事業單位預算管理問題研究

左秋云

摘要：事業單位作為為社會提供公共服務的承擔者，在許多經濟領域參與經濟建設，并發揮著重要作用，因此加強其預算管理工作，合理使用資金，從源頭上防治腐敗，保證預算管理目標與戰略目標的實現具有重大現實意義。文章闡述了當下事業單位在預算管理中存在的一些問題，分析了這些問題產生的根源，進一步提出了解決方案。我認為，通過對這些問題的探討，對提高事業單位預算管理工作有一定的積極作用，同時隨著現代預算管理制度的逐步建立與之相適應的預算管理制度也迫在眉睫。

關鍵詞：事業單位；預算管理；研究

政府職能的有效運行，取決于其預算的合法性和效率性。黨的十八大提出了建立現代財政制度的思想，而新預算法的根本宗旨是建立現代預算管理制度，它是現代財政制度的基礎。預算編制的科學完整、執行的規范有效、監督公開透明，三者有機銜接，相互制衡，是現代預算管理制度的核心內容，這對于完善中國特色社會主義制度具有重大意義。本文對預算管理實際工作中遇到的問題進行探討，旨在盡最大的努力糾正出現的問題，逐步向建立現代預算管理制度邁進，力求以最小的經濟支出取得最好的社會經濟效果。

一、單位預算管理的特點

事業單位預算是事業單位對未來某一特定期間如何取得資源和使用資源的一種詳細計劃，是單位未來整體工作規劃的總體安排。與一般企業預算相比，它具有以下不同特點。

（一）預算管理目的不同

事業單位預算管理是為了規范收支行為，強化預算約束。一般企業預算管理的目的是實現企業的戰略規劃。

（二）主體的職能不同

事業單位的職能是增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛生等方面需要，提供各種社會公共服務。一般企業最顯著、最獨特的功能是市場營銷。

（三）預算管理權利機構不同

預算法明確規定事業單位預算管理職權屬于各級人民代表大會。一般企業預算管理權利機構是企業內部設立的預算管理委員會。

由于事業單位具有以上特點，在預算管理中難以像企業一樣有一套科學的預算管理制度，主要表現在以下幾點：第一難以編制量化的年度工作目標，并層層進行分解。第二編制預算時難以針對不同情況采用不同的編制方法。第三預算管理中出現的問題難以及時發現并得到反饋。第四難以隨時分析和考核各部門的預算情況。

二、事業單位預算管理的現狀及其存在的問題

（一）預算編制方面存在的問題

1. 預算編制沒有考慮事業單位最終目標與年度工作目標

事業單位最終目標是通過預算管理實現更好地服務于社會公共事務。年度工作目標是為實現最終目標所要實現的年度工作計劃，它由最終目標決定，且必須與最終目標相一致。事實上事業單位很多人把二者混為一談，在編制預算時只是機械地根據財政部門的預算編制手冊，一步一步套用編制步驟編制而成，根本不去考慮編制的預算能不能實現年度工作目標，更不用說考慮最終目標，這樣編制出來的預算會使年度工作目標與最終目標發生矛盾，也給以后預算的執行與預算績效評價工作帶來困擾。

2. 預算編制方法不科學

預算編制不科學主要表現在以下幾方面，一是在編制公用經費預算時采用定員定額編制方式，即按在職人員數定額編制一年的公用經費。二是在編制公務用車運行費用時按車輛數定額編制。這兩種情況都沒有考慮事業單位工作的實際情況，使基層事業單位公用經費嚴重不足。三是編制采購預算時不考慮單位“存量”資產狀況，也未建立資產配置共享機制，造成重復采購，使資產閑置增加，浪費嚴重。

3. 預算編制是財務人員的“獨角戲”

