農村集體產權制度改革的實踐與經驗
——“全國農村改革試驗區”閔行改革回顧

■王 靜 魯文明

農村集體產權制度改革的實踐與經驗
——“全國農村改革試驗區”閔行改革回顧

■王 靜 魯文明

我國是一個農業大國，農村改革走過了近40年的歷程。可以說，30多年的改革過程是不斷解放思想、改革開放的過程。自從1978年召開黨的十一屆三中全會以后，我國農村開始了以“聯產承包責任制”為主要形式的經濟改革，隨后啟動了稅費改革、農村綜合改革和土地經營制度改革等等。在實踐中人們認識到，農村改革的深水區就是農村產權制度改革。如人類的土地制度延續了上千年，所以研究土地制度有歷史脈絡可作借鑒，但是相對而言，我國的農村集體經濟組織產權制度改革卻是“前無古人”的。作為上海唯一的全國農村改革試驗區，閔行探索農村集體產權制度改革的實踐和經驗得到了中央、國家有關部委及上海市委市政府有關部門的高度重視，閔行同志也曾代表基層赴京參與修改制定國家層面的農村集體產權制度改革的政策意見。這個“中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見”已于2016年底頒布，從“意見”內容來看，已充分肯定了包括上海閔行在內的全國農村集體產權制度改革試點工作實踐和經驗。

一、閔行農村集體產權制度改革的動因與必要性

隨著城市化進程的加快推進，大量農村土地被征用，多數農民轉產轉業轉居，面臨集體資產處置、產權不明等問題凸顯，急需解決集體經濟組織內部利益分配、主體缺位、產權虛置等制度矛盾，急需解決是否保留和發展壯大集體經濟組織、實現農民持續增收問題。實踐證明，建立以股份合作制為主要形式、具有獨立法人地位的新型農村集體經濟組織，是實現農村發展的最佳選擇。

（一）切實解決集體資產產權不明、主體模糊的需要

經過多年發展后，閔行區已經積累了相當規模的集體資產。農村集體資產雖然名義上歸農民所有，但實際上資產的使用處置權主要集中在少數村干部手中。由于缺乏一套公開透明的運行機制，多數農民對村集體有多少“家底”、怎么經營管理并不清楚，農民群眾作為資產所有者地位虛置。造成許多地方的集體資產經營，實際上變成了一種特殊的“干部經濟”。正如一份調研報告中反映，有的村總資產已達幾億元，但農民近10年來的增收幅度僅有200元左右。因此，要從產權制度層面把原來“共同共有、產權虛置”的集體合作體制改為“按份共有”的股份制產權模式，使農民真正共享集體經濟和改革發展成果。

（二）完善管理制度建立市場經濟體制的需要

多年以來，農村集體經濟組織一直沿襲人民公社《六十條》的“三級所有、隊為基礎”的經濟體制，無法實行工商登記，是非獨立法人，因此無法獨立地走向市場，也無法形成理事會、董事會、監事會等現代企業治理結構和管理制度。這導致權責不明、管理不嚴，而主要依靠鎮、村、組三級干部管理，集體經濟組織成員缺乏知情權、參與權、監督權和表達權。例如，有的街鎮將大量社會公益性項目向下攤派，由集體經濟組織承擔建設配套資金；有的集體經濟組織投資、資產租賃等缺乏民主決策程序等等。因此，需要開展農村產權制度改革，明晰產權關系，實行政資、村資分離，建立科學的集體資產管理體制和運行機制。

（三）健全監督機制保全和擴大集體資產的需要

改革前，農村集體資產的經營決策大多由村干部說了算，盡管采取了村務公開、成立村民理財小組等多種舉措，但集體資產監督乏力的問題一直沒有從根本上得到解決。同時，現有的集體資產要想在當前競爭激烈的市場環境中求得生存和發展，就必須提高資產的運行效率，實現資源的優化配置。因此，要創新產權制度，完善監督機制，建立既相互制衡監督，又密切配合的管理體制，不斷增強集體經濟發展和競爭能力。

（四）完善民主決策機制建設和諧社會的需要

在集體資產的經營管理、交易出讓和收益分配中，挪用、侵占、私分、截留、平調集體資產的現象時有發生。由此引發的如資產不實、壞賬不良資產較多等問題逐漸增多，造成集體經濟組織成員對管理層和經營者不信任、不滿意。矛盾逐步積累，造成干群關系緊張，極易引發農民上訪、集訪量攀升，影響了社會穩定，制約集體經濟發展。因此，要推行農村產權制度改革，創新民主決策機制，密切黨群干群關系，維護農村社會和諧穩定。

