從“玩轉小鎮”看農村第六產業發展端倪

■文 月

從“玩轉小鎮”看農村第六產業發展端倪

■文 月

2016年住房城鄉建設部、國家發展改革委和財政部聯合下發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》[建村（2016）147號]，到 2020年培育 1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等各種特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設，不斷提高建設水平和發展質量。今年中央一號文件也指出，要充分發揮鄉村各類物質與非物質資源富集的獨特優勢，利用“旅游+”、“生態+”等模式，推進農業、林業與旅游、教育、文化、健康養老等產業深度融合。

如何利用特色小鎮建設，大力發展農村第六產業，而且如何使得兩者互相促進、相得益彰，在筆者參與了“玩轉特色小鎮：中國第六產業雙創大賽正略集團賽點”等項目評審后，既看到了企業或集體團隊及個體參與的高漲熱情，也看到了特色小鎮培育和農村第六產業發展的輝煌前景。從參評端倪展望發展前景，從項目創新分析產業發展趨勢，本文試對創辦特色小鎮、發展農村第六產業一些具體項目進行初步研究，并對有關現狀問題進行分析和提出對策建議。

一、創辦特色小鎮、發展第六產業的項目特征

為大力推進農業現代化，實現農村第一、二、三產業深度融合，加快轉變農業發展方式，營造全國涉農技術創新和涉農商業模式升級的生態環境，展示全國的農業創新創業科研成果，由北京股權投資基金協會、上海市輕工業協會指導，由正略集團、上海銳厚眾創空間管理有限公司主辦，冠生園（集團）有限公司、分眾傳媒、上海洪峰創業投資合伙企業（有限合伙）、上海農產品中心批發市場經營管理有限公司、上海寶鋼包裝股份有限公司、大廣（中國）廣告有限公司等單位協辦“中國第六產業創新創業大賽”。該系列活動主要有以下幾個特點：

（一）創新創意的廣泛性

活動的征集對象為已經完成的第六產業創新創意項目。第一產業有：農業新品種，農業新技術，農業機械創新（機器人、北斗系統應用等），農業資源高效利用（循環農業等），農業生態環境（生態、環保、新能源結合等），農作物耕作栽培管理（傳感器、人工智能等），農作物災害防控（無人機等），動物疫病防控，農產品質量安全檢驗檢疫服務與設備，養殖新技術（深海網箱），等等。第二產業有：特色農產品加工制品（精深加工），農產品包裝物的生產制造等等。第三產業有：農業信息化（大數據、云平臺結合），農資新型物流，農產品電子商務（互聯網+農業等），品牌農業，農產品消費端創新（無人售菜機），創意農業，休閑、觀光農業，農業文化遺產傳承，農業金融、保險，農業新模式，農業特色小鎮，“三農”題材影視作品等等。

（二）社會參與的積極性

正略“中國第六產業創新創業大賽”邀請70余所涉農院校的教授、學生以及眾多來自市場的涉農創業項目參加，共同為營造生態環境，培養和提升涉農技術、商業人才以及創新意識和能力努力。社會各方資助有：由上海創業投資有限公司、上海張江火炬創業投資有限公司等機構發起設立的億元的創業基金支持；獎項設置了特等獎（風險投資3000萬元）1名，一等獎（風險投資1000萬元）5名，二等獎（風險投資600萬元）10名，優秀獎（風險投資）若干名；獲獎項目可免費入駐第六產業孵化器，直接獲取覆蓋華東地區4億人口的銷售網絡，與光明集團、上農批等具有產業鏈優勢的大型企業對接，加速產業化等等。

（三）項目科技的領先性

把農村第六產業融入“打造特色小鎮智慧化生活基礎”項目的中國通號，是國資委直接監管的大型中央企業，為全球最大的軌道交通控制系統解決方案的提供商，是工程設計、系統研發、裝備制造、工程服務的“一站式”的服務商。2013年12月，中國通號正式加入了國家智慧城市產業技術創新戰略聯盟，公司通過搭載戰略聯盟這一有效平臺，與國內多個城市（區縣）簽訂了合作協議，為信息化頂層設計、技術咨詢等提供更加全面、優質的整體解決方案。“海旭”河蟹生態養殖項目的領軍人物成永旭教授，相關的科研項目一項為國家科技進步二等獎，一項為上海市科技進步一等獎，同時擁有蟹苗繁育及養殖關鍵技術10項發明專利。

