堅持綠色發展 打通“兩山”通道
——奉賢區創建國家生態園林城區的現狀與對策

■上海市奉賢區委黨校課題組

堅持綠色發展 打通“兩山”通道
——奉賢區創建國家生態園林城區的現狀與對策

■上海市奉賢區委黨校課題組

習近平總書記一再強調：“綠水青山就是金山銀山。”奉賢提出爭創國家生態園林城區，完全符合習近平總書記的重要講話精神，完全符合中央提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念要求，有利于調整經濟結構、轉變發展方式，有益于養成綠色生活方式、提升文明綜合素養，有助于提升區域核心競爭力、增強群眾獲得感。概而言之，爭創工作，樹立的是形象，改善的是環境，促進的是發展，受益的是群眾。

一、奉賢“創園”的現狀

根據國家住建部對“創園”的評審要求，其考核標準共有七大類，47項指標，其中，有8項指標為一票否決項。這些創建指標中既有硬件建設，又有軟件配套；既關乎物質發展，又包括生態文明建設；既需要各委辦局協調部署，又要求各街、鎮、開發區推進落實。

對照創建標準，奉賢區具備良好的自然資源稟賦和濃厚的人文歷史底蘊：南北水系通向大海，擁有長達31.6公里的迷人濱海風光，10平方公里的海灣森林公園，7平方公里的申隆生態林，5平方公里在奉賢新城區域內的中央公園，保留有良渚文化、馬橋文化等古文明遺址，沿襲有“敬奉賢人，見賢思齊”的“賢文化”傳統，在上海郊區中唯一榮獲全國文明城區的稱號。但離國家生態園林城區的要求還有一些差距：生態空間布局需要進一步優化完善，步行、濕地資源保護、風景名勝區、海綿城市等專項規劃還未編制完成；綠化指標需要進一步提高，建成區綠化覆蓋率和綠地率、人均公園綠地面積等與創建指標差距較大；生態環境需要進一步優化，污水處理和再生水利用能力還不夠強，空氣質量優良率還不夠高等。

二、奉賢區創園推進路徑分析

奉賢要打造成為國家生態園林城區，不但要嚴格依循整套指標體系要求，不折不扣完成各項指標任務，確保規定動作不走樣，而且要因地制宜，彰顯個性，確保自選動作有亮點。

（一）優化生態空間布局

國家生態園林城市對空間布局有嚴格的規定，總體上是要做到生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，尤其是要“統籌城鄉生態空間”“將自然要素引入城市、社區”。

按照“完善空間，優化布局，提升功能，服務人民”的要求，奉賢著力打造“十字水街，田字綠廊，九宮格里看天下，一朝夢回五千年”的城市意象和空間格局。接下來，要同區域總體規劃和控制性詳細規劃協調好，抓緊編制完成步行、濕地資源保護、風景名勝區、海綿城市等專項規劃；已編制完成的專項規劃，如綠地系統、自行車交通等，要盡快出臺實施方案。在確定好“塊”的空間同時，也要劃定“線”的界限，包括生態保護的紅線、綠化建設的綠線、水體保護的藍線、歷史風貌保護的紫線等。

1.通過推進重點項目，構建起“萬頃林地、千里綠廊、百座公園”的生態網絡。比如，大力推進“田字綠廊”和“十字水街”項目，還綠于民，還水于民，還植于民。又比如，試點開展田園綜合體建設，通過一、二、三產業互動，形成融田園生活、田園生產、田園生態為一體的美麗鄉村新空間。還比如，實施“南橋源”城市有機更新項目，結合浦南運河水街的打造，通過舊城改造、尋根問源，促進新老城區聯動發展。

2.通過實施微型項目，繪制一幅“城在林中、綠在城中、人在景中”的美麗畫卷。比如，推出一批家門口、轉角處、街中心的微公園，讓市民“推窗見綠、出門見園”。還比如，推出一批最美庭院、最美陽臺、最美屋頂的微景觀，讓市民時時浸潤在美麗的自然氛圍里。又比如，實施一批微博物館、微圖書館、微宣講堂的微文化空間，讓市民處處感受到濃厚的文化氣息。

（二）加強綠化建設工作

作為城市的基本底色，綠化是創建體系中重點考核的硬性指標，占了近一半比例，既有像綠化覆蓋率、綠地率、人均公園綠地面積這樣的定量指標，也有像綠化管理機構、綠化科研、綠化制度建設這樣的定性要求。

1.擴大綠化總量，讓城市底色更濃厚。學習寶雞“綠隨路建、有路皆綠、綠美結合”的做法，開展“三道”（廊道、道路、河道）綠化建設，對硬質路面實施破硬建綠，加快加密，見縫插綠。建百座公園，實現“一鎮一公園”“一社區一公園”全覆蓋。聚焦奉賢新城，打造中央公園城市“綠肺”，重點建設“上海之魚”配套綠地。

