從戰略高度推進跨行政區劃法院改革

文//程琥

從戰略高度推進跨行政區劃法院改革

文//程琥

探索設立跨行政區劃法院是黨的十八屆三中、四中全會作出的一項十分重要的司法體制改革戰略部署。北京四中院和上海三中院作為全國首批兩家試點跨行政區劃法院，掛牌履職兩年多來緊緊圍繞中央決策部署，在“跨”字上做文章、在“特”字上下功夫，積極探索實踐，為從戰略全局高度推進跨行政區劃法院改革積累了豐富試點經驗。

探索設立跨行政區劃法院是習近平總書記治國理政戰略思想的重要內容

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在治國理政的戰略高度，立足“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，著眼實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，圍繞全面依法治國提出了一系列治國理政新理念新思想新戰略。黨的十八屆三中全會提出的“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會明確提出：“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。”習近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中指出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，“有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局”。習近平總書記跨行政區劃法院思想堅持和運用馬克思主義的立場觀點方法，是深入推進跨區法院改革的思想指導、理論依據和實踐遵循。深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，從戰略全局高度準確把握跨區法院功能定位，將跨區法院改革不斷引向深入。

堅持戰略思維，牢牢把握跨區法院在推進國家治理現代化中的戰略定位。習近平總書記指出：“戰略問題是一個政黨、一個國家的根本性問題。戰略上判斷得準確，戰略上謀劃得科學，戰略上贏得主動，黨和人民事業就大有希望。”戰略思維是高瞻遠矚、統攬全局、善于把握事物發展總體趨勢和方向的思維方法，展示的是看問題的高度和深度。堅持戰略思維，就是要從全局視角和長遠眼光把握事物發展總體趨勢和方向、客觀辯證地思考和處理問題，做到既抓住重點又統籌兼顧，既立足當前又放眼長遠，既熟悉國情又把握世情，在解決突出問題中實現戰略突破，在把握戰略全局中推進各項工作。探索設立跨區法院有助于建設中國特色社會主義法治體系，提升國家治理現代化總體效能。中國特色社會主義法治體系包括完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完備的黨內法規體系五個子系統。在國家治理體系中，政府無疑是最重要的治理主體和法律實施主體，政府治理法治化又會直接影響國家治理現代化和法治化。法治政府建設是全面依法治國的重點、難點和關鍵所在，法治政府建設直接關系到法治經濟和法治社會建設。因此，無論在依法執政、依法治國、依法行政共同推進，還是在法治國家、法治政府、法治社會一體建設中，法治政府建設始終是重點、難點和關鍵所在。抓住法治政府建設這個關鍵，也就抓住了推進國家治理現代化的“牛鼻子”。探索設立跨區法院，以跨區法院集中管轄行政案件，在2020年基本建成法治政府，這是探索設立跨區法院應當關注的戰略問題。

堅持創新思維，牢牢把握跨區法院在促進司法組織結構創新中的戰略動力。創新思維是馬克思主義因時制宜、知難而進、開拓創新的科學思維。創新是引領發展的第一動力。習近平總書記指出：“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭動力，也是中華民族最深沉的民族稟賦。”長期以來，我國法院設置與行政區劃高度重合，法院組織結構主要是按照行政區劃設置的，由此也就形成了最高法院、高級法院、中級法院、基層法院的四級法院組織體系。行政區劃法院由于與相應的行政區劃直接對應，一旦法院審理的案件涉及地方重大利益，就容易受到地方保護和行政干預，形成訴訟“主客場”問題。探索設立跨區法院事實上打破了長期以來法院設置與行政區劃高度重合的慣例，由此我國法院組織結構體系也就形成了行政區劃法院與跨區法院兩種不同的組織結構。在我國，行政區劃法院組織結構完整，數量龐大，行政區劃法院是法院組織結構中的主體。跨區法院較之行政區劃法院而言，不與行政區劃一一對應，跨區法院數量相對比較小，也不可能成為法院組織結構的主體。司法組織結構與司法功能密切相關，不同的組織結構所能承載的司法功能也不相同，行政區劃法院與跨區法院承載司法功能有較大差異。我國司法案件中，主體案件是普通案件，因此法院訴訟案件中占比最大的普通案件都應由行政區劃法院管轄；跨區法院重在管轄特殊案件，司法實踐中容易受到地方保護和行政干預的特殊案件占比較小，這些特殊案件都應由跨區法院管轄。