（五）建立發展機制促進集體經濟可持續發展的需要

農村集體經濟組織既要承擔農民的社會保障、各種福利等支出，又要承擔修橋鋪路、水電設施維護等公共事業費用，開支逐年增加。據統計，上海近郊一個村的年可支配收入須在200萬元左右，遠郊村年可支配收入也要50萬元～100萬元，才能維持村組織的正常運轉。以往依靠廠房、倉儲出租等項目取得經濟效益，隨著土地征用或拆違，不僅發展空間受阻，而且原有的生存基礎也逐漸削弱。加之有些干部能力和水平不高，使集體經濟發展長期停滯不前。雖然在城市化進程中實施了征地留用地制度，但土地指標、規劃選址遠遠不能滿足農村集體經濟發展的需要。因此，要建立發展機制，促進集體經濟可持續發展。

綜上所述，原有的集體經濟合作體制已經越來越不適應現代經濟社會發展的客觀要求，迫切需要創新體制機制,開展農村產權制度改革，探索農村集體經濟有效實現形式，維護好、實現好和發展好農民權益。

二、閔行農村集體產權制度改革進程與主要做法

人民群眾是創造歷史的真正英雄。作為城市化進程較快地區，同在全市率先進行國有和集體企業體制改革一樣，閔行憑著敢為人先的精神，村集體經濟組織產權制度改革工作在上海起步最早。在農村產權制度的改革浪潮中，閔行區以維護好、實現好和發展好農民利益為主線，通過一系列制度安排和機制創新，不斷奏響了精彩的時代樂章。

（一）改革進程

1.探索試點階段（1993－2002年）。1993年，在閔行區各級黨委政府關心指導下，華漕鎮虹光村為解決撤制村隊中集體資產處置問題，率先探索實施了村級股份合作制改革；2000年又繼續在虹橋鎮虹五村開展村級產權制度改革試點。閔行主要在虹橋等集中城市化地區針對集體資產處置問題，開展集體經濟組織產權改革試點，改革政策也處于探索階段。2002年區委二屆十四次全會和區第三次黨代會正式提出實施村級集體經濟組織產權制度改革。區委政策研究室牽頭，組織有關部門深入基層調研，走訪深圳、濟南及江浙等國內先進地區，結合閔行實際情況，開始研究制定有關政策文件，并加強具體的工作指導。

2.擴大試點階段（2003－2010年）。區委、區政府2003年出臺《關于開展村級集體經濟組織產權制度改革工作的意見》，2005年制定了《閔行區村級集體經濟組織產權制度改革實施規則》。這標志著全區村級集體經濟改革進入了完善政策擴大試點階段。隨后，區、鎮都成立了村級集體經濟組織產權制度改革領導小組和工作小組。根據改革實際中出現的新情況、新需求和新問題，重點在七寶鎮九星村探索研究了集體經濟發展好及資產量大的村改制、是否設置集體股和是否保留干部崗位股等有關問題。在九星村分步改革取得一系列成功經驗基礎上，為進一步穩妥推進村級集體經濟改革工作，2009年又出臺了完善村級集體經濟組織產權制度改革工作的補充文件。

3.全面推進階段（2011－2016年）。在經過充分調研論證的基礎上，2011年區委、區政府組織召開了全區農村集體經濟組織產權制度改革推進大會，并下發了改革指導意見和實施規則，明確提出“采取多種形式，全面推進我區各村、各鎮（新虹街道、莘莊工業區）農村集體經濟組織產權制度改革，爭取3年基本完成，5年全面完成”的改革目標。這標志著閔行農村集體經濟改革工作進入全面推進階段。同時，2010年底新一輪全國農村改革試驗區啟動后，閔行區兩次被列為“全國農村改革試驗區”試點，承擔著多種形式開展農村產權制度改革、賦予農民對集體資產股份權能改革的試驗任務，進一步完善改革和深化改革。2016年底，閔行區共有137個村級集體經濟組織完成產權制度改革工作，占全區應改總量144個的95%，約有29萬余成員變成股民，持有集體資產股份75億余元。改革組建新集體經濟組織133個，其中公司制17個、社區股份合作社13個、村經濟合作社97個、土地股份合作社6個。另外，探索完成了虹橋鎮的鎮級集體資產改革。

（二）主要做法

國家有關部門負責同志曾經說過，“閔行區是全國唯一以多種形式推進農村集體經濟組織產權制度改革為試驗項目的全國農村改革試驗區，是全國最早進行農村集體產權制度改革的地區之一”。確實，閔行區在推進農村集體經濟組織產權改革過程中，既敢為人先、大膽創新，又注重現實、一切從實際出發，走出了符合實際的閔行改革之路。尤其是在閔行被確定為全國農村改革試驗區以后，思路更廣，步子更大。

