厘清海事司法管轄范圍助推國際海事司法中心建設

文/郭萍

厘清海事司法管轄范圍助推國際海事司法中心建設

文/郭萍

在黨的十八大提出大力發展海洋經濟，保護海洋生態環境，維護國家海洋權益，建設海洋強國戰略思想下，最高人民法院適時提出把我國建設成為具有較高國際影響力的國際海事司法中心的目標，并在2016 年 3 月和8月，先后發布《關于海事法院受理案件范圍的規定》《關于海事訴訟管轄問題的規定》《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（一）》與《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（二）》。上述四個司法解釋雖然在一定程度上有了回應，但仍存在一些空白或不明之處。所有涉海的案件是否均為海事案件，所有的海事案件是否都歸屬于海事法院管轄，對此，應當厘清 “海事案件”內涵之標準，明確海事法院“三審合一”的管轄權范圍，從而更好地發揮國際海事司法中心的引領作用。

黨的十八大提出，要“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。海事司法是經略海洋、管控海洋工作的重要組成部分。2015年12月，最高人民法院提出“把我國建設成為具有較高國際影響力的國際海事司法中心”的目標。2016年3月，“加強海事審判工作，建設國際海事司法中心”被正式寫入了最高人民法院的工作報告中。這一目標既是對以習近平同志為核心的黨中央提出的海洋強國戰略的深入實施，也是大力推進“一帶一路”建設的手段之一。

根據最高人民法院院長周強在2017年3月作出的最高人民法院工作報告，2016年各級法院審結海事案件1．6萬件。我國海事法院受理的各類海事案件已經遠遠超過其他各國相關海事案件的總和。目前我國共設立了10家海事法院，39個派出法庭，分布于全國15個省（自治區、直轄市）。經過三十多年的發展，我國目前已經成為世界上設立海事審判專門機構最多最齊全的國家，也是受理海事案件最多的國家。

2016年3月1日，最高人民法院發布了《關于海事法院受理案件范圍的規定》及《關于海事訴訟管轄問題的規定》，擴大了海事案件的受案范圍，由原來的 63項增加到 108項，新增45項，并對海事行政案件的類型進行了細化。這種專門的海事審判格局，其輻射范圍涵蓋中華人民共和國管轄的全部港口和水域。同年8月1日，最高人民法院還公布了《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（一）》與《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（二）》（以下簡稱涉海司法解釋），內容涵蓋刑事、民事及行政訴訟三大領域。海事法院受案范圍的擴大，對于保障以航運、貿易、海洋為主的相關產業和經濟法律關系，加快建設海洋強國、實施創新驅動發展戰略、推進經濟結構戰略性調整都具有密切的聯系。

不論是專門海事法院機制的構建、受理海事案件的數量，還是海事司法管轄權范圍的擴大，都是衡量國際海事司法中心的重要指標。但是在建設國際海事司法中心的命題中，仍然存在如下問題需要回答。例如，在海上因為休閑、娛樂設施導致的人身傷亡或其他類型的糾紛是否屬于海事案件？一架失事的飛機或者航空器墜毀在海上或者與海相通的可航水域，對因此產生的人身傷亡或財產損失糾紛是否屬于海事案件？與海相通的可航水域發生的海事案件是否都屬于海事法院管轄？對上述問題的回答，涉及兩個層面：一個是如何理解海事案件中 “海事”一詞？是否是全部“涉海”案件之意？另一個涉及是否所有的海事案件都屬于海事法院管轄。

明確“海事案件”的內涵和外延

“海事”一詞有狹義和廣義之分。狹義上的“海事”針對海上或與海相通的可航水域上發生的海難事故，造成船舶、其他財產損失和（或）人身傷亡，與狹義的“海商”，即海上或與海相通水域上的一切商事活動相對應。而廣義上的“海事”，泛指一切有關海上事務，與廣義上的“海商”同義。

根據我國海商法第1條的規定，“為了調整海上運輸關系、船舶關系，維護當事人各方的合法權益，促進海上運輸和經濟貿易的發展，制訂本法。”顯然，我國海商法的調整對象，限制在海上運輸關系和船舶關系，并非全部涉海法律關系。國內多數觀點認為，鑒于我國海商法大部分條文涉及的是平等主體之間的民事法律關系，因此也被稱為“民法的特別法”。由此可見，海商法調整的法律關系僅僅是“涉海”法律關系中的一部分。