堅持系統思維，牢牢把握跨區法院在優化司法資源配置中的戰略要求。系統思維實際上就是全面性、協調性、可持續性的思維方式。2012年12月，習近平在廣東考察時指出：“我國改革已經進入攻堅期和深水區，進一步深化改革，必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，統籌推進重點領域和關鍵環節改革。”習近平總書記在主持中央第二十次集體學習時強調，全面深化改革，要突出改革的系統性、整體性、協同性。要堅持系統地而不是零散地、普遍聯系地而不是單一孤立地觀察事物，準確把握客觀實際，真正掌握規律，妥善處理各種重大關系。要提高解決我國改革發展基本問題的本領。司法系統具有鮮明的整體性、關聯性、層次結構性、動態平衡性、開放性和時序性特征，深化司法體制改革必須堅持和運用系統思維。探索設立跨區法院是我國深化司法體制改革中的重要戰略部署。就是要通過設立跨區法院著力解決我國司法系統中存在的不平衡、不協調、不可持續問題。探索設立跨區法院有助于推動司法供給側改革，推動傳統專門法院升級改造。依托鐵路法院等現有司法資源探索設立跨區法院，通過對專門法院升級改造，能解決司法資源閑置和司法能力不足問題，從而更好地滿足人民群眾的司法需求。20世紀80年代初，我國先后設立了鐵路法院、海事法院、林區法院、礦區法院、油田法院、農墾法院等專門法院，這些專門法院是比較典型的跨區法院。但隨著近年來鐵路等專門法院相繼轉制移交地方，在一定程度上存在著硬件設施老化、人員編制閑置、案件數量不足、司法能力偏弱等問題。為了避免司法資源閑置浪費以及審判職能碎片化，促進審判專業化，滿足人民群眾多元司法需求，依托現有專門法院司法資源探索建立統一的跨區法院，能通過對傳統專門法院升級改造，從體制機制上激活傳統專門法院活力，提升法治保障的能力和水平。探索設立跨區法院有助于給司法“減負”，有效解決“大法院病”。隨著經濟社會快速發展，越來越多的矛盾糾紛通過訴訟程序進入法院解決，使得有的法院面臨“大法院病”：受理案件呈幾何級數上升；承擔職能越來越多，內設機構不斷增多；法院各類人員不斷增加，案多人少矛盾突出；一個法院一個審判區已經不能滿足工作需要，有的法院出現了多個審判區。訴訟案件大幅上升以及矛盾糾紛多元解決機制尚未充分發揮作用，這是法院規模變大的客觀原因。與此同時，也有一些法院由于受人口分布、經濟發展、交通條件等因素影響，管轄案件數量非常之低，導致司法資源閑置。通過探索設立跨區法院，把目前行政區劃法院管轄的特殊案件以及相應的人財物等司法資源有序疏解到跨區法院，從而為行政區劃法院減負，是有效解決“大法院病”的路徑之一，有助于實現司法資源優化配置整合和精簡效能。

堅持辯證思維，牢牢把握跨區法院在確保司法公正高效權威中的戰略目標。辯證思維是指運用唯物辯證法觀察事物、分析問題、解決問題的科學思維。唯物辯證法是馬克思主義哲學的核心方法，習近平總書記非常重視辯證思維，要求干部提高辯證思維能力。習近平總書記強調，“‘穩’也好，‘改’也好，是辯證統一、互為條件的。一靜一動，靜要有定力，動要有秩序，關鍵是要把握好這兩者之間的度”。唯物辯證法認為，世界是普遍聯系、永恒發展的，內在的矛盾運動是事物發展的根本動力，必須堅持用全面、聯系和發展的眼光看問題。在建設中國特色社會主義法治體系中，從戰略全局高度探索設立跨區法院，在兼顧解決法治建設一般問題的同時，緊緊抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，能有效解決法治建設中的“中梗阻”和“最后一公里”問題，以法治體系建設中重點問題的突破帶動國家治理現代化整體效能提升。跨區法院集中管轄行政案件有助于推動法治政府建設，維護中央權威、保障中央政令暢通、維護國家法治統一，有效解決行政案件立案難、審理難、執行難問題，增強國家治理現代化的總體效能。行政案件容易受到地方保護和行政干預，屬于特殊案件，理應由跨區法院集中管轄。構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨區法院審理的新型訴訟格局，是立足于中國國情和發展階段，符合中國特色社會主義法治道路。