（四）設計方案的操作性

“親手采摘”商業計劃（主攻農村休閑旅游）項目組成人員本身是專業出身，創始人朱皓毅為原錦江國際總裁助理、錦江江蘇分公司總經理、多途國際創始人CEO，聯合創始人余晰磊為原上海國旅上航國旅歐洲部部長、漢莎航空上海城市中心總經理，對旅游、農村休閑和農業生產的有機結合非常熟悉。“海旭”河蟹生態養殖項目采取“公司+高校+養殖示范基地+合作社”產學研結合方式，項目已涵蓋高郵湖“王鮮記”大閘蟹、崇明“登瀛”水產等10多家農業合作社。江蘇碧護雙創農業科技有限公司的“碧雙創”共享農技平臺項目從培養農民導師入手，有效推進生態農業示范工作。

（五）創業效益的可見性

“親手采摘”商業計劃調研分析市場基礎扎實，2016年，全國休閑農業和鄉村旅游業共接待游客近21億人次，營業收入超過5700億元，帶動672萬戶農民增收，比2015年增長30%，諸如“親手采摘”的項目前景寬廣。“打造特色小鎮智慧化生活基礎”項目基本定位明晰有效：即通過項目建設，提升小鎮智能化水平，打造“感知、互聯、綠色智能”的辦公、居住、購物、醫療、農業一體的智慧小鎮。“海旭”河蟹生態養殖項目計劃出讓20%股權，融資1000萬元，用于1000畝養殖試點推廣。其每畝成本8694元，每畝收入近2萬元，凈利潤約占51%。

二、創辦特色小鎮、發展第六產業的成效與問題

應該說，2015年中央一號文件首次提出“推進農村一、二、三產業融合發展”，將其作為增加農民收入的重要手段。而“第六產業”是一個形象的說法，“1產+2產+3產”等于6產，“1×2×3”也等于6。它與我國一直提倡的農業“接二連三”內涵一致，“第六產業”給農業農村帶來豐富的想象空間，為特色小鎮發展提供了絢麗多姿的發展內涵。

例如，上海金山區發展“第六產業”就是鼓勵農業經營者搞多種經營，不僅從事種植業、養殖業，而且從事農產品的加工與銷售農產品及其加工產品、開展農業服務等，獲得更多的增值價值。加強農業與第二產業對接，金山現代農業園區農產品加工區目前已形成了以中央廚房為特色的系列加工農產品。拓展“農業+第三產業”，大力開展農業旅游集聚區建設，金山已集中打造形成了4個年接待能力50萬人次的農業旅游集聚區。結合農事，舉辦金山系列農業節慶活動，每年先后舉辦草莓節、田野百花節、西甜瓜節、施泉葡萄節、蟠桃節等一系列農業節慶活動。

就一般而言，特色小鎮是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。發展美麗特色小鎮是推進供給側結構性改革的重要平臺，是深入推進新型城鎮化的重要抓手，有利于推動經濟轉型升級和發展動能轉換，有利于促進大中小城市和小城鎮協調發展，有利于充分發揮城鎮化對新農村建設的輻射帶動作用。在政策與實際需求的雙重引導下，目前參與項目設計開發的單位眾多。

例如，由中國農業大學專家教授創辦的北京中農富通城鄉規劃設計研究院有限公司，是國內首家以農為優勢，統籌城鄉，集城鎮、鄉村、農業、旅游、文化、生態、基礎設施等多專業多領域于一體的創新型規劃設計研究機構。近年來，他們致力于城鄉統籌規劃設計、現代農業城鎮規劃設計、現代農業田園小鎮規劃設計、生態村鎮規劃設計、特色小城鎮規劃設計、美麗鄉村示范區規劃設計、休閑農業與鄉村旅游規劃設計、國家農業公園規劃設計，以及農村一、二、三產業融合示范區設計等，完成了一系列有影響的成功案例。

