國際海事司法中心建設應當關注的若干海洋權益問題

文/董躍

國際海事司法中心建設應當關注的若干海洋權益問題

文/董躍

伴隨著國際海洋事務的發展以及中國保護和利用海洋能力的提高，國際海事司法中心建設在保障國家海洋權益方面面臨著三個方面的挑戰，需要加以關注并作出回應。對于爭議海域內海事案件的司法管轄，應當嚴格限定司法管轄的條件，應當與外交途徑有明確的界分。為我國在海洋戰略新邊疆的極地、深遠海等“域外”活動提供司法保障，應當明確對我國相關活動的“屬人管轄”，進行相關的知識及人才儲備，嘗試建立專門的環境責任司法機制。還要尋求“積極參與和推進國際海事規則制定”以及拓展我國相關領域在國際上“制度性話語權”的路徑和方法，嘗試建立以信息溝通機制、資源支持機制以及需求呼應機制為主要內容的司法參與機制。

對于國際海事司法中心建設，海洋法意義上的“海洋權益”是一個無法回避的話題。就最高人民法院的思路而言，強調國際海事司法中心建設是經略海洋、管控海洋工作的重要組成部分，提出要強化國家主權意識，積極宣示國家海洋司法主權，維護“藍色國土”安全。對此，西方部分媒體的解讀更多體現了“陰謀論”和“對抗論”的老套路，側重于將其同中國與周邊國家的海洋爭端聯系起來，認為中國希望借此擴大在國際海事審判領域的影響力，并可以在未來的海洋權益爭奪中占得先機。國內的學者有著不同的看法，可以概括為三種觀點，第一，海洋法與海商法有著清晰的界限，海事司法不是用來解決國與國爭端的；第二，未來海事司法受理的案件其背景因素可能會涉及主權爭議，但海事司法并不直接產生確保中國主權和海洋權益的能力，它是基于國家的管轄權而執行司法工作；第三，海事司法中心建設“不會成為中國開展相關斗爭的活躍工具”。

從法律部門的界限以及我國司法的現有功能來看，國內學者的上述回應是嚴謹而符合實際的。但是對于未來國際海事司法中心建設的頂層設計而言，無論從應然抑或實然角度，都無法再囿于傳統的海商法領域。伴隨著國際海洋事務的發展，以及中國海洋發展能力的提高，未來中國海事司法就海洋權益維度而言，至少面臨三方面的挑戰：第一，對于爭議海域內的海事案件的司法管轄問題；第二，我國在海洋戰略新邊疆的極地、深遠海等區域已經開始由考察走向實質性利用階段，相關活動亟需海事司法保障；第三，黨的十八屆五中全會明確提出要“提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權”，在國家“十三五”規劃之中也提出我國要“積極參與網絡、深海、極地、空天等新領域國際規則制定”，其中包含了最高院提出的“積極參與和推進國際海事規則制定”，其路徑和方式也需要深入研究。對于這幾個挑戰，不能刻意地切割海洋法和海商法的界限，而是應當正視雙方之間的相互關聯與作用。雖然它們并非是影響國際海事司法中心建設的決定性因素，但卻是中心建設中無法回避的問題。

對爭議海域海事案件的管轄問題

近年來，運用司法途徑來影響、干預甚至希冀直接解決傳統海洋法意義上的“爭端”似乎成了一種頗為“時髦”的選擇。從目前的情勢看，很多國家都將在爭議區域發生的民事、刑事、行政案件交由本國司法機關通過審判加以解決，而非傳統的與爭議相對國通過外交談判解決。僅就我國周邊某些與我國有海域劃界爭端的國家而言，近年來就多次啟動國內司法程序對于我國進入爭議海域捕魚作業的漁民或者維權人士進行審判。其中有些被外交程序所阻斷，有些則形成了最終的判決。雖然這些國家都號稱所謂“司法獨立”，但是在這些案件的背后無一不是存在國家外交部門及涉海相關部門的干預。那么為什么這些國家在明知解決國家爭端中，外交才是主要的手段，而且國內司法是根本無法產生“域外”效力的情況下，仍然要采取這種方式呢？其原因不外乎以下幾點：首先，在諸多國家維護海權的手段中，國內司法程序是成本最低，施行阻力最小的一種方式，較之軍事、外交、國際司法或仲裁而言，它完全由本國司法機構掌控，且可以在司法獨立的名義下罔顧來自外國的外交壓力，無需與其他國家相對抗；其次，在西方海洋強國的話語體系之中，司法解決是帶有先天的“政治正確”色彩的，是符合在國際海洋事務中擁有強勢話語權的一些國家的思維方式的，其判決結果中隱含的國家訴求更容易為其他國家所接受；第三，與國內法不同，國際法更多情形下的形成方式是一種“歸納”路徑，因此，國家實踐是國際法的重要來源之一，而司法是國家實踐的重要組成部分，相關判例可以為有關習慣法的形成或者國家主張的確立提供支撐。