而2016年頒布的《關于海事法院受理案件范圍的規定》，為了服務保障海洋強國戰略和“一帶一路”建設等國家戰略的需要，以及滿足國家經濟發展和航運實踐的實際需要，調整、新增并明確了“海洋及通海可航水域開發利用與環境保護相關糾紛案件”（共15項）以及“海事行政案件”（共7項）兩大類海事案件。顯然這兩類案件內容超越了我國海商法的調整范圍，已經屬于偏廣義的“海事”范疇。那么海事審判管轄中“海事”一詞的邊界何在？仍然需要有相對明確的標準或考量的因素，至少不能將在海上發生的一切事務有關的糾紛或案件都置于海事審判管轄范疇。然而，2016年頒布的《關于海事法院受理案件范圍的規定》采取的是例舉式的范式，雖然在“海事侵權糾紛案件”和“海事合同糾紛案件”兩類之下，都有個兜底條款“其他類型案件”。但如何理解這個兜底條款，是采取嚴格的與其之上例舉案件的“同類解釋原則”，還是可以廣義地將任何其他相關的類型案件納入其中，還有待于將來司法解釋予以明確。

筆者認為，無論將來司法解釋對于海事審判管轄的界定如何，海事案件的限定應當從如下幾個方面予以考量：

第一，地域限制。盡管2016年《關于海事法院受理案件范圍的規定》并沒有明確海事法院受案范圍地域限制的一條總則性規定，但是從其條文規定可以推論出，海事法院的地域管轄范圍是“在海上或與海相通的可航水域”。

根據《涉海司法解釋》的規定，我國管轄海域涵蓋了內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架，以及中華人民共和國管轄的其他海域。特別是2016年發布的《關于海事訴訟管轄問題的規定》明確調整了大連、武漢兩個海事法院的管轄范圍，因此明確了“海上”一詞覆蓋了我國從南到北“無縫隙”“全覆蓋”的全部管轄海域的地域范圍。

至于“與海相通的可航水域”，是限于與海相通的江河干線、支線還是也包含其他水域的問題，根據2016年發布的《關于海事訴訟管轄問題的規定》中有關武漢海事法院管轄范圍的內容，可知武漢海事法院管轄區域自四川省宜賓市合江門至江蘇省瀏河口之間長江干線及支線水域，并例舉了19個長江沿線的港口名稱。值得注意的是該規定使用的是“支線水域”一詞，而非以往規定中的“支線”或“支流”的表述。因此可以理解為即使不構成與海直接相通的江河的支線，但是屬于與該支線相連接的其他相關水域，例如洞庭湖、鄱陽湖水域，只要在該水域上發生了符合規定要求的海事案件，依然在海事法院的管轄范圍。因此那些完全封閉的內陸水域，既不屬于與海相通江河的干線，也不屬于與海相通江河干線的支線水域的，均被排除在 “與海相通可航水域” 的地理界限之外。

第二，專業性、特殊性的功能屬性限定。不能將那些僅僅發生在海上，臨時的、偶然性的與海上這一地域連接點發生關系的任何海上活動而引起的糾紛或案件列為海事案件，還應當考慮該項活動是否涉及到海事案件獨有或特有的專業性、特殊性問題。因此根據2016年《關于海事法院受理案件范圍的規定》，只有那些與海上運輸、海上作業有關的商事活動而產生的合同糾紛或因上述活動侵權造成的財產損失、人身傷亡、環境損壞等，以及與海洋資源勘探、開發、利用有關活動引起的糾紛，才可以納入海事案件。

無獨有偶，美國憲法明確規定海事案件應當由美國聯邦法院管轄，但是并沒有專門的實體法律規定到底哪些案件或者哪些類型的案件隸屬于聯邦法院。除了有關船舶抵押權、船舶優先權以及海事擴展法令等個別單行立法中存在明確條文規定了海事案件類型，其他類型的案件是否屬于海事案件主要根據美國一般海商法（general maritime law）予以確定。大量的判例表明，美國聯邦法院對于侵權案件的海事管轄采用兩個標準：一個是地域標準，即要求在美國的可航水域上發生的案件；另一個就是與傳統海事活動存在關聯性標準。對后一個標準考量的要素就是，侵權人在可航水域上進行的活動，不論是商業性質的還是非商業性質的，關鍵是是否與傳統的海事活動存在密切聯系。而美國法院對所謂傳統海事活動的界定，就是確定該活動是否應當適用特定的海事規則。也就是說考慮該侵權活動對傳統海事活動的影響，是否會適用特殊性、專業性的規則等。所以像航空器墜毀在可航水域的案件，由于僅僅是偶然的與可航水域的地點要素產生關系，因此明確被排除在海事案件管轄范圍之外，只能在有管轄權的州法院提起訴訟。