1.明確思路。（1）撤村改制與不撤村改革相結合。閔行人明白，簡單的、不動根本性利益格局的小打小鬧而所謂的“改革”，只會流于形式，意義不大。閔行由通過資產量化、投資入股、按股分紅、設立為工商登記的企業法人的撤村改制，與通過資產量化、明晰產權、由政府發放登記證書的非法人企業的不撤村改革相結合，改變以往存在的不撤村不好改的認識誤區，從根本上解決集體資產“人人有份，又人人無份”和集體資產缺乏群眾監管的問題。對于資產總量較小，資產質量較差或發展空間較小的村集體經濟組織，可采用改革的模式實施，即以明晰產權為主，也就是確定農民各自在集體經濟中的所占份額，而不再單純以貨幣形式量化資產。（2）創新改革形式。在改革推進中，閔行區實行“因地制宜、分類指導，形式多樣、一村一策”的工作方針，形成了組織形式、入股方式、資產量化、股權設置等“四個多樣性”。例如股權設置上有股份制與份額制兩種，有些集體明確了份額但沒有折價，有些集體以貨幣化的股份為主。（3）擴大改革范圍。以村級改革為主，向鎮級集體資產改革推進。在全面推進村級改革的同時，開展并完成虹橋鎮的鎮級改革試點，摸清其余街鎮清產核資與產權界定等有關情況。

2.規范操作。改革推進中每一個環節都必須得到老百姓的認可，絕不能倉促行事或在某些環節上走過場。一般規范的程序有以下幾點：（1）組建工作班子設計改革方案。根據實際，組建以成員代表和基層干部為主的工作班子，其中成員代表必須占有一定比例，鎮集體資產管理部門和人大、紀檢成員要參加。主要是深入村組加強調查研究，梳理改革思路,制定改革方案。加強政策解讀，發放通俗易懂的宣傳材料,讓基層干部群眾了解改革精神和政策要求。方案經鎮、村成員代表會議通過后報上級審批。（2）開展集體資產清產核資。對集體所有的各類資產進行全面清產核資,摸清集體家底,健全管理制度,防止資產流失。清產核資以鎮、村、村民小組三級的經營性資產為主，以集體建設用地、非經營性資產為輔。對于撤村改制的，將經營性資產和非經營性資產通過審計或評估，實行全部資產股份量化。不撤村改革的，實行經營性資產折股量化，集體土地和非經營性資產入臺賬但不量化。經營性資產與集體土地的收益納入分配。在執行中，加強監督檢查,嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為。（3）確認農村集體經濟組織成員身份。依據有關法律法規,按照尊重歷史、照顧現實、程序規范、群眾認可的原則,閔行區將集體經濟組織成員資格分為兩類：一是原始資格，指1956年將私有財產投入到高級合作社的農民和其后出生并戶籍在村的農民。二是法定遷入資格，指因婚姻、收養、政策移民等遷入集體經濟組織的自然人。這些成員是集體資產的享有者。此外還有另一類成員，他們曾經是集體經濟組織成員，后來因征地等原因轉為居民，他們離開的時候并沒有帶走集體資產，這類成員也讓其分享集體資產。通過明確成員資格與股份，實行集體資產由集體經濟組織成員按份共有、收益共享。（4）組建新型農村集體經濟組織。通過改革，閔行區根據不同的適用范圍將集體經濟組織改制為三種形式，雖然形式不同，但本質上都是集體經濟組織成員的股份合作制。一種是公司制企業。對一些集體資產體量較大、收益較好的村集體經濟組織，改制后成立了以集體成員為股東的公司。另一種是社區股份合作社。主要是撤村改制的，因為《公司法》規定股東人數不超過50人，而撤制村的集體經濟組織成員都在1000人以上。為保護成員權益，創新了工商登記方式，參照農民專業合作社向工商部門登記，取得法人資格。三是村經濟合作社。針對公司制改革成本高、稅費負擔重等問題，創設經濟合作社這一經濟主體，由區政府發放登記證明書，并領取組織機構代碼證開設銀行賬戶、建立會計制度，開展經營管理。