再如，北京中經縱橫經濟研究院，致力于中國特色小鎮建設，完成的案例頗具特色：“建德稻香小鎮”，杭州市糧食單產狀元鎮，有1.4萬畝稻田，分功能區和生態協調區，要建集高效生態農業、糧食精深加工、農耕文化體驗、鄉村民宿等功能為一體的“大同稻香特色小鎮”；“陜西茯茶小鎮”，項目以“涇陽茯茶”為靈魂，通過文化旅游完善周邊文化、商業、居住配套；“麗江玫瑰小鎮”，定位為智慧旅游景區，做旅游升級版，這里是中國第一個彩色村莊、第一個玫瑰愛情主題小鎮，在這里同時實現好玩和互動；“西安白鹿原小鎮”，區域內共有旅游資源單體54個，分屬地文景觀、水域風光、生物景觀、遺址遺跡、建筑與設施、旅游商品、人文活動等七大資源主類；“分水妙筆小鎮”，桐廬分水妙筆小鎮總體規劃面積2.78平方公里，打造以綠色科技制筆業為基礎，以地方文化為特色，集制筆、科創、電商、文創、休閑功能為一體的特色小鎮等等。

就面上情況而言，目前創辦特色小鎮、發展農村第六產業存在的問題與矛盾主要有：

（一）規劃

一是涉及農村農業的規劃應該與城鎮規劃及二、三產業規劃處于平等地位的問題。在現實中，農民農業為城鎮建設和經濟發展提供了大量土地，但遇到農民農業自身用地，則困難重重。二是規劃的系統考量問題。實際工作中，往往規劃跟著主要領導的思路走，往往規劃跟著思路的熱點走，規劃的全局性、民主性、前瞻性和系統性較差。三是規劃之后的實施問題。在規劃的執行中，急于求成和朝三暮四的情況屢屢發生，新任領導否定前任的現象經常發生，既造成了資源和資金的驚人浪費，又毀掉了規劃的嚴肅性和科學性。

（二）土地

從公布的統計數據上看，第一批建成的特色小鎮是全國整個建制鎮中的佼佼者，平均建成區面積是普通鎮的兩倍。但即便如此，入選的特色小鎮仍普遍反映建設用地指標是制約城鎮建設項目發展的主要問題。因此，特色小鎮發展的土地要素保障仍是亟待破解的難題。而發展農村第六產業的瓶頸是農業設施用地問題。例如上海曾對農業設施用地發過文件，但由于有的地方已經超標，因此停止了申報審批。

（三）資金

要打造特色小鎮和第六產業的精品工程，建設資金需要量非常巨大。例如：要大力改善休閑農業、鄉村旅游、森林康養公共服務設施條件；要完善休閑農業、鄉村旅游行業標準，建立健全食品安全、消防安全、環境保護等監管規范；要支持傳統村落保護，維護少數民族特色村寨整體風貌，有條件的地區實行連片保護和適度開發等等。而且，一些沒有經濟效益，但有巨大社會效益和生態效益的附帶項目，也必須有相應的投入。

（四）經營環境

一方面是指項目經營的外在因素，如政治、經濟、社會和技術等因素，另一方面是指項目經營的內部因素，如企業自身的策略、經營、規定等因素。目前，我們認為主要是政策、配套基本建設和人文及生態保護的相關問題。

（五）農民難以創新創業

一個新項目規劃出臺，農民或農村集體經濟組織難以參與競爭，往往處于弱勢地位。究其原因，我們認為主要不在于農民或集體組織的資源和財力問題，而主要取決于政府的扶持力度和人才技術因素。

三、創辦特色小鎮、發展第六產業的對策建議

2015年中央一號文件首次提出“推進農村一、二、三產業融合發展”。2016年1月出臺《關于推進農村一、二、三產業融合發展的指導意見》（國辦發2015年93號）。可見，推進農村一、二、三產業融合發展，積極發展第六產業，是拓寬農民增收渠道、構建現代農業產業體系的重要舉措，是加快轉變農業發展方式、探索中國特色農業現代化道路的必然要求。而發展美麗特色小（城）鎮是推進供給側結構性改革的重要平臺，是深入推進新型城鎮化的重要抓手，有利于推動經濟轉型升級和發展動能轉換，有利于促進大中小城市和小城鎮協調發展，有利于充分發揮城鎮化對新農村建設的輻射帶動作用。為此，提出以下幾點不成熟的建議：