而美國在涉及海事合同糾紛的案件中，采取與海事侵權案件不同的標準，取而代之的是將焦點集中在合同標的上。一般而言，那些與使用船舶有關的合同或者與可航水域上的商事活動或航海活動有關的合同，或者與海上運輸有關的合同，或者與海事雇傭服務有關的合同（maritime employment）都屬于海事管轄范疇，而不論上述合同的履行是在陸地上還是在水域上完成。所以在美國，有關貨物和旅客運輸合同、租船合同、船舶修理合同以及提供船供品或其他物料的合同；提供拖帶、引航、靠離碼頭等服務的合同；為船員提供服務的合同；與海上保險合同賠償或保費有關的合同均被認定為海事合同案件，歸屬美國聯邦法院管轄。而僅僅因為與可航水域有關，或者船舶是被提供服務的標的的商業合同，并不能被認定為海事合同案件。例如船舶建造合同和船舶買賣合同、為閑置或停航船舶提供服務的合同等。

盡管美國聯邦法院有關海事案件的判定標準并不一定完全適合于我國國際貿易和海事實踐發展需要以及國家海洋發展戰略，但是他山之石可以攻玉。美國法律對于海事案件的判定標準還是可以一定程度上值得借鑒。即根據美國法律，不論是侵權案件還是商事合同糾紛，被認定為海事案件的標準都考慮了是否與傳統海事活動、航海活動或商事活動有關與否，至于侵權案件還需要有地域要素的考量，則是海事侵權類案件的本質要求。

目前最高人民法院在2016年發布的《關于海事訴訟管轄問題的規定》以及《關于海事法院受理案件范圍的規定》對海事法院受理案件的標準并沒有明確，而是采用“列明式”的立法技巧，從而導致一部分類型的海事案件管轄歸屬地方法院和海事法院的“雙軌制”的現象。例如2002 年最高人民法院作出《關于調整大連、武漢、北海海事法院管轄區域和案件范圍的通知》，明確規定船舶碰撞、船舶污染、海難救助、共同海損理算、船舶扣押與拍賣以及涉外海事海商案件等六類案件歸屬海事法院，而江河支線上發生的其他海事案件仍由地方人民法院審理。雖然2016年2月發布的《關于海事訴訟管轄問題的規定》中明確規定：“最高人民法院以前作出的有關規定與本規定不一致的，以本規定為準。”由于該規定僅僅明確了海事法院地域管轄范圍，并未對海事法院管轄支線水域案件的類型做出任何調整，因此不屬于新舊規定存在不一致的情形。因此，大連、武漢、北海海事法院對與海相通的江河支線水域的海事案件管轄類型仍然限制在六大類。

事實上，最高人民法院之所以在2002年的規定中保留了與海相通的支線水域上發生的六類海事案件仍然歸屬海事法院，也是考慮到這六類案件的專業性、特殊性。但是不能因為上述六類案件以外的其他海事案件的特殊性或者專業性沒有那么突出，就將其他類型的海事案件留歸地方法院受理。這種雙軌制的處理方式，一方面會模糊海事法院受理案件類型，從而可能導致不同法院在審理同類型案件中的判決不一致的結果；也不符合海事案件應當由專業法院專屬管轄的要求。

綜上，建議將來的司法解釋能夠將海事法院審理案件范圍中的海事案件通過概括式條文+列舉式條文的方式，以明確“海事案件”的內涵和外延，并在概括式規定中界定“海事案件”的地域屬性和專業性、特殊性的功能屬性。

協調海事行政案件與海事法院管轄的關系

除民商類海事案件之外，2016年《關于海事法院受理案件范圍的規定》，還明確了海事法院有權審理海事行政案件。海事行政管轄權的回歸，既是時代發展的需要，也是各方博弈的結果。但是值得注意的是，海事法院雖然據此享有海事行政案件管轄權，但并非所有的海事行政案件均由海事法院管轄。

2016年《關于海事法院受理案件范圍的規定》將海事行政案件列為第5類，包含了第79-85項案件類型，并且沒有兜底性條款，顯然海事法院受理的海事行政案件僅限于列明的這七種。其中每一種類的案件中都提及“海事行政機關”，遺憾的是該規定本身沒有明確“海事行政機關”的概念。

