松江區農村集體產權制度改革的實踐與思考

■封堅強

松江區農村集體產權制度改革的實踐與思考

■封堅強

松江區從2008年下半年起探索農村集體所有權的實現形式，2009年在部分鎮試點，2011年起在全區全面推進農村產權制度改革。至2013年末，全區14個涉農街鎮、107個村通過摸清家底、資產評估、人員界定，明晰了產權，明確了集體經濟組織人員的資產份額，并成立了村集體經濟合作社、鎮集體經濟合作聯社，這標志著松江區農村產權制度改革取得了既是階段性又是歷史性的改革成果。

農村集體產權制度改革是對農村生產關系的一次歷史性變革，也是農村基本經營制度在新的歷史條件下的改革與完善，其政策性強，涉及時間長，面又廣，牽涉到千家萬戶的利益。因此，改革一定要既尊重歷史，又要從實際出發，改革方案要切實可行。究竟怎么改？全國各地雖然已有十幾年的農村產權制度改革實踐，但都停留在村一級，而農村集體經濟組織資產應該是隊、村、社三級。我們通過調研、座談、咨詢，明確了“明晰產權、規范管理、壯大發展、農民得益”的改革目標。首先把從高級社到現在所有集體資產家底摸清并界定后統一評估。第二是把農村集體經濟組織成員界定好。這兩項工作非常復雜，工作量非常大，又要經得起法律和歷史的檢驗。所以我們還是走群眾路線，基礎的、基本的成員資料從群眾中來到群眾中去，幾上幾下進行公示、界定。在資產界定、人員界定中碰到特殊情況時，有法律的按法律，沒法律的按法規，沒法規的按文件，沒文件的按案例，都沒有的則通過村民代表大會表決通過，最后成立村集體經濟合作社、鎮集體經濟合作聯社。

松江區集體資產產權制度改革與全國其他地方的改革相比，具有兩個鮮明的特點：一是改革徹底，把所有集體資產全部評估，并以份額形式全部量化到人，而不僅僅著眼于村級資產改革。因為松江區屬于工業化、城市化發展比較快的地區，隨著農村土地出租、轉讓、增值，鎮級集體資產大幅增長，是集體資產的主要方面（占80%左右）。二是在給農民分配份額時，以土地份額為主，即在改制時只有還在這塊土地上的集體經濟組織成員，才能擁有土地份額（占60%），而不是以單一的農齡來認定份額（占40%）。因為農村集體經濟組成的基礎是土地，改革開放后集體資產快速增值聚富也是靠土地。原高級社、人民公社集體所有的積累，基本上被當時社員分配（勞動報酬）用完了，所存的是些破舊倉庫、水泥場地及過時無用的生產設施，所值無幾。而且以土地份額為主的做法有利于保護現在還留守在土地上的農村集體成員利益，這些成員往往是農村弱勢群體。再說按過去的慣例，農民戶口遷出農村進入城鎮后，他們的身份就不再是集體經濟組織成員了，所以也沒有土地承包的資格。

經過多年改革實踐，松江區農村產權制度取得了初步成效：一是家底摸清了。隊、村、鎮集體經濟到底有多少資源、資產、資金，通過界定、評估，摸清了家底，并登記在冊，有效防止了集體資產流失。二是產權明晰了。把集體資產評估以后折成份額，按土地與農齡6∶4全部分配給每個集體經濟組織成員并發了社員證。三是成員已分享到改革的成果。各鎮集體經濟合體聯社根據每年經濟效益都進行了分紅，2015年度全區共分紅2.55億元，改制后全區已累計分紅7.39億元，體現了農民所有、農民得益，同時也使農民把這份財產牢記在心，使改革不可逆轉。四是建立了管理制度。農村集體經濟是一種特殊的經濟形式，計劃經濟時有嚴格的管理制度，人民公社解體后，集體經濟還在，但沒有一個專門的管理制度。這幾年松江區先后出臺了《松江區農村集體資產管理暫行辦法》、《村民委員會與村集體經濟合作社分賬科目》、《關于加大財政轉移支付力度、保障村級組織運轉的實施意見》、《關于進一步加強當前農村集體產權制度改革工作的指導意見》、《松江區關于加強街鎮農村集體資產監督管理隊伍建設的意見》、《松江區關于加強農村集體資產規范管理的工作意見》、《松江區關于規范村干部工作報酬管理的指導意見》、《松江區農村集體經濟組織財務管理制度》等，這些制度正在落實中完善。五是摸索到了適合松江區農村集體經濟發展的有效形式。松江區工業化、城市化快速發展，為農村土地增值、集體經濟發展提供良好的契機。改制后，松江區集體經濟發展堅持“只做地主，不做資本家”的原則，主要利用集體建設用地、盤活存量資源、回購部分開發區內的地產，實行二次開發，降低經營上的風險。至2016年第三季度，全區鎮村兩級集體資產總額524.31億元，比2013年底改制基期的328億元增長近60%，并在松江區經濟結構調整、升級轉型中發揮了重要作用。