推進跨區法院改革應重點把握好幾個關系

當前從試點情況看，推進跨區法院改革應當重點把握好幾個關系，從而有效解決跨區法院改革發展中存在的不平衡、不協調、不可持續問題。

（一）跨區法院與行政區劃法院的關系協調。推進跨區法院改革應當首先回答跨區法院與行政區劃法院是何種關系。原來曾有人設想，一旦跨區法院試點改革成功，那么就要把現有的行政區劃法院都改造成跨區法院。事實上，從黨的十八屆三中、四中全會的部署要求看，沒有讓跨區法院取代行政區劃法院的意思。黨的十八屆三中全會提出的“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”，黨的十八屆四中全會明確提出“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”。習近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中指出，探索設立跨行政區劃的人民法院，“有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局”。推進跨區法院改革，就是要構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨區法院審理的訴訟格局。因此，行政區劃法院與跨區法院屬于協作合作關系，相互補充、相輔相成、相得益彰，不是取代替代關系。行政區劃法院與跨區法院并存的訴訟格局將長期存在。當然，跨區法院與行政區劃法院在功能定位、整體布局、設置、管轄、審級等方面存在較大差異。

（二）跨區法院與專門法院的關系協調。專門法院是指專門設立審理特種類型案件的人民法院，包括軍事法院、鐵路運輸法院、海事法院、森林法院、知識產權法院以及其他專門法院。專門法院不受理一般民刑、商事案件，而是審理與設立法院有關的專門案件。專門法院與行政區劃法院有著明顯的區別，專門法院是按特定的組織或特定范圍的案件建立的審判機關，而行政區劃法院是按照行政區劃建立的審判機關。專門法院管轄的案件具有專門性，案件性質不同于行政區劃法院，受理案件的范圍具有特定性。專門法院的產生及其人員的任免不同于行政區劃法院。軍事法院、鐵路運輸法院、海事法院、森林法院、知識產權法院以及其他專門法院本質上都屬于跨區法院。目前正在推進試點的跨區法院本質上是屬于專門法院還是綜合性法院，目前尚未明確。重大改革要于法有據。從我國人民法院組織法規定看，設立專門法院已經有明確的法律依據。如果把跨區法院定性為集中管轄特殊案件的專門法院，人民法院組織法在修改時無需進行太多修改調整。如果要把跨區法院定位為綜合性法院，特別是與行政區劃法院相類似的綜合性法院，那么就容易導致跨區法院與行政區劃法院同質化問題出現，就需要繼續研究跨區法院的一系列重大理論問題，那么就可能影響把跨區法院及時規定在人民法院組織法修改案中。其實，為了避免法院審判職能碎片化，促進審判專業化，除軍事法院等特定類型專門法院外，其他專門法院完全可以整合改造成統一的跨區法院。如此一來，跨區法院從屬性上是集中管轄特殊案件的專門法院。