2.提升綠化品質，讓城市底色更出彩。堅持“共享”理念，增加健身步道、健身器材等體育休閑設施，提升市民獲得感和滿意度；堅持“跨界”理念，將生態與賢文化、科技創新、健康美麗相結合，提升綠地建設內涵；堅持“精品”理念，對一草一木、一磚一石都要精雕細刻，做到處處有藝術、件件是精品。

3.優化綠化管養，讓城市底色更持久。三分靠創建，七分靠管理。理順鎮級綠化管理體制，提高工作有效性；嚴格綠線管理制度，確保綠地免遭侵占；嚴肅查處侵綠、占綠和毀綠行為，依法管綠護綠等；加大養護經費投入，確保養護有人做、有錢做；推廣先進養護經驗，不斷提高新增綠地存活率等。

（三）實施生態環境整治

對于城市生態環境，國家生態園林城區有專門的指標體系要求，比如，全年空氣優良天數要大于292天，城市污水處理率要大于95%等。

1.天要更藍。2016年奉賢全年優良天數為283天，要以更大力度推進清潔空氣行動計劃，加大產業結構調整力度，加快推進能源結構優化，積極發展綠色交通，大力推廣綠色建筑和裝配式建筑。

2.水要更清。繼續大力推進全區河道綜合整治，深化落實“河長制”，做好污水納管、農業面源污染處理等工作，逐步增加區域水面率、減少河道“腸梗阻”和“斷頭浜”，全面加強黑臭河道整治。著重推行“互聯網+河道整治”，做實“河道電子身份證”數據庫，為精準施策、控源截污、水岸聯動、綜合治理等打下堅實基礎，做到水清岸潔、水秀景美。

3.土要更凈。優先實施耕地和水源保護區土壤保護，珍惜并保護好區內11936.94公頃的濕地，開展廢棄地現狀調查，建立生態修復方案和項目庫，有序推進工業土壤評估和修復。要借鑒徐州成功經驗，積極試點塘外區的生態修復工作，努力將其打造成為土壤治理與修復樣板。

(四)完善公用基礎設施

國家生態園林城區既關注城市的“面子”，對道路完好率、林蔭路推廣率等有明確要求，更重視城市的“里子”，對城市地下管線和綜合管廊建設、垃圾和污水處理設施等有嚴格規定。

1.做好“面子”。按照“管為本、重體系、補短板”要求，以“1517”重大項目建設為契機，大力發展慢行交通、水上交通，完善形成綜合交通網絡骨架。目前南橋城區市政道路完好率為95.16%，但其他區域距離指標要求差距較大。盡快研究出臺全區性的燈光工程項目，以“閃耀奉賢”為主題，融合水綠特色，凸顯南上海風情，對上海之魚、田字綠廊、十字水街、中央公園等重要城市景觀、軸線、節點進行夜景烘托，建立一個結構明晰、分區合理、明暗有序、特色鮮明、安全舒適的夜間景觀照明體系，全力打造具有江南水鄉韻味的夜奉賢景致。

2.做好“里子”。一是理順地下空間建設管理體制機制，加強城市地下空間開發利用綜合管理。大力推進563公里地下管線和20公里綜合管廊建設及運營，突出抓好老舊管網與二次供水設施改造，持續開展市政管網的雨污混接改造等。二是著重提升基礎設施管理的“智慧”水平。補好短板，加快建成地下管線綜合管理信息平臺，不斷完善綠化GIS地理信息系統，有效運用綠化養護信息平臺；強化特色，積極推廣“四網合一”的網格化和數字化管理模式。

三、創新“創園”機制和政策的幾點思考

明確了“創園”的目標和任務，還要有高效的執行，尤其是要有創新管用的機制和政策，確保措施不走樣，實施不打折。

（一）“聚”與“放”，強化社會參與和市場運作

爭創國家生態園林城區，一定離不開社會參與和市場運作，也就是既要聚力量、聚人氣和聚人心，更要放資源、放權力、放政策。

1.“聚”。要抓住“關鍵少數”，切實抓好基層黨組織的隊伍建設、班子建設和“細胞工程”建設，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用及黨員先鋒模范作用。更要抓牢“絕大多數”，大膽創新社會動員機制與方式。學習借鑒“東方美谷、風雨彩虹——圓夢行動”和“生態村組—和美宅基”創建活動的經驗做法，推行“政府出規劃、企業出資金、村組出土地”的“生態共建”方法，鼓勵個人、企業認養樹木、綠地或公園，開展“給我一個總部、還你一個莊園”“小手拉大手”“我為奉賢種棵樹”等活動，積極發展護河、護綠、護林、護園等志愿服務，組織市民到區外甚至境外學習考察生態城市建設，建立環境保護市民公約，促進公民生態文明行為養成，積極開展市、區級園林式居住區（單位）和生態社區（單位）的創建和評選工作等。