目前法律中并不存在海事行政機關的界定，經1999年修訂的海洋環境保護法第5條提及“國家海事行政主管部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和港區水域外非漁業、非軍事船舶污染海洋環境的監督管理，并負責污染事故的調查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業造成損害的，應當吸收漁業行政主管部門參與調查處理。”這里的國家海事行政主管部門顯然主要針對的是交通運輸部下設的國家海事局及其下屬分支機構或部門。而2016年《關于海事法院受理案件范圍的規定》第81項規定“因不服海事行政機關作出的涉及海洋、通海可航水域開發利用、漁業、環境與生態資源保護等活動的行政行為而提起的行政訴訟案件”，根據海洋環境保護法第5條的規定，涉及海洋、通海可航水域開發利用、漁業、環境與生態資源保護等活動的主管部門分別對應的是“國家海洋行政主管部門”和“國家漁業行政主管部門”。可見，2016年《關于海事法院受理案件范圍的規定》中提及的“海事行政機關”至少包括了海事局、海洋局以及漁業行政主管部門。而第79項“因不服海事行政機關作出的涉及海上、通海可航水域或者港口內的船舶、貨物、設備設施、海運集裝箱等財產的行政行為而提起的行政訴訟案件”的表述，除了涉及海事局之外，如果與港口及設施經營有關的行政行為，還可能涉及港口主管部門；第80項“涉及海上、通海可航水域運輸經營及相關輔助性經營、貨運代理、船員適任與上船服務等方面資質資格與合法性事項”，因此除了海事局，還可能涉及交通運輸部及地方政府水運管理部門。

綜上，2016年《關于海事法院受理案件范圍的規定》中提及的“海事行政機關”至少包含了海洋局、海事局、水運管理部門、港口管理部門、漁業管理部門等多個涉海行政主管機關，而排除了涉海的海關、水上旅游部門等行政管理機構。未來仍需要最高人民法院出臺相關司法解釋，對于歸屬于海事法院審理的海事行政案件，是嚴格按照規定中的7種類型案件執行？還是將對應于海洋局、海事局、水運管理部門、港口管理部門、漁業管理部門等多個涉海行政主管機關職責范圍內的全部海事行政案件都納入海事法院管轄？“海事行政機關”的內涵以及海事行政案件的界限如何確定，仍有待于進一步明確和細化。

此外，值得注意的是，根據2016年《最高人民法院關于海事訴訟管轄問題的規定》，海事法院受理的一審海事行政案件，如當事人不服海事法院一審行政判決提起的上訴案件，由海事法院所在地的高級人民法院行政審判庭進行審理。該規定對海事行政上訴案件的處理方式與以往上訴案件歸口于高級人民法院負責海事案件的庭室的方式不同。目前民商類海事上訴案件均由省級高級人民法院負責海事海商案件的庭室負責，以滿足一審海事法院受理案件具有專業性、技術性、特殊性等特點。正如最高人民法院將海事行政案件歸屬海事法院提及的其中一個理由就是，海事行政案件的海事專業性更為突出。但筆者認為2016年規定由高級人民法院行政庭負責海事行政案件二審并非妥當。雖然最高人民法院在遼寧、天津、山東、浙江、廣東、海南高院試點海事法院審理海事行政案件的過程中，均采取由各省高院行政庭審理海事行政上訴案件，作為過渡階段的權宜之計，最高人民法院《關于海事訴訟管轄問題的規定》暫時作出上述規定尚可理解。但從長計議，尤其是從建設國際海事司法中心的機制構建角度，筆者認為還應當將海事行政二審案件納入高級人民法院負責海事案件審理的庭室受理為宜，從而避免“一審專業，二審不專業”的現象。

海事刑事案件管轄歸屬尚需落地

盡管2016年發布的《涉海司法解釋》明確了在我國管轄海域內涉及實施非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動物或者非法捕撈水產品的犯罪行為，依法追究刑事責任，并對在禁漁區、禁漁期或者使用禁用的工具、方法捕撈水產品，非法采捕珊瑚、硨磲或者其他珍貴、瀕危水生野生動物，非法收購、運輸、出售珊瑚、硨磲或者其他珍貴、瀕危水生野生動物及其制品等犯罪行為的定罪量刑作出明確規定，但是海事刑事案件的管轄權歸屬問題卻始終沒有得到應有的重視。正如一些學者所呼吁的，自2016年3月1日起，隨著海事行政案件已納入海事法院的專屬管轄范圍，海事案件“三審合一”的最后一塊硬骨頭“海事刑事案件”尚未歸位。