（三）跨區法院與行政案件跨行政區域集中管轄的關系協調。從世界范圍看，凡沿襲大陸法系的國家或者地區，大多設有行政法院，比如法國、德國、意大利等大陸法系國家，俄羅斯也設有行政法院，我國的臺灣、澳門也都設有行政法院。這些國家或地區設有行政法院主要還是從法治建設的長遠角度出發，通過行政法院的監督，促進政府權力始終在法治軌道上運行。相比較憲法法院而言，世界上很多國家青睞設行政法院，主要都看好行政法院在國家治理中不可替代的重要作用，但是設立憲法法院的國家數量卻很低，其原因可能就是行政法院就是一個技術活，其審理的案件完全不像憲法法院那么敏感，這或許就是很多國家愿意設立行政法院卻不愿意去觸碰憲法法院的緣由吧。從我國法系看，總體上與大陸法系國家比較接近，都非常重視制定法的作用。我國行政訴訟法第18條第2款專門規定了行政案件跨區域集中管轄。從全國法院試點情況看，有積極效果，也存在很多問題，究其原因就是行政案件跨區域集中管轄無非還是在現行行政審判體制內運行，也就是說仍然由行政區劃法院審理行政案件。如果這種由行政區劃法院審理行政案件的行政審判體制不改革，那么行政訴訟長期以來因地方保護和行政干預形成的立案難、審理難、執行難頑疾就難以從根本上得到解決，人民群眾獲得感將大打折扣。因此，當前推動行政審判體制改革其實也不難，就是要把原來由行政區劃法院審理行政案件的行政審判體制，調整為由跨區法院審理行政案件的行政審判體制，這樣一來，行政訴訟長期以來存在的立案難、審理難、執行難問題將從根本上得到解決，有利于監督政府權力在法治軌道上運行，有助于國家長治久安。同時，跨區法院作為與行政區劃法院并立的一種法院組織形式，雖然不應該強調跨區法院要辦理同行政區劃法院同樣數量的案件，但是對任何一個法院而言，保持足夠規模數量的案件是維系跨區法院長期良性運行的生命線和關鍵。從審判實踐看，容易受到地方保護和行政干預的特殊案件中，除行政案件數量相對較多外，其他一些類型特殊案件數量明顯偏低。試想一下，如果跨區法院不能集中管轄行政案件，結果就必然導致跨區法院因不能管轄足夠數量案件出現司法資源閑置浪費，將阻礙和限制跨區法院職能作用發揮，直接影響專業化法官隊伍的鍛煉培養。同時，行政案件如果不能由跨區法院集中管轄，那么行政審判長期以來面臨的深層次體制性障礙就沒有根本消除，那么人民群眾對行政審判就不會滿意。因此，無論從推動行政審判體制改革還是從推進跨區法院改革以及良性發展角度看，都應當明確把行政案件跨區域集中管轄與跨區法院結合起來。

（四）跨區法院與最高法院巡回法庭的關系協調。黨的十八屆四中全會提出，優化司法職權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2016年11月1日，中央全面深化改革領導小組第二十九次會議同意最高人民法院在深圳、沈陽設立第一、第二巡回法庭的基礎上，在重慶市、西安市、南京市、鄭州市增設巡回法庭。巡回法庭是最高人民法院派出的常設審判機構。巡回法庭作出的判決、裁定和決定，是最高人民法院的判決、裁定和決定。最高法院巡回法庭的人、財、物仍將由最高法院統一管理，即從最高法院選派到地方巡回法庭的人員，依舊保留最高法院的編制、工資計算方式等。通過建立巡回法庭制度，最高法院設立相對穩定的巡回法庭機構，實現依法及時公正審理跨行政區域重大行政和民商事等案件，推動審判工作重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，維護司法公正。最高法院巡回法庭與探索設立跨區法院，都屬于黨的十八屆四中全會作出的重大司法體制改革戰略部署，目標都是優化司法職權配置。從跨區法院組織體系看，要打造有別于行政區劃法院的跨區法院體系，就必須解決好跨區法院的機構設置和上訴機制。如果跨區法院審理的案件上訴至省、自治區、直轄市高級法院，那么跨區法院管轄案件在解決地方保護和行政干預方面的效果還是有限的。為了從根本上解決案件地方保護和行政干預，探索形成跨區法院組織體系，可以探索把跨區法院審理的案件上訴至最高法院巡回法庭。《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》第3條規定，巡回法庭審理或者辦理巡回區內應當由最高人民法院受理的以下案件：（1）全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件；（2）在全國有重大影響的第一審民商事案件；（3）不服高級人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件；（4）對高級人民法院作出的已經發生法律效力的行政或者民商事判決、裁定、調解書申請再審的案件；（5）刑事申訴案件；（6）依法定職權提起再審的案件；（7）不服高級人民法院作出的罰款、拘留決定申請復議的案件；（8）高級人民法院因管轄權問題報請最高人民法院裁定或者決定的案件；（9）高級人民法院報請批準延長審限的案件；（10）涉港澳臺民商事案件和司法協助案件；（11）最高人民法院認為應當由巡回法庭審理或者辦理的其他案件。巡回法庭依法辦理巡回區內向最高人民法院提出的來信來訪事項。從巡回法庭審理的第一審案件、第二審案件看，其中第一審案件是全國范圍內重大、復雜的第一審行政案件，全國有重大影響的第一審民商事案件；第二審案件是不服高級人民法院作出的第一審行政或者民商事判決、裁定提起上訴的案件。從審判實踐看，最高法院巡回法庭審理的第一審案件、第二審案件數量應該不大。因此，無論從巡回法庭改革還是跨區法院改革看，探索將跨區法院案件管轄與巡回法庭案件管轄對接起來，合理構建跨區法院上訴機制。當事人對跨區法院審理的第一審案件不服，可以上訴到最高法院巡回法庭，從而有助于探索形成完備的跨區法院組織體系，從根本上解決司法案件的地方保護和行政干預問題。