預算編制應是上至領導下至每個員工全員參與的過程，但事業單位人員普遍認為預算編制是財務部門的工作，與其他部門無關，就連大多單位財務人員也這樣認為，因而在編制預算時理所當然地由財務部門扛起大旗，唱“獨角戲”，這樣編制出來的預算必然缺乏合理性，也必然會導致預算編制與執行的偏離，預算執行中一旦出現了問題，很難追究責任，也無法發揮預算監督的功能，更無法真正發揮有效的激勵約束作用。

4. 沒有建立跨年度預算平衡機制

首先，長期以來，事業單位預算一直堅守年度性原則，但是有的項目需要多年完成，因此編制一年期預算顯然是不合理的，容易形成只考慮眼前利益，不利于長遠規劃。其次新《預算法》施行后，財政收支平衡狀態將向支出政策拓展，收入預算也從約束性向預期性轉變，這樣預算執行結果可能突破收支平衡狀態。以上兩種情況都要求建立跨年度預算平衡機制，使預算管理更具有長遠性。

（二）預算執行方面存在的問題

預算執行中主要問題是預算執行與預算批復脫節。主要表現是第一（一）2中提到由于編制方法不科學，很多基層事業單位經費嚴重不足，在預算執行時造成執行進度緩慢或隨意性加大。其次預算支出編制細化到每個經濟科目的具體支出數額，沒有一個彈性范圍，這在實際工作中操作起來有一定的難度，誰都不能保證每個經濟科目的支出數與預算批復數絲絲入扣。第三每年在下發收入指標之前，與有關部門討價還價，盡量壓低收入指標，這使得經濟形勢好時，收入不能全額上繳國庫。

（三）預算監督方面存在的問題

預算監督機制不健全，是這方面的主要問題。首先事業單位內部沒有建立預算管理的監督管理機構，不能對預算進行全過程、全方位的監管，造成資金使用用途改變、隨意擴大資金支出范圍等好多問題。其次，缺乏相應的外部監督評價機制，不能及時發現并糾正發現的問題，從而滋生腐敗現象。再次沒有進行動態預算績效評價，主要表現在：第一不申報績效目標，也不實施事前績效評估工作。第二沒有對績效目標的實現情況進行跟蹤管理。第三年底只對項目預算寫一個類似說明的東西代替績效評價。第四沒有將預算評價結果與員工激勵制度結合起來。

（四）預算管理人員方面存在的問題

預算管理人員的業務素質有待提高。事業單位預算管理人員業務素質普遍偏低，在編制公用經費細化項目時隨意編制填列，而不綜合考慮各科室實際支出項目與金額，也不考慮歷年的情況；編制項目預算時什么也不考慮，財政部門說項目編制金額多少就是多少。

三、影響事業單位預算管理效果的因素分析

（一）從現有的預算管理制度分析

新《預算法》的施行，從法的層面規定了預算管理所要遵循的總原則和制度框架，并沒有對一些具體的問題進行細化：第一編制收入預算時沒有明確指出與什么經濟指標相適應，這就造成了預算收入指標不合理；第二沒有規定公用經費和車輛運行費的定額編制依據，再加上財政奉守“勤儉節約”原則，使這兩種預算指標定的太低，造成不能滿足日常履行職能的需要。第三沒有規定跨年度預算平衡的具體細節，再加上跨年度預算平衡機制首先要建立好跨部門協調機制，而這部法又剛施行不久，使得建立這項機制任重而道遠。第四沒有建立適合單位特點的預算監督制度。首先各級人民代表大會及常務委員會的監督權往往比較置后，且專業性不強；其次外部監督渠道不暢。

（二）從事業單位特點分析

事業單位是依法設立的從事公益服務的、不以營利為目的社會組織，這決定了事業單位經費來源主要靠政府撥款，以支出為主，單位的工作目標以社會效益為主，很少關注經營效益，因此在預算編制之初不能像一般企業那樣有自己的定量的年度經營目標，也因此事業單位一般不編制年度工作目標，編制預算時也不考慮它。

