模方式來分攤成本的效果愈發不明顯。同時消費者對電信行業服務的多樣性要求，使其自然壟斷特性也逐漸不明顯，世界各國開始了電信行業壟斷問題的治理。改革開放以來，政府對電信行業的管制由行政性管理、政企不分到引入競爭，逐步實現市場的競爭與開放。初步形成了中國電信、中國聯通和中國移動基礎電信企業在全業務領域運營競爭的格局，在一定程度上形成了寡頭壟斷的現象。特別是中國電信依舊在互聯網寬帶接入市場占有壟斷支配地位。

中國電信的壟斷行為主要表現在：制定壟斷價格與差別定價。中國電信集團利用手中擁有互聯網接入用戶和ICP網站托管用戶的巨大流量占有市場地位，在與其他運營商之間接入價格方面，制定了遠高于市場價格的結算標準。另外，其對高寬帶接入用戶分成兩類，給予差別定價。對與自己具有競爭力的用戶，實行高價結算；而另一類用戶因他們不具威脅而實行遠低于第一類用戶的價格。

中國電信對其他運營商制定壟斷高價，提高了競爭對手的寬帶接入成本，也就間接造成了普通寬帶用戶的高資費，低網速。其次，中國電信對其他競爭對手的排擠行為嚴重遏制了民營企業的增值服務與技術創新等，影響了互聯網接入市場的健康發展。此外，信息化時代電信互聯網技術的發展關乎到整個國家各個產業的發展，如果不在此項技術上發展創新進行技術升級，將會直接阻礙其他領域的技術創新與變革。

3西方國家電信行業政府規制的經驗對我國的啟示

20世紀80年代，美國政府為打破電信壟斷局面，選擇了對原有的電信運營商進行拆分，而英國則選擇了保留原電信企業，但對原電信運營商實行政企分開，同時發放新一批經營許可證，扶植新的電信運營商參與競爭。比較而言，英國屬于較溫和的改革方式，也迎合了電信技術發展的需要。但英美對電信行業的政府規制對我們都具有借鑒意義。

首先，美英在對電信行業進行改革前期都頒布或修改了《電信法》，為電信改革提供法律支撐。我國《電信法》尚未出臺，不僅使我國對電信行業的規制缺少法律指導，還使得政府對電信企業的壟斷現狀與壟斷行為缺乏實時有效地監管。我國應加快對《電信法》的制定實施，使行政監管部門對電信行業的監管有法可依。《電信法》對電信行業業務操作、資費標準、資源配置、體制建設等內容的規定，能有效規范電信企業行為，使電信行業平穩健康發展。

其次，美歐等國在電信規制方面比較一致的設立了獨立監管機構。如美國通過聯邦通信委員會（FCC）來管制促進其國內與國際通信發展。在市場準入方面，負責認證企業的服務、技術、戰略目標資質等。我們應建立一個獨立的監管機構，實現政監分離，授予其監管權力，保證其權力不受到其他部門影響。

最后，建立完善的規制制度。規制政策的變化往往會牽涉到很多企業與行業的利益。規制政策的實施就等于劃分了企業行為的邊界，對企業進行計劃制定預期具有重要影響。特別是電信行業這種先期投入大，運行周期長的行業，十分需要一個穩定的環境。所以，電信行業要想健康平穩發展，規制政策就必須穩定。