（五）跨區法院與跨區檢察院的關系協調。設立跨區法院與跨區檢察院都是黨的十八屆四中全會作出的司法體制改革戰略部署。習近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中指出：“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾，保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。”2015年2月4日，最高人民法院以法發〔2015〕3號印發《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》規定，跨區法院主要審理跨行政區劃案件、重大行政案件、環境資源保護、企業破產、食品藥品安全等易受地方因素影響的案件、跨行政區劃人民檢察院提起公訴的案件和原鐵路運輸法院受理的刑事、民事案件。從試點情況看，跨區法院與跨區檢察院關系協調的重點主要是案件管轄標準的協調，其原因在于跨區檢察院管轄案件如果不屬于特殊案件，那么一旦向跨區法院提起公訴，就可能影響跨區法院管轄特殊案件。因此，跨區法院和跨區檢察院管轄的特殊案件標準應當統一。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過的關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，對《中華人民共和國民事訴訟法》作出修改，第55條增加1款，作為第2款：“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法

院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”對《中華人民共和國行政訴訟法》作出修改第25條增加1款，作為第4款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”因為公益訴訟案件屬于跨區法院管轄的特殊案件之一，因此今后應當把檢察機關提起公益訴訟案件全部集中由跨區檢察院管轄，由跨區檢察院向跨區法院提起公益訴訟。公益訴訟案件應當成為跨區檢察院辦理的主要特殊案件，盡量減少跨區檢察院向跨區法院提起公訴案件數量。

推進跨行政區劃法院改革的基本遵循

為進一步推動跨區法院健康持續發展，有必要加強頂層設計，著力解決跨區法院改革中的協調性問題，保障跨區法院健康持續發展。

（一）堅持正確方向。法治是一個國家發展的重要保障，是治國理政的基本方式，依法治國是我們黨領導人民治理國家的基本方略。2017年7月26日，習近平總書記在省部級主要領導干部“學習習近平總書記重要講話精神，迎接黨的十九大”專題研討班開班式上的講話中指出，“中國特色社會主義是改革開放以來黨的全部理論和實踐的主題，全黨必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，牢固樹立中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，確保黨和國家事業始終沿著正確方向勝利前進”。旗幟就是方向，旗幟就是形象，旗幟決定命運。黨的十八大以來，在這個根本問題上，我們黨立場堅定，旗幟鮮明地向世人昭告：我們將堅定不移高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢而不懈奮斗。推進跨區法院改革必須堅定不移地走中國特色社會主義法治道路，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一，深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，從戰略全局高度推進跨區法院改革，遵循司法規律，充分發揮跨區法院在推進國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用，保證跨區法院改革始終沿著正確方向前進。

（二）深化理論研究。堅持一切從實際出發，理論聯系實際，實事求是，在實踐中檢驗真理和發展真理，不斷推進實踐基礎上的理論創新，這是馬克思主義政黨最重要的理論品格。“在新的時代條件下，我們要進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想，仍然需要保持和發揚馬克思主義政黨與時俱進的理論品格，勇于推進實踐基礎上的理論創新。”在省部級主要領導干部專題研討班上的重要講話中，習近平總書記深刻闡述了新的歷史條件下堅持和發展中國特色社會主義的一系列重大理論和實踐問題，體現了我們黨對理論建設和理論指導的高度重視。這種與時俱進的理論品格，是我們黨始終保持蓬勃生命力、創造力的關鍵所在。當前推進跨區法院改革，應當加強對推進跨區法院改革中的重大理論問題研究，要深入思考“建設一個什么樣的跨區法院，怎樣建設跨區法院”這個問題。推進跨區法院改革，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。跨區法院理論來自中國依法治國實踐，指導實踐，并接受實踐的檢驗。依法治國實踐是不斷發展的，建立在依法治國實踐基礎上的跨區法院理論也必須隨之不斷豐富和發展。全國首批兩家跨區試點法院，在兩年多的試點中取得了積極試點成效，積累了豐富試點經驗。推進跨區法院改革，就要在堅持馬克思主義基本原理的基礎上，總結試點經驗，以更寬廣的視野、更長遠的眼光來思考和把握跨區法院發展面臨的一系列重大戰略問題，在跨區法院理論研究上不斷實現新進展，堅持以發展的理論指導新的實踐，將跨區法院改革進行到底。