（三）從預算管理人員素質分析

事業單位大都沒有建立專門預算管理機構，也沒有招聘專業的大學畢業生或人員來擔任此項工作，現有的預算管理人員大都由財務人員兼任或從其他崗位臨時抽調，都沒有受過專業培訓與學習，因此這方面的專業素質低，對業務分析和預測不到位，不準確，造成采購預算遠大于實際需要，形成不必要的浪費；不能負責制定本部門的績效評價規章制度，更不能配合財政部門做好預算績效評價工作。

（四）從事業單位人員對預算管理的認識分析

首先長期以來，事業單位預算管理的意識淡薄，認識不到預算管理的重要性，因此沒有制定績效評價的規章制度。第二認為預算管理就是財務部門的事，從上到下，這種觀念根深蒂固，沒有認識到預算管理是全員參與，預算績效評價更是與每個人息息相關，因而出現預算編制時只有財務部門唱“獨角戲”情況。

四、改善事業單位預算管理效果的對策

（一）完善制度，科學預算

對預算管理制度方面問題，第一事業單位應弄清每年實際收入究竟有多少，再結合上年GDP或CPI變動率預測本年收入預算額，上報財政部門審核。第二首先對公用經費和公務用車運行費用的定額預算要結合每個單位不同職能、業務量多少，分行業分部門確定定額數，不能搞一個標準。其次在預算執行過程中要根據實際情況，實行彈性內的“剛性”，使預算執行過程不至于僵化。第三逐步建立跨年度預算平衡機制。首先要轉變以往的年度性原則，其次要根據我國財政五年規劃，厘清單位3～5年的工作計劃，增強收入和支出的預測性和計劃性，實行長期或跨年度的預算，使預算安排更系統，更具長遠性。第四首先切實落實單位內部控制制度，通過單位內部控制的內部監督系統，對預算管理進行日常和專項監督。其次暢通外部監督渠道，采用多種形式接收外部反映、檢舉的信息，例如可通過網絡、電話、信箱等一切方便溝通的渠道。

（二）明確目標，編制預算

對事業單位本身方面的問題，首先要對最終目標與年度工作目標關系有明確認識。其次克服事業單位難以編制定量年度工作目標的缺點，根據要實現的最終目標編制具有事業單位特點的年度工作目標，這個工作目標要具體，要與最終目標相一致，能反映事業單位投入的產出與效果，并能逐步實現最終目標。最后將年度工作目標具體化、系統化的分解和落實，層層進行預算編制。

（三）引進人才，培訓人才

對預算管理人員素質方面問題，首先要建立預算管理機構專門管理單位預算，由于種種原因無法建立預算管理機構，也要派專人負責此項工作。其次，不但要引進相關的人才，還要下大力氣培訓預算方面的專業人員，使他們能熟練、全面掌握預算管理方法，能夠勝任預算管理工作，提高預算編制水平。

（四）轉變思想，提高認識

事業單位對預算認識方面的問題，要從上到下在思想意識領域充分認識預算管理的重要性，樹立預算管理人人參與理念，思想轉變了，再加上（三）業務素質的提高，從而制定適合本單位特點的預算管理規章制度，進而打破財務人員在預算管理中唱“獨角戲”的局面；制定適合本單位特點的預算績效評價制度，將預算評價結果與員工激勵結合起來，使單位每個員工都能積極參與到預算管理工作中來，從而提高整體預算管理水平。

五、結語

事業單位代表政府在社會公共服務中發揮著越來越重要的作用，其預算管理一直受到各界的高度關注。本文深入研究了事業單位預算管理中發生的一系列問題，分析了這些問題產生的根源，并提出了自己的一些見議或對策，通過這些見議或對策，我認為可以切實改善并提高事業單位預算管理水平，防止一些問題的發生。新《預算法》的施行，把建立現代預算管理制度提上日程，也為以后研究指明了方向，既要重視預算的程序管理，還要強調預算績效管理，努力探討在預算管理中如何以最小的經濟支出取得最好的社會經濟效益。

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（作者單位：陽泉市城區醫療保險中心）