這幾點“優勢”對于我國的海事司法而言也是成立的，因此有必要受理一些案件，一方面是正常行使我國海事法院對管轄海域內發生案件的管轄權；另一方面可以通過判決一定意義上對于我國的相關主張進行間接意義上的司法確認。如2016年3月廈門海事法院審理的涉釣魚島海域的“閩霞漁01971”輪案件就在國內外產生較大的影響。

但是正如有學者在對中心建設的頂層設計中所指出的那樣，這絕非是中心建設的重心，也絕非最高人民法院提出這一戰略構想的初衷。那么對于現在爭議海域發生的案件，未來的中心建設應當如何去應對呢？仍然應當從海事案件的管轄權去著手，受理案件至少應滿足以下兩個條件之一：案件發生在我國實際管轄海域或者案件當事人自愿選擇中國法院作為管轄法院；對于其他情況的案件，特別是國外公務機構對我國漁民等主體進行非法執法的，應當交由外交途徑解決。

對于極地和深海相關案件的關注與準備

目前的海商法體系極少關注極地和深海區域，其主要原因在于南大洋、北冰洋以及深海底區域在歷史上都屬于人跡罕至之地，受自然條件、技術水平所限，人類很少在該區域進行航行、捕魚、資源開發等可能引發海事海商糾紛的行為。而在人類發現并且開始認識、探索極地和深海后，又迅速為南極和深海設計了極為特殊的法律制度，南極凍結了所有主權聲索國的主權主張，自身確立為人類共同和平利用的環境保護區和科學考察區；深海底被定性為“人類共同繼承財產”，實行“平行開發制度”，并且建立了專門的國際管理機構國際海底管理局；北極雖然實行的是一般的海洋法制度，也有斯瓦爾巴德群島這一極為特殊的區域，主權歸屬于挪威，但凡是《斯瓦爾巴德條約》的締約國，都有在該島上進行考察、開發等權利。在本世紀之前，在南極、北極核心區和深海區域所開展的活動多是由國家組織的科學考察活動或者勘探活動，但是伴隨著全球氣候變暖，海冰融化，以及人類海洋開發能力的突飛猛進，在這些區域內的活動主體、活動形式等進一步的多元化，這就為相關的海事司法提出了挑戰。

（一）南極

就南極而言，以我國為例，2010年前我國南極現場活動主要是科學考察，隨著綜合國力的不斷增強和國民收入的持續增長，我國在南極的活動也開始出現一些重要變化。形式不斷豐富，人員逐年增加，組織者也不再僅限于國家。據國際南極旅游協會的統計，2016年我國公民赴南極旅游人數已經達到4000多人，達到世界第二，僅次于美國。這還是在我國未將南極列為境外游目的地，游客只能通過國外旅行社赴南極履行的情況下達到的數字。而赴南極旅游最主要的方式就是通過游輪進行環島或者登陸旅行。在生物資源開發方面，2009年我國首次開展了南極磷蝦捕撈，漁獲量1956噸，全球排名第8，2010年漁獲量16014噸，全球排名第4，2013年漁獲量54305噸，已經全球排名第2。我國由南極生物勘探而申請的專利數，目前位居世界第6名。南極對于中國也不再僅僅是開展科研以及證明大國風范的風水寶地，而是實實在在的貢獻著海洋經濟方面的效益。

南極活動的多樣化，也給我國的司法特別是海事司法帶來了一些新的挑戰，首先，南極活動最主要的交通方式就是船舶，而南極自然環境惡劣、后勤保障能力有限，船舶發生事故、碰撞的情況并不少見，有產生潛在的由國內海事司法管轄案件的可能。2013年12月俄羅斯“紹卡利斯基院士”旅游船在南極遇險事件就是非常典型的案例。俄羅斯無法實施有效救援，我國的雪龍號雖然開展了救援，但是僅僅解決了游客的人身安全問題，未能讓船脫險。最后是澳大利亞海事安全局成功救助該船，救助費用也從預計的40萬美元上升到210萬美元，并且一直向俄羅斯相關企業進行索要。