（三）加強統籌協調。推進跨區法院改革是一項戰略性全局性的司法改革部署，涉及面廣，群眾關注度高，社會影響大，對其他一些改革也會產生積極影響，同時也需要其他改革協同配合，因此加強統籌協調是推進跨區法院改革的題中應有之義。習近平總書記在省部級主要領導干部專題研討班上的重要講話中指出，“抓住重點帶動面上工作，是唯物辯證法的要求，也是我們黨在革命、建設、改革進程中一貫倡導和堅持的方法”。習近平總書記強調，“認識和把握我國社會發展的階段性特征，要堅持辯證唯物主義和歷史唯物主義的方法論，從歷史和現實、理論和實踐、國內和國際等的結合上進行思考，從我國社會發展的歷史方位上來思考，從黨和國家事業發展大局出發進行思考，得出正確結論”。推進跨區法院改革，人民法院將更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，嚴格按照中央的決策部署，更加注重跨區法院改革的系統性、整體性、協同性，加強跨區法院與行政區劃法院、跨區法院與專門法院、跨區法院與行政案件跨區域集中管轄、跨區法院與最高法院巡回法庭、跨區法院與跨區檢察院的關系協調，準確把握跨區法院的功能定位，在科學確定跨區法院的區域布局和審級設置基礎上，合理構建跨區法院上訴機制，為建立公正高效權威的中國特色社會主義司法制度、實現“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標提供有力的保證，不斷把跨區法院改革引向深入。

（四）抓住關鍵環節。“獲得感”是習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上第一次在公開場合提出的，這個新詞提出兩年多來，習近平總書記在多個重要場合多次提及。“獲得感”已經成為黨政機關一切工作成效的最終檢驗標準，同時也是黨政機關一切工作的最終目的。習近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中指出：“隨著社會主義市場經濟深入發展和行政訴訟的出現，跨行政區劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手案件處理，造成相關訴訟出現‘主客場’現象，不利于平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施。”“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。”因此，設立跨行政區劃法院的目的在于解決有關部門和領導插手案件處理，導致有關訴訟出現“主客場”問題。相較于民事案件、刑事案件，行政案件更容易受到地方保護和行政干預，導致行政訴訟出現“主客場”現象，導致行政訴訟制度在行政區劃法院審理出現失靈。行政訴訟是“民告官”的一種訴訟制度，直接關系到黨和政府與人民群眾良好關系的建立和維護，直接關系到政府形象，關系到國家長治久安。推進跨區法院改革，對人民群眾而言，可能更加關注在行政案件依法公正審判中有實實在在獲得感。隨著司法責任制、人員分類管理、健全職業保障制度、省以下地方法院人財物統一管理四項基礎性改革工作的落地見效，辦案質效穩步提升，司法公信力和人民群眾的獲得感進一步提高。隨著中共中央辦公廳、國務院辦公廳《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》（中辦發〔2015〕23號），以及中央政法委印發的《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》落地生根見效，目前領導干部干預司法活動、插手具體案件以及司法機關內部人員過問案件的缺口已經封上，這些長期影響司法公正、干擾司法審判、影響司法公信力的頑疾已經被徹底根除，解決了長期想解決而沒有解決的難題，辦成了過去想辦而沒有辦成的大事。隨著領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的陋習被禁絕，一些容易受到地方保護和行政干預的重大民商事案件數量會大幅減少，而推進依法行政、加快法治政府建設將是一個長期性目標任務，因此監督政府依法行政、密切黨群干群關系的行政訴訟案件以及涉及環境保護、食品藥品、國有資產處置等公益訴訟案件將成為跨區法院管轄的特殊案件主體，這也是把行政權力關進制度籠子、提升人民群眾獲得感、提升司法公信力、保障國家長治久安的關鍵環節。

(作者系北京市第四中級人民法院副院長）