上海市支農資金整合探索的實踐與啟示

■卞 瑋

上海市支農資金整合探索的實踐與啟示

■卞 瑋

一、財政支農專項整合工作開展的背景

自2004年起，中央一號文件連續11年鎖定“三農”問題，構成了我國財政涉農政策的基石。上海市根據每年一號文件提出的新要求和“三農”發展新情況，在落實配套中央政策的同時，因地制宜陸續推出一些地方政策。至2014年，僅在上海市農業委員會部門預算中安排的就有48個財政支農專項，支出近16億元，平均單項政策資金規模約0.3億元，項目呈現“小而散”的情況。

48個財政支農專項根據扶持對象分類形成“20+25+2+1”政策體系，重點支持“提高農民收入”（包括20項農民補貼專項）、“促進現代農業發展”（包括農業科技、農業基礎設施建設等25項專項）、“推進農村建設和土地制度改革”（包括農村基礎設施建設、土地確權登記2項專項）三大政策板塊。同時設置“浦東整合資金（農業）”專項用于開展財政支農資金區域性整合，推進項目審批權限下放試點。

48個財政支農專項從支持方向上可分為農民補貼、農業發展、農村建設等三類；從財政投入方式上可分為個人直接補貼、項目制補貼、貼息、先建后補、以獎代補等五類；從財政負擔方式上可分為財政全額負擔和財政差額負擔、市級（含中央）全額負擔和市級部分負擔、區縣（含市級單位）自行配套和區縣按規定配套等三類六種；從政策依據上可分為中央政策和地方政策、規范性文件和非規范性文件、文件有效和失效等三類六種。

項目“小而散”帶來了一些弊端，主要表現在：一是基層掌握政策難。部分專項的功能、名稱相似度較高，基層干部反映政策分不清記不住，農民對于財政補貼往往也是心中無數。二是市級層面監督管理難。隨著專項數量增加，公示、核查、統計等工作量成倍增長，基層監管質量下降，市級監管壓力上升。同時，同質政策的并存，易誘發多頭申報風險，加大市級監管難度。三是支農效益充分發揮較難。政出多門、政策重疊造成資金渠道和管理主體分散，不利于聚焦重點形成拳頭效應，削弱資金整體績效，增加資金統籌調劑的難度。專項政策過多過廣容易過度干預市場，不利于發揮市場配置資源優勢和財政杠桿作用。市級政策過深過細容易束縛基層手腳，不利于基層因地制宜發揮能動性。四是責任主體明晰難。市與區縣資金分擔差別政策多且復雜，不利于明確事權和支出責任，影響區縣資金配套和長效管護的積極性。眾多政策文件有效期各不相同，部門忙于修訂政策，影響政策體系的整體穩定性。

針對以上情況，2014年，根據市領導指示和深化上海市財政體制改革工作要求，上海市開展了支農專項整合工作。由市農委和市財政局制定市級財政支農專項整合方案，并具體實施。方案中明確，用3年時間全面完成本市的財政支農專項整合工作。

二、財政支農專項整合的進展情況

（一）明確支農專項整合主要目標

財政支農政策整合圍繞促進農民增收、支持率先實現農業現代化、推進“新農村”建設以及探索支農資金更深層次整合四項總體目標，堅持“功能導向，宏觀前瞻；簡化體系，方便基層；先易后難，積極穩妥；明晰權責，多元投入；突出重點，統籌兼顧；文件引領，預算約束”的工作原則，努力構建科學規范、簡潔靈活的支農政策統籌整合長效機制。整合目標是將原先市農委預算48個專項政策整合為7個指向明確、操作簡化、內涵豐富、管理規范的財政支農政策體系。

經過政策調整，至編制2016年預算時，上海市從原先的48個歸并為7個。一是農業綜合補貼專項重點用于本市市級財政農業綜合補貼。二是農業生態與安全專項重點是支持加快推進本市生態農業建設，保護和修復本市農業生產資源和環境，提高本市農產品品質和質量安全水平。三是都市現代農業發展專項重點是支持促進本市加快轉變農業生產方式，大力推進農業現代化發展，打造特色都市現代農業。四是科技興農專項重點支持農業科技創新能力的提升和四新技術的推廣，提高農業科技化水平。五是村莊改造專項重點是支持美麗鄉村建設，加強和規范村級公益事業建設“一事一議”財政獎補項目和資金管理。六是農村改革與發展專項用于獎補在農村改革中涌現的好模式，體制和機制創新。七是浦東支農資金整合專項重點是支持在浦東新區試點開展支農資金整合。

（二）財政支農專項由形式整合向實質整合轉變

根據財政部關于“應對能夠整合的涉農專項，先撮堆，再規范，逐步實現形式整合向實質整合轉變”的要求，上海市支農資金專項的整合由形式整合逐步向實質整合轉變。對于有條件的專項積極推進實質整合，條件尚未成熟的專項則先行開展形式整合，下一步條件成熟時再行實質整合。形式整合僅對整合后的政策出臺一項指導意見，原政策作為附件繼續有效。實質整合需對原政策做進一步完善，并對整合后的政策重新制定規范性文件，統一標準、操作程序等，原政策文件廢止，達到標準統一、管理統一、區級自主、市級指導的目標，最終建立事權和支出責任明晰合理的財政管理機制。重點是推進都市現代農業發展專項、科技興農、村莊改造和農村改革與發展的實質整合。