3.加強保障。為確保改革質量，閔行區在政策、考評、監管等方面給予保障。（1）落實政策保障，先后出臺“改革的指導意見、實施規則”等7項、配套政策17項，為改革保駕護航。（2）建立考評機制。一方面，對完成改革的村集體經濟組織實施百分制考評，區鎮分別給予10萬元－20萬元工作支持獎勵；另一方面，將推進農村集體經濟組織改革工作列入對鎮、村主要領導的政績考核重要內容。（3）健全監管機制。建立健全農村集體“三資”監管組織體系和各項管理制度，加強集體經濟組織對外擔保、出借資金和對外投資行為監管，開展社會審計，全面推行農村集體資產公開招租，實行國有資產和集體資產分賬管理，推行農村集體經濟組織公務卡消費改革，強化經營行為風險管控，全面實行“村財鎮管”。

三、閔行農村產權制度改革取得的基本成效

改革，是歷史經驗，是時代精神，也是推動經濟社會發展的核心動力。閔行為農民增收奠基的農村集體經濟因改革而有所保全，改革是閔行“三農”克難前進的法寶。經過20多年的改革實踐，閔行區基本形成了有利于農村集體經濟持續發展的體制機制，基本形成了每個成員公開、公平、公正的利益保障機制，基本形成了促進農民增加財產性收入的長效機制。

（一）制度成效

改革后，一是明晰每個村民在集體經濟組織中的產權份額，集體資產由村民共同共有變為村民按份共有，產權制度發生了根本變化；二是由單一的按勞分配變為按勞分配與按股分紅相結合，分配制度發生了根本變化；三是農民群眾成為集體經濟的投資主體、決策主體和受益主體，治理結構發生了根本變化。例如改革以前，條件好的鎮村會經常發些實物或現金福利給農民。但七寶鎮號上村村民魏德興說：“作為集體經濟產權的主人，農民只有變成股民，把福利變成紅利，才是公開公平公正的最好體現，名目繁多的福利，其實質是對股東合法權益的侵犯?！?/p>

（二）經濟成效

1.農村集體經濟總量增長。通過改革，一方面村集體經濟組織建立起現代企業制度，形成與市場經濟相適應的運行機制，為村級經濟發展創造了良好的體制環境；另一方面，農民在集體經濟組織中的資產產權得以明晰，可以更好地行使當家作主的權利，積極性和創造性得到充分調動。據調查，2015年，30個公司制改革的凈資產由改制時19.66億元增長到47.57億元，翻了一番多。梅隴鎮原華二村2005年改制時凈資產為8500萬元，2015年達到2.05億元；年合同收入也由改制時的3300萬元增加到8100萬元。

2.農民收入水平提高。改革明晰了產權，改變了集體資產看似“人人有份”，實際上“人人無份”的狀態，真正做到“資產變股權、農民當股東”，農民開始享有分紅，財產性收入持續增加，初步建立起農民長效增收機制。據調查，2015年全區有62家新的村集體經濟組織實施了分紅，分紅總額達到4.4億元，人均分紅約3764元。虹橋鎮的鎮級改革分紅2000萬元，每個退休農民拿到1000元。

（三）社會成效

1.農村社會和諧穩定。通過改革，農村集體經濟組織建立了“三會四權”的制衡機制，集體資產實行“村財鎮管”，把權力關進制度的籠子。對涉及成員切身利益的如投資、經營、收益分配等重大事項都由成員代表會議討論決定，改變了原來由少數干部掌控和隨意支配集體資產、監督缺位的狀況，有效地遏制因資產處置不公、收益分配不平等問題引發的上訪現象，黨群矛盾、干群矛盾得到有效化解。據調查，村民入股率由改革初期的70%上升到目前的90%以上（入股率高一分、穩定就多一分）；村民滿意度達到95%以上。改革村無一集訪事件發生。同時，改革也促進社區管理建設，改變了城中村面貌。例如，虹橋鎮試行“村居共建”，村黨支部書記兼任社區黨支部書記，實現村居和諧穩定。

2.示范引導效應明顯。閔行區農村改革工作得到了中央農辦、農業部、國務院發展研究中心等部門領導的好評，并得到汪洋副總理的肯定。國內多家媒體如《人民日報》、《解放日報》、《農民日報》等先后介紹了上海閔行區農村改革工作，在宣傳的同時也對改革工作進行了有力的監督。改革示范效應明顯，近4年共接待區內外交流團隊64批、646人次。

五、敢為人先的閔行改革經驗與進一步完善的建議

閔行區以維護好、實現好和發展好農民利益為改革目標，著重在明晰產權、創新組織形式、保護成員利益、賦予股份權能等方面探索創新。在改革推進中，形成一套具有閔行特色的可復制、可推廣的經驗和制度安排。