其次，是基于南極特別的環境保護措施而產生的潛在海事司法管轄，南極實行非常嚴格的環境保護標準。在《關于保護南極環境的議定書》附件六中規定了南極環境損害責任。明確了南極活動者的相關賠償責任，以及采取行動的締約國對活動者的訴訟權利，并且要求造成環境損害活動者所在締約國有義務采取有效措施來追究造成損害活動者的責任，從而為國家免責。因為南極條約體系并未建立其專門的爭端解決機制，而且即使是建立相關機制，對個人的求償也無法在其中實現，因此未來圍繞南極環境損害可能產生的訴訟特別是針對個人、企業或民間組織的訴訟仍然需要由國內法院管轄。從目前來看，一方面已經有相關的環境訴訟先例產生，如2007年國際人道協會在澳大利亞訴日本共同船舶會社非法捕鯨的案例；另一方面，也有我國公民個人在南極損害環境及生態的個案發生。如被媒體廣泛報道的游客拍攝婚紗照驚擾企鵝的事件。

再次，在南極的域外行政執法可能引發行政訴訟案件。南極條約明確要求其協商國對各國活動者的南極活動進行有效的監督管理。其中包括進行專題立法以及開展行政執法。我國雖然是目前南極條約體系29個協商國中3個未進行南極活動專題立法的國家之一，但是國家海洋主管部門基于國務院相關法規，也開始逐漸設立針對我國南極活動者的行政許可、行政強制、行政處罰等；另外交通運輸主管部門、漁業主管部門也都從各自管理職責出發，對于南極航運以及南極遠洋漁業的開展有相關的管理規定和行政執法行為。上述行政行為的行使，都有可能引發相關的行政訴訟。

（二）北極

北極與南極不同，其陸地領土歸屬于北極八國，其海域及大陸架的主要部分也由北冰洋沿岸國家所管轄，其法律性質就實質而言同世界其他海域并無區別。但是伴隨著全球變暖、海冰消融，未來北極航道的開發利用對于我國具有重大的戰略和經濟價值，與我國的海上絲綢之路規劃正好可以互為補充。中遠集團“永盛號”已經先后數次商業試航東北航道和西北航道。國內也有學者提出將上海港和青島港規劃為未來利用北極航道的樞紐港口。國際上也高度重視北極航行的規則。北極理事會主導先后締結了《北極搜救協定》以及《北極海洋石油污染預防與應對合作協定》，國際海事組織也出臺了《極地航行規則》（Polar Code）。可以預見的是，未來伴隨我國對于北極商業利用的進一步展開，涉北極海事案件將大幅度上升。

（三）深海

就深海而言，目前總體的態勢一是從勘探時代走向實際開發時代，例如美國在巴布亞新幾內亞已經計劃于2018年實際開采深度海底1750米的硫化物資源。其他很多礦區也已計劃進入開采階段；二是資源開發的領域從《聯合國海洋法公約》規定的礦產資源逐漸擴展至生物資源，目前圍繞“國家管轄范圍外的海洋生物多樣性”的國際文本談判正在進行之中。從《聯合國海洋法公約》的規定來看，各國的深海開發者對于深海開發也負有嚴格的環境保護責任，對于造成環境損害的開發者，有三類求償主體：受損國及相關主體、開發者所屬國及相關主體以及國際海底管理局。并且要求各國要有相關的國內立法和監督管理措施。

就我國而言，在實踐上，我國已經成為深海勘探開發的大國和強國，目前擁有5艘配備世界先進技術的深海潛水器，已經進行了近40次深海勘探航次，擁有4塊礦區，蘊含3種資源，總面積達8．6萬平方公里，相當于江蘇省。在法律上，我國于2016年專門頒行了《中國深海海底區域資源勘探開發法》，其中專門規定了關于深海資源勘探開發的兩種行政許可以及對于勘探開發者的行政監督檢查。

由此可見，深海勘探開發在海洋環境及生態損害求償以及行政執法司法救濟兩個方面，都存在著潛在的國內司法管轄的可能。

（四）海事司法管轄的基礎以及相關布局

將極地和深海納入未來國際海事司法中心建設的布局之中，可能會存在認識上的兩個疑惑，一是我國海事司法傳統上只是管轄在我國“管轄區域之內”的案件，二是極地和深海事務更多情況上屬于“海洋法”的范疇。對于這一問題，需要考慮以下因素：第一，極地和深海中的“全球公域”部分，伴隨著人類科技的進步與開發海洋活動的深入，未來必將成為人類海洋開發事業的焦點區域，除了國家行動之外，經濟活動特別屬于傳統海事海商范疇的活動會大幅增加，需要國內海事司法體系有所應對；第二，在現有的極地和深海的國際法和國內法制度體系之中，對于相關糾紛解決，特別是環境損害求償以及海事糾紛，已經預留了足夠的空間給予國內的司法程序；第三，對于極地和深海區域的管轄權，不同于傳統意義上的“屬地管轄”，而是“屬人管轄”，允許司法在特殊區域具有“域外效力”，這也是符合海洋法和海事法固有傳統的；第四，從我國目前法院體系的情況以及未來該領域的案件屬性來看，由海事法院承擔相關的司法應對任務是最為恰當的；第五，在極地和深海行使司法管轄權，也是履行我國在相關國際條約中的國際義務，避免國際責任的有效手段，在一定意義上也有利于我國開展相關的域外執法活動；第六，就目前而言，各國都在探索解決在極地和深海相關糾紛的法律機制，我國如果可以明確相關管轄權，無疑會在這一國際競爭中占得先機，樹立一個其他國家效仿的模板，這也恰是國際海事司法中心建設的題中之意。