農村集體經濟是我國特有的一種經濟形式，形成的時間長，資產、成員組成都比較復雜，涉及到千家萬戶的切身利益，關系農村的發展與穩定。松江區敢于解破這個重大難題，并妥善地解決了歷史遺留問題（撤村并鎮、工業區、度假區、新城區集體成員利益平衡問題，移民、知青利益等問題），極其不易。這主要是區委主要領導對深化農村改革的意志堅定，職能部門制定的改革方案切實可行，使廣大農民真正得到了改革所帶來的實惠，是他們堅決擁護、積極參與的結果。

誠然，松江區農村集體產權制度改革，從改革總體目標來說只能算是取得了階段性的成功，即明晰了產權。從規范管理、發展壯大來說還是剛剛起步，所以還有很多問題要探索、突破，從近期來說主要是這幾個方面：一是關于集體資產監督管理問題。盡管松江區已制定了一些管理辦法，但從政府角度來說還是沒有一個專門監督機構，也沒集體資產監督法規。從集體經濟合作聯社內部看，現在管理層、決策層大部分還是地方行政干部，如何建章立法實行有效監督，如何使農民參與做主，使集體經濟充滿活力實現穩定健康發展，這是改制后首先要面對的問題，需要探索實踐。二是關于集體經濟發展問題。集體經濟發展一般都在原集體組織區域范圍內，集體經濟發展好，最得益的是當地群眾。但現在集體經濟發展缺乏配套政策，國企、民營中小企業都有扶持政策，唯獨集體經濟沒有扶持政策。一方面集體經濟組織在本地區經濟轉型升級，回購一些土地、廠房進行二次開發，涉及的稅收負擔重，融資也困難，失去了一些發展壯大的好機會；另一方面工業化城市化的土地級差使集體經濟發展不平衡，如松江區浦南地區是農業和黃浦江水資源保護區，靠工業化、城市化發展不動產的機會較少。所以制定鼓勵不同地區集體經濟發展的扶持政策也是當前使集體經濟健康持續發展的關鍵。三是關于集體經濟組織與鎮村關系問題。人民公社是政經合一的，人民公社解體以后，鎮政府財政從集體經濟中獨立出來，但鎮村經濟發展運行仍然政經合一。農村產權制度改革后，我們提出了分賬和分類：“分賬”即鎮、村行政及政府行為收支與鎮村集體經濟組織賬戶要分開，運作要獨立；“分類”即鎮政府一些公益服務公司，如環保、物業、保潔等公司，從集體經濟組織中分離出來，不能再靠集體經濟組織來養活這些公司，應由財政支付。政經分離后，鎮村原來很多開支和運作依托集體經濟的，特別是村干部人員經費、日常運行經費等經費難以維持，需要上級補貼，有的鎮政府財政也不寬余；同時政經分離后，集體經濟運行總不能與改革前一樣仍由鎮村行政干部包攬，但由誰來決策運行，這些都是要探索的問題。四是關于農民股權的處置問題。農村產權制度改革后，集體財產真正體現了農民所有、農民做主、農民得益。但目前，農民如何對自己的財產行使處置權，處置的條件、程序、范圍還沒有規定。雖然在合作社章程中規定了農民股權份額可以繼承，但不得變現、出售或轉讓，不得作為其他用途使用。這主要考慮到目前集體資產的潛在價值尚未真正體現出來，農民若輕易轉讓股權會使其利益受損。同時在集體經濟監督管理制度尚未成熟之時，允許股權轉讓，對農村集體經濟長遠發展不利，也易被外來經濟組織掌握、侵吞。但從長遠看，股權作為農民的一項財產權，農民有權根據自己的意愿進行處置交易，才能讓農民的財產處置權得到實現，體現農民所有，也符合市場經濟規律，有利于企業在市場的長遠發展。所以探索農民對集體經濟股份有償退進機制，對交易條件、程序、定價、對象等都是目前迫切要研究并試點的問題。□

（作者系中共松江區委副巡視員）