（一）樹立正確發展理念

自2016年起很多地方紛紛掀起了建設特色小鎮的熱潮，但有些“特色小鎮”包裝大于實際，“特色小鎮”往往成為純粹的賣點，為搞開發營利鋪路，并不考慮村鎮本身的發展需求。為此，全國政協委員朱鼎健先生指出，他的政協提案中的“特色小鎮和美麗鄉村建設”并不是開發商概念里的“圈地項目”，他所表達的參與主體指向的是當地的老百姓。他對《時代周報》記者強調道：“特色小鎮不同于房地產圈地項目，與單一的房地產開發要做的完全是兩回事。”對“第六產業”玩法，朱鼎健的心中還有一個“全域旅游”或綜合產業的概念。“每個鄉村都有它存在的必然原因，它為哪個產業服務，就努力把它的內在特質放大。”他認為，在實踐中，一定是要基于原有特色的產業升級和優化，延伸發展產業鏈條上的農產品深加工和特色產業，創新發展生態旅游、農業旅游、村鎮經濟服務業，將旅游與農業深度融合，實現科學的產業配置。他舉例，法國每年接待因葡萄酒而來的游客約700萬人次，葡萄種植屬第一產業，葡萄酒加工屬于第二產業，葡萄園觀光屬第三產業，能將種植、采摘、釀酒、售賣、觀光等融合成新型的第六產業，就能產生疊加乃至乘數效應，帶動整個片區的發展。他指出：“如何讓農民不用離鄉背井離開農村？廣大農村人口如何就地實現就業？這些問題在特色小鎮和美麗鄉村的建設中是需要認真思考的。”如何確立正確的發展理念，聽了這番話，細細品味是非常有道理的。

（二）做好區域發展規劃

要借鑒國際先進經驗，真正讓規劃先行，而不是領導拍腦袋。首先，要由國家及各級省政府層面主導，由各級規劃及住建部門組織邀請規劃專家，充分利用自然、文化、鄉土等資源，對一鄉一鎮做好規劃。其次，著重做好生態規劃，把綠色、環保指標作為鄉鎮規劃中的硬性指標。再次，應循序漸進，試點先行，設定符合實際的階段性時間表。例如，四川省鮮明提出，要統籌城市和小城鎮規劃布局，突出小城鎮文化底蘊、民族風情、自然風光和產業特色，為小城鎮建設注入鮮活的生命力：一是堅持“多規合一”，統籌小城鎮布局和功能，把小城鎮建設系統納入了新型城鎮化規劃體系，確保300個試點鎮的土地、城建、產業和基礎設施配套，與城鎮總體規劃相適應；二是堅持“一鎮一規”，四川的眾多小城鎮分布于平原、河谷、丘陵、山地，發展條件參差不齊，按照宜工則工、宜旅則旅、宜商則商、宜居則居的原則，精準規劃，使每個鎮都有鮮明特色和發展方向；三是堅持“綠色優先”，四川的小城鎮山、水、林生態優勢突出，堅持以原有城鎮自然風貌為基礎，劃定小城鎮規劃紅線，創建山水相依、綠色低碳、自然和諧的宜居小城鎮。

（三）政府資金積極引導

政策扶持是創辦特色小鎮、發展農村第六產業的重要保證。要加大資金支持力度，對特色小鎮給予債券和貼息支持，小鎮范圍內符合條件的項目，優先申報國家專項建設基金和相關專項資金，優先享受省級產業轉型升級等相關專項資金補助或扶持政策，優先支持向政策性銀行爭取長期低息的融資貸款。應給予特色小鎮規劃設計補助，支持特色小鎮生活污水處理設施和生活垃圾處理收運設施建設。建議各級政府要圍繞當地特色小鎮及第六產業的發展，研究制定相關扶持政策，在項目立項、資金支持和稅費減免上予以鼓勵。應該切實調整國民收入分配格局和財政支出結構，大幅度增加有利于特色小鎮及第六產業發展的“三農”資金投入比重。例如，北京市探索建立綠色生態為導向的農業補貼制度，大力提高生態補償標準，逐步提高農村社會保障水平，不斷增加農民轉移性收入，提高農村新產業新模式發展活力。