因此，國際海事司法中心建設中絕不能忽視極地和深海這一我國“戰略新疆域”的半壁江山，應當充分認識到對于該領域的相關案件行使司法管轄權所具有的重大戰略意義。對此建議我國海事司法體系可以提前進行以下方面的準備：首先，進行相關的知識儲備和人才儲備，吸納和培養了解極地與深海事務的司法人才；其次，建立相應的專屬管轄，基于我國現在從事極地和深海活動的單位和個人的分布情況，以及未來對于極地和深海利用的國內規劃，建議確立青島和上海兩個海事法院作為對于極地和深海相關案件行使管轄權的法院；第三，和相關行政主管部門積極溝通，研擬建立相關環境責任司法機制，為我國履行相關國際義務，避免承擔國家責任提供支持。

國際規則制定的海事司法參與

我國傳統觀念認為國內司法體系主要是承擔國內的民商事、刑事和行政案件的審判工作，并沒有支持國家完成參與國際規則制定的能力和職責。事實上就目前國內外相關司法實踐來看，國內的司法審判已經開始積極影響國際規則制定甚至國際法治進程。僅以我國的海事司法體系為例，近年來就已經深度參與了《1999年扣押船舶國際公約》、《2000年海上旅客及其行李運輸國際公約》、《制止危及海上航行安全非法行為國際公約》、《聯合國全程或者部分海上國際貨物運輸合同公約》（鹿特丹規則）、《殘骸清除國際公約（草案）》、《承認外國司法出售船舶公約（草案）》、中美雙邊投資協定以及國際海事仲裁規則的相關議程，并發揮了重要的作用。在此基礎上，對于我國國際海事司法中心建設來說，也應當考慮建立起有效的國際海事規則制定的司法參與機制或者說司法助力的模式。

國內海事司法影響國際規則制定的主要路徑除了參與國際議程之外，還有兩種方式值得考慮，第一是通過典型案例推動或阻斷國際習慣以及國際法基本原則的形成，根據《國際法院規約》第38 條對國際法淵源的規定，司法判例起到作為習慣法原則和規則存在的證據的作用。學界也普遍認可國內法院劃一判決的累積效果是提供國際習慣的證據。同理，由于國際習慣的形成是以“一致”“連續”的行為為基礎來形成的，因此對于我國不利的國際習慣，我國完全可以通過司法審判中的既定判決來對其效力加以阻斷。此外，很多國家在國內法審判中通常會援引一些國際法上的理論來作為判案依據。這種實踐對于促成該種理念成為國際法的基本原則非常有幫助，目前這類判決多集中于環境和資源保護領域，這也是未來海事司法可以考慮的方向。第二是在國際法的實施中有很多空白領域，缺乏明確統一清晰的規則加以規范，這些領域有時可以通過國家司法實踐來有效地進行填補，上文中提及的極地和深海就存在這種情況。

綜上，我國國際海事司法中心建設應當考慮建立一種長效的可以順暢運轉的對于國際規則制定的司法參與機制，這一機制可以包含以下幾方面內容：第一，信息溝通機制。包括定期發布專門的典型案例及指導性案例。同時，在受理涉及國家海洋權益等類型的案件時，及時與相關行政主管部門進行溝通；第二，資源支持機制。包括推薦合適的人選給各行政主管部門用以委派到相關國際司法機構及國際組織中充任國際法庭（仲裁庭）裁判人員或者國際組織的官員。對于有關行政主管部門遇到的問題基于司法經驗提出建議。接受有關行政主管部門的委托對于有關問題進行專題研究等；第三，需求呼應機制。根據國際法特別是國際習慣的發展形勢，基于外交、海洋、國防等部門的要求，法院系統在司法審判中，利用相關案件的審理和判決，宣示我國對于相關待形成的國際規則或者是國際法無法充分調整的空白領域的立場，影響（促成或阻斷）相關國際習慣、國際法基本原則的形成。

(作者系中國海洋大學法政學院副教授，海洋發展研究院研究員)