（一）黨委書記作為第一負責人是推進改革的核心

這項改革涉及到數以萬計的組織成員的切身利益，事關農村未來經濟社會發展的大局，區委領導非常重視。2003年，閔行區就成立了農村集體經濟組織產權制度改革領導小組；2011年進行了調整完善，組長由原來的區分管領導調整為區委書記擔任，成員由原來10個部門的副職調整為21個部門的正職，鎮、村也建立健全了相應的工作機構。全區自上而下形成了黨政主要領導親自掛帥、各相關職能部門全面參與的改革氛圍。實踐證明，黨委書記親自推進農村改革，有利于統一思想認識，形成工作合力，整體謀劃各項工作。

（二）尊重農民意愿是推進改革的關鍵

農民群眾是集體經濟組織的投資主體、經營管理主體和受益主體，是集體資產的主人。推進農村集體經濟組織產權制度改革，是對現行農村集體經濟制度的重大變革和原有利益格局的重新調整，可能成為歷史和現實各種矛盾集中的焦點。因此，在改革中必須充分尊重農民意愿，把改革的決策權不折不扣地交給農民群眾。凡是涉及農民群眾切身利益的問題，都要嚴格履行民主程序。確定成員身份、農齡核實、資產處置、股權設置等必須經成員大會或成員代表會議討論通過；對沒有現行法律、法規和政策依據的問題，必須提交成員（代表）大會討論通過后方能實施。盡最大努力做到取信于民、還權于民，贏得廣大群眾的理解和支持，才能確保改革工作的順利推進和成功。

（三）公開、公正、公平是推進改革的保證

這項改革涉及到利益以及利益調整，一定要堅持公開、公正、公平，要在陽光下改革。改革進行時要公開透明。改制工作要實行全過程公開，接受群眾監督，成員代表要全程參與。如農齡核實實行“三榜公布”，資產清查成員全程參與，集體資金、資產和資源全部納入市、區“三資”監管信息平臺，村民可通過農民“一點通”觸摸屏查詢。閔行明確實行“一村一策”，不搞統一行動，其本質是讓農民當家作主，集體資產有哪些、有多少農民說了算，集體資產該怎么處置、怎么折股還是農民說了算，真正做到公開、公平、公正。

（四）分類推進是推進改革的方法

從實踐看，由于各鎮、村之間差異較大：有撤制村、城中村，也有農業村；有經濟強村，也有經濟薄弱村；失地農民多，農民利益和農村穩定矛盾突出。因此，不改革不行，“一刀切”也不行，大家要根據各自的情況，因地制宜，分類推進。閔行區的改革：一是先村后鎮，村級改革完成了再穩妥推進鎮級改革；二是先城市化地區后農業地區，對農業地區一些資產量小、收益低、負資產村要先扶持其發展，為改革創造條件；三是先經營性資產后非經營性資產，比如資源性的承包地，主要通過確權登記頒證予以解決，公益性資產進行保全管理，能帶來效益的經營性資產優先股權量化；四是股份權能試點，全面推進股份的占有權、收益權試點，有條件地推進股份的有償退出與繼承，審慎推進股份的抵押擔保。

形勢在發展，改革在路上。隨著閔行農村集體經濟組織產權制度改革的不斷深入，法律層面和實際情況都出現了一些亟待解決的問題與矛盾，需要在實踐中不斷探討和完善：

例如，20%個人所得稅問題，改革前是通過給成員發放福利等方式分配集體收益，不需要繳納個人所得稅；改革后，按股分紅需按分紅所得繳納20%個人所得稅，農民反映強烈。鑒于農村集體經濟組織承擔著公共服務職能，按照純市場主體征稅不盡合理，建議市級層面出臺意見，同意除上繳中央部分外，地方留成部分予以減免。

再如，出具股份抵押登記證明問題。如開展股權抵押擔保試驗，村集體經濟組織需向金融機構提供股份登記證明。凡實行公司制改革的，工商部門會出具股份登記證明；但是經濟合作社改革的，是由政府發放登記證明書，面臨無機構出具股份登記證明問題。建議由鎮農經管理部門出具村經濟合作社的凈資產及股份（份額）證明。

此外，對村級經濟發展不平衡問題，應通過盤活集體資金資產資源，發展以資本經營、資產資源租賃和承包經營等為主的服務行業，重點發展標準化廠房、商業用房等物業經濟。應貫徹落實黨的十八屆三中全會決定提出的“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”應賦予農民集體更多土地權能，拓寬村級集體經濟發展空間，進一步鞏固和發展農村集體改革成果，實現集體經濟不斷壯大和農民持續增收，實現現代農業、美好農村和幸福農民的根本目標。

（作者單位:閔行區農村經營管理指導站、閔行區經濟學會）