（四）積極給予人才扶持

應該借鑒中關村國家自主創新示范區和各省市自貿試驗區做法，對特色小鎮范圍內的高端人才實行稅收優惠和個稅優惠政策，加大對高層次人才運營項目的擔保支持。目前，農業生產經營主體的市場競爭力較弱，農業從業人員不同程度存在年齡偏大、學歷偏低、技能偏弱等問題，非農就業困難和勞動力短缺同時并存。要針對發展農村第六產業缺乏適應現代農業化的新型職業農民和經營者的實際情況，聚焦重點領域，實施國家和本市人才計劃，壯大農村第六產業發展的領軍人才隊伍。應培育創新創業文化，建設創新創業服務平臺，健全市場化的人才引進機制。要興辦亟需人才的實育實訓基地建設，建設以政府引導、龍頭企業或合作社企參與為主的產學研合作的重點領域人才培養實訓基地，為發展第六產業提供人才資源。

（五）大力扶持農村集體組織

扶持和鼓勵農村集體組織或農民參與創業及增收增效，是我黨“三農”工作的重要任務。今年中央一號文件豐富鄉村旅游業態和產品，打造各類主題鄉村旅游目的地和精品線路，發展富有鄉村特色的民宿和養生養老基地。鼓勵農村集體經濟組織創辦鄉村旅游合作社，或與社會資本聯辦鄉村旅游企業。例如，北京市在新型城鎮化建設中，將著重支持農村集體經濟組織和農民更多地參與農村生態環境、基礎設施、公共服務等項目建設，獲得更多經營收益和勞動報酬；探索盤活農民閑置住房，發展旅游養老業；結合農村集體經營性建設用地制度改革，讓農民更多分享土地增值收益，增加農民財產性收益；深入推進集體產權制度改革，制定支持集體經濟組織做強做大的有關政策，完善其市場主體地位，增加農民集體股權收益。

（六）多渠道解決用地難題

在國家層面，今年《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中的“完善土地利用機制”為解決特色小鎮用地問題指出的解決路徑有：一是規范推進城鄉建設用地增減掛鉤；二是建立城鎮低效用地再開發激勵機制，允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發；三是因地制宜推進低丘緩坡地開發；四是完善集體建設用地經營權和宅基地使用權流轉機制等。

在地方層面，各地關于特色小鎮的用地政策，主要措施有：一是建設用地計劃優先安排用地指標。福建省對每個特色小鎮分別安排了100畝用地指標，新增建設用地計劃也予以傾斜支持。重慶市下達特色小鎮示范點建設用地計劃專項指標。二是獎勵和懲罰用地指標。浙江省對如期完成年度規劃目標任務的，按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備制造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；而對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣其獎勵的用地指標。三是城鄉建設用地增減掛鉤指標。陜西省分批分期支持各個省級重點示范鎮1000畝、文化旅游名鎮(或街區)200畝的城鄉建設增減掛鉤用地指標。湖北省自2017年起單列下達每個特色小（城）鎮500畝增減掛鉤指標。四是利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設用地。杭州市上城區通過倉庫更新、廠房農居改造、歷史建筑修繕和環境整治等方式打造了面積約2000畝、4A級景區標準的山南基金小鎮。五是工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發。河南省鼓勵社會資本參與鎮區廢舊廠房改造和荒地、廢棄地開發利用以及低效用地再開發；福建省規定對工礦廠房、倉儲用房進行改建及利用地下空間，提高容積率的，可不再補繳土地價款差額。六是過渡期按原用途使用土地。福建省規定在符合相關規劃的前提下，經市、縣（區）政府批準，利用現有房屋和土地，興辦文化創意、科研、健康養老、現代服務業、工業旅游、“互聯網+”等新業態，實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策，過渡期為5年。七是農村集體建設用地的流轉和租賃。內蒙古自治區鼓勵農村牧區集體經濟組織和農牧民以土地入股、集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序地進行農家樂、家庭旅館、牧家樂、農莊旅游等旅游開發項目試點。四川、廣西、甘肅等省（區）也都在探索集體建設用地流轉利用方式。□