在推進農業專項實質整合中，一是制定項目及資金管理辦法。如市農委會同市財政局發布了《上海市都市現代農業發展專項項目和資金管理辦法》。專項將統一操作程序、統一監管標準、統一差別政策，不再就單個項目類別設置預算額度，項目資金將切塊一次告知下達到區縣。資金額度的分配將與各區縣主要農產品保有量、“十三五”規劃中各區縣承擔的工作任務掛鉤，保證重點資金向重點農業地區傾斜聚焦，大力拓展都市現代農業的經濟功能、生態功能和服務功能。二是制定立項指南。如市農委會同市財政局起草了《2016年上海市都市現代農業發展專項立項指南》、《2016年上海市科技興農專項立項指南》等。指南明確了2016年本市都市現代農業發展和科技興農專項等的扶持重點，對各項建設專項的建設重點區域、建設標準和建設內容、申報條件和程序等作了明確規定與要求。

（三）探索下放市級涉農專項審批權

為更好地發揮區級層面的主動性和積極性，更好地發揮資金的效益，根據各專項的實際情況，都市現代農業發展專項和農業生態和安全專項擬由市級審批下放到區級審批。區農委會同財政局共同組織項目申報工作，對申報項目完成初審后，及時匯總上報區政府組織評審和批復。區政府應按照本地區發展的實際情況安排項目資金，擇優選擇項目庫中的項目加以批復，及時下達建設資金。同時，將項目批復情況報市農委及市財政局備案。項目竣工后，區級部門要及時、規范地組織開展竣工驗收工作，并向市農委、市財政局提交驗收總結報告。在此基礎上，市農委會同市財政局對竣工項目進行抽查，并對發現的問題責令限期整改。區在組織項目評審時應委托有豐富農業項目建設評審經驗的專業機構，特別對土建工程類項目要注重安全性評估和建筑質量管控。項目執行要嚴格遵照國家有關財經紀律和政府采購法規要求，確保資金運行安全可控。切實加快項目執行，項目確保在2年內完成。

（四）加強監督考核

市農委會同市財政局起草了《上海市市級審批權下放的涉農專項監督考核辦法》。明確了監督考核辦法制定的依據、涉農專項監督考核的實施主體和分工。監督考核堅持事后監督考核為主，同時結合事前、事中全過程監督管理。事前監督項目申報和啟動情況等，事中監督項目和資金執行進度等，事后對項目和資金管理的全過程進行監督并對區級工作完成情況進行考核。建立績效評價制度，市財政局會同市農委委托第三方對區縣和相關單位上一年度工作開展績效評價。年度考核的結果將作為都市現代農業發展專項、農業生態和農產品安全專項下一年度預算安排和資金分配的重要參考依據。另外，辦法還規定了被檢查監督對象的相關配合義務及發生違規行為的責任追究條款。

三、財政支農專項整合的相關保障措施

（一）繼續加大財政投入

上海在精簡政策體系、開展專項整合的同時，市級財政根據中央和市委、市政府有關要求，繼續加大財政支農資金投入，鼓勵區縣進一步加大支農力度，確保市和區縣兩級財政投入力度只增不減，通過強有力的資金保障，有效保護各方支持“三農”發展、支持政策整合的積極性。

（二）強化部門協同配合

涉及專項政策整合的市級、區級各職能部門強化信息共享，形成聯系緊密、溝通充分、配合默契的良性互動機制。財政部門會同相關部門積極制定政策整合總體方案，農業主管部門會同財政部門及時制定相關具體政策和管理辦法。

（三）確保新舊政策平穩過渡

專項整合的過程也是新老政策交錯并行的過程，相關部門在操作程序、資金安排等方面妥善銜接，加快推進存量項目執行，對于條件成熟的項目及時并軌，確保新舊政策順利過渡，工作不亂不斷。

四、財政支農專項整合實踐中存在的問題和改進思路

（一）現行工作機制和人員配備還不能適應整合后的工作要求

以都市現代農業發展專項的整合實踐為例，該項目整合打包了設施糧田、設施菜田、經濟作物生產基地、標準化畜牧場和水產基地建設、農業旅游、農業產業化等扶持項目，這些項目原來的管理是分散在種植業、畜牧、水產等十多個條線和部門的，各自均有市區鄉鎮的垂直管理機制。整合后，管理部門集中到財務部門一家，客觀上是削弱了管理的力量。從對市、區整合后的管理情況來看，管理人員不足、工作機制尚未很好建立是普遍現象。

（二）須引進任務清單模式

增加權責匹配的約束性條款，防止項目“一放就亂”。項目打包整合下放審批權的目的，是希望能減少中間環節，增加區級政府的話語權，加快項目審批執行流程，提高資金使用效率，實現項目整合和聚焦。但從2016年的實際執行效果來看，市有關項目規定到了區級層面執行時有所偏廢，實際審批通過的項目體量偏小、投入方向也比較分散，未體現聚焦和提升。因此，我們計劃在2018年借鑒中央的任務清單模式，對整合切塊到區級的資金管控體現權責對等的要求，增加量化考核，從嚴績效評價。

（三）加強財農協調，提升資金運作效率

支農資金整合切塊下放后，大量資金積存在區級財政。對于審批權下放的專項，目前市級財政資金安排主要依據各區基本農田面積、主要農產品最低保有量等客觀稟賦因素。但實施過程中發現，部分農業大區投入發展農業的積極性較低，項目申報不足導致財政資金支出緩慢；同時也有部分區雖有支農積極性，但是因市級資金分配不足導致項目需求難以滿足。因此，在接下去的工作中，我們將密切與市區兩級財政協調溝通，探索更合理的資金分配模式，加強對區級政府的正向激勵，提升資金運作效率。□

（作者單位：上海市農業委員會）