2.“放”。政府要起主導作用，但千萬不能大包大攬，而是要通過“放”來調動市場主體的積極性，爭取“花小錢辦大事”。比如，積極推進鎮村級河道養護市場化改革，委托具有河道養護資質的企業，為全區4445條鎮村級河道提供專業化的河道養護服務，政府部門負責加強對第三方公司進行監督。還比如，大力推進環衛作業市場化、一體化改革，理順管理體制，變多頭管理為一體化管理，通過政府購買服務方式，打造集“道路、河道、綠地”三位一體全覆蓋的環衛保潔模式，并實現屬地化管理，真正做到“一把掃帚掃到底”。再比如，可整合區內國有、集體性質的綠化、園林類企業，形成一個業內競爭力強、管理層次精干、組織結構合理、主業突出的大公司集團，統一管理區內綠化園林相關工作和工程。

（二）“減”與“補”，建立負面清單和生態補償機制

爭創國家生態園林城區，一定要建立負面清單和生態補償機制，既要“減”掉那些與生態文明建設不匹配的東西，又要“補”償那些為生態文明建設做出貢獻的主體。

1.“減”。堅決取締生活垃圾填埋場，依據國家級標準加強垃圾焚燒廠運營管理，改革傳統垃圾處理方式，力推餐廚垃圾與農村垃圾分類減量，促進垃圾“減量化、再利用、資源化”；在已經關停2000多家污染企業的基礎上，加快對其余3000多家納入負面清單企業進行評估，對污染企業“零容忍”，同時進一步完善企業績效ABCD評價方法，加大對低效企業實行產業結構調整的力度；建立一套有效的發現與快速處置工作機制，全面清理違法用地、違法建筑、違法排污、違法生產、違法經營等行為。

2.“補”。盡快建立生態補償機制，多渠道籌集資金，如提取一定比例的土地出讓金，財政資金轉移支付，從市場進行融資貸款，以貼息方式籌集各村集體資金等，解決“錢從哪里來”的問題。同時，按照誰保護、誰受償，誰受益、誰補償，誰污染、誰治理的原則，對凡是做出生態貢獻的主體進行相應資金補貼，解決“錢用在哪里”的問題。大力發展綠色產業和循環經濟。有計算表明，城市綠化投入與產出之比達到1∶10，即投入一個億的資金用于城市綠化建設，能夠拉動10個億的城市經濟增長。要轉變招商理念和模式，從簡單招企業變為招生態，從簡單引資金變為引發展。培育和發展環保類社會組織，通過政府購買服務，引導社會組織廣泛參與到環境教育及自然體驗、美麗鄉村建設、綠色出行政策倡導、生態文明理論研究等領域。

（三）“管”與“懲”，推進高效管理與法治保障

爭創國家生態園林城區，要創新政府管理機制和方式，同時要加大行政問責與法治保障力度，做到“管”和“罰”相結合。

1.“管”。對爭創工作實行區統一指揮管理，明確專門負責生態文明建設工作的鎮級領導，將創建指標分解到鎮、村、局、開發區、企業，繪制好區一級、鎮一級和村一級的管理線路圖。對農林水田實行綜合管理，在區級層面，統籌林業管理與綠化管理職能，加快推進區委農辦、區農委的職能轉變，實施排水管理體制改革，推進“建管分離、管養分開”，推進水務管理力量下沉，落實區、鎮、村級河道系統治理責任。對爭創工作實行項目化管理，因地制宜推進項目規劃與建設，提前規劃好微公園、微圖書館等“微+”項目，按照“誰開發、誰投資、誰綠化”原則，做到微項目建設與主體工程同步規劃，同步建設，同步驗收。

2.“罰”。根據創建指標要求，對發生生態環境方面重大事故、重大違法建設事件等，實行“一票否決”。因此，針對當前執法行為不規范、行政執法處置慢、聯合執法機制不健全等實際問題，著力推進可丈量的行政執法機制。健全行政執法與刑事司法銜接機制，定好權力清單、運行銜接清單、獎懲清單等“三張清單”，建設網格化發現平臺、綜合執法平臺、監督檢查平臺等“三個平臺”，建立屬地化管理權責統一制度，增強執法聯動互動，推進基層執法力量下沉，探索建立街鎮聯合執法中心，開展聯合行政執法。同時，完善考核體系，把生態效益、綠地建設等指標納入對各街鎮、社區、開發區的綜合評價體系，大幅度增加考核權重，探索“條塊連責”考核機制；建立領導干部生態建設責任制，強化生態保護“黨政同責”和“一崗雙責”，依法追究生態環境治理失職的單位和個人；落實企業環境保護主體責任，推進企業排污等信息公開力度，將企業環境違法信息納入征信平臺，建立生態公益訴訟制度，保護公民合法權益。□