眾所周知，海上環境復雜多變，其技術規范與操作規則與陸上截然不同，因此部分海事刑事案件的審理也具有極強的專業性，需要承辦法官掌握豐富的航海知識、船舶操作知識、相關國際條約及國內海事立法等。而由具備專業知識和經驗的海事法院法官審理部分海事刑事案件具有得天獨厚的條件，也為刑事附帶民事案件審理帶來便利。避免海事刑事案件與海事民事案件分別在人民法院和海事法院審理可能帶來證據調查不便，審判機構審級不協調，還會引發證據收集重復、程序沖突、判決結果之間無法協調等不利因素。

海事刑事案件納入海事法院管轄，并非意欲將所有在海上發生的刑事案件都列入海事法院受案范圍，而僅僅將那些具有海事專業性、特殊性的刑事案件列入，因此未來仍然需要最高人民法院能夠出臺或修訂相應的司法解釋，明確將海事法院受理的海事刑事案件類型及范圍予以限定。

實際上將海事刑事案件與其他刑事案件區分并在不同審判機構并行審理的模式在國外也是有先例的。例如美國將可航水域上發生的刑事案件進行區分，如果是在各個州政府管轄的水域范圍發生刑事案件，仍然由各個州的法院管轄；但是對于不歸屬于任何州政府管轄的公海上發生的刑事案件，例如船員殺人犯罪、海盜、毒品非法交易、違反海洋環境保護等法律非法進行排污、偽造船舶油類記錄簿以及與海上商事活動有關的其他違法犯罪行為，均由美國聯邦法院專屬管轄。而且涉及海上刑事案件的調查、偵查等工作，由美國海岸警備隊負責，而非其他刑偵部門。英國石油公司在墨西哥灣發生的“深水地平線”鉆井平臺石油泄漏污染案件，美國聯邦法院就是同時追究英國石油公司的民事責任和刑事責任。

筆者建議可以考慮將一些涉及船舶污染海洋環境，污染大氣環境，違反海上交通安全，海盜，非法武力劫持，非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動物或者非法捕撈水產品，利用船舶或其他運輸工具進行走私、毒品交易等刑事案件，納入到海事法院管轄范圍。

事實上，我國海事法院具有30多年涉海民事案件審理經驗，以及3年多涉海行政案件試點審理經驗，這是任何普通法院都無法比擬的有利條件。此外，經過30多年的歷練，海事法院的法官隊伍逐漸精通航運、外語、法律等多方面知識。截至2013年底，全國從事海事審判的法官共570人，其中90%以上具有碩士、博士學位。因此，無論在機構設置、人員配備等硬件設施，還是法官隊伍綜合人員素質高等軟件方面，海事法院均比普通法院更有優勢。只要發揮大連、上海等地相關海事院校以及其他知名法學院的聯合優勢，加強對海事法院人才培養及專業知識定期培訓，對負責海事刑事案件的法官加大刑法方面的知識與業務培訓，逐步提高涉外海事審判人才的外語水平，由海事法院受理部分刑事案件并非難事。

繼續完善專門海事審判機構建制

除明確海事法院對海事民事案件、海事行政案件及海事刑事案件的受案范圍及管轄權之外，建議在省級高級人民法院內改變現有民三庭或民四庭負責涉外以及海事海商案件的做法，應當單獨下設專門的海事庭，以對口專門受理海事民事、海事行政以及海事刑事案件的上訴案件。相信隨著我國海洋強國戰略的進一步實施，對海洋資源開發利用的能力不斷提高，海洋環境保護意識不斷增強，海事法院受案范圍及數量會不斷增加。因此也可以適當考慮在最高人民法院下設獨立的海事庭，從而搭建一個自下而上體系完整的專門化海事審判機構制度，以進一步提升海事案件專門化、專業化審判能力。例如新加坡最高法院就單獨設立海事法庭，并且一改過去任何高等法院法官都可以審理海事案件的做法，現在由指定的法官來統一負責海事案件，以滿足海事案件專業化、特殊化的需求。

綜上所述，海事案件范圍的厘清以及海事法院管轄問題的進一步明確，使得海事法院通過對海事民事、行政以及刑事案件的審理，更好地實施我國海洋強國戰略，維護國家海洋權益，維護對外貿易與航運秩序，從而擴大我國海事審判在國際上的影響力，更好地發揮國際海事司法中心的引領作用。

(作者系大連海事大學法學院教授、博士生導師，國際海事法律研究中心主任)