公民參與公益訴訟的主體地位探究

文/高璨

公民參與公益訴訟的主體地位探究

文/高璨

導 讀

長久以來，公民因其在承擔舉證責任和訴訟實力方面的弱勢地位，不被看作是提起公益訴訟的適格主體。很多情況下，公民為了維護與自身沒有直接利害關系的公共利益，行使管理社會事務的公民權利只能依附于社會組織和有關機關的作為。本文擬從公民權利、公民的權利感情以及公民參與公益訴訟的必要性的角度來探究公民參與公益訴訟的行為模式。

2012年8月通過、2013年1月開始施行的新民事訴訟法第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”從而對民事訴訟法第119條“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”的訴訟主體作了進一步的補充，在涉及到損害公共利益的行為，法定的有關機關和組織可以提起公益訴訟，2015年7月2日出臺的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》中進一步將檢察機關作為保護公益訴訟的救濟手段。但是從2012年8月至今，由社會組織提起的公益訴訟有5起；由社會組織和公民共同提起的公益訴訟有1起；由有關機關提起的公益訴訟有1起；但是因與訴訟標的無法律上利害關系被駁回的公益訴訟有3起，分別是：韓登忠等31人訴興化市人民政府土地管理行政登記行為糾紛案（2005）、楊志勇訴中國電信股份有限公司濫用市場支配地位糾紛案（2013）、吳某與深圳市人力資源和社會保障局行政處理決定糾紛上訴案。從各國的情況看，近年來私人為了公共利益而提起的訴訟不斷增加，這種狀況被比較法學者認為是民事訴訟今后最主要的發展，這種變化可能給民事訴訟的形式和特性帶來巨大的變化。因此，公民作為訴訟主體提起公益訴訟逐漸成為一種不可避免的趨勢。

公益訴訟的定義問題

關于公益訴訟的定義，梁慧星教授曾指出：“何謂公益訴訟，按照我的理解，是指與自己沒有直接的利害關系，就是訴訟針對的行為損害的是社會公共利益，而沒有直接損害原告的利益。我們這里用了‘沒有直接損害’一語，當然損害社會公共利益最終要損害個人利益，但這里要作狹義的理解，只是指沒有‘直接損害’。”

所謂狹義的公益訴訟，是指僅僅涉及公共利益或具備公共因素、原告與訴爭案件之間不存在直接利害關系的訴訟形態。這種意義上的公益訴訟也是我國臺灣地區所采納的公益訴訟概念。由此可見，狹義的公益訴訟，除了以維護公共利益為目的外，還必須具備原告與訴爭案件之間沒有直接利害關系這一特征。

所謂廣義的公益訴訟，是指涉及公共利益或具備公共因素的訴訟。廣義的公益訴訟并不關注原告與訴爭案件之間有無直接利害關系，只要訴訟中涉及公共利益，或者具備公共因素，都可以稱為公益訴訟。

在這里，我所認可的觀點是廣義上的公益訴訟，也就是以訴訟結果客觀上對公共利益是否有益而作為公益訴訟的認定標準。其次，我認為公民可以是公益訴訟的原告人。

有學者認為：“構建公益訴訟制度的目的在于解決傳統私益訴訟在保護公共利益方面存在的制度瓶頸問題，因此，只要公共利益仍能在傳統私益訴訟的框架內獲得解決，就沒有另行構建公益訴訟制度的必要。”假設公民被允許作為公益訴訟的主體，但筆者認為，顯然高估了公民在涉及公共利益方面維權的舉證能力。對于公民來說，對于公共利益的評估、舉證，是難以負擔的，即使舉證責任倒置，在法院受理案件之前，以公民個人之力也很難達到證據標準的要求，此外，公民作為被加害對象與加害主體之間身份地位往往懸殊，這無疑也造成了舉證困難。最重要的一點是，公民個人必須承擔敗訴的責任，一旦敗訴，公民在自身的權利感情被侵害的情況下還要承擔高額的訴訟費用，即使在任何程序都正當的情況下，也無疑是對公民法治信心的極大破壞。所以在傳統的私益框架下，即使公民出于維護自身利益的目的來提起公益訴訟，但是面對舉證責任和訴訟費用這兩個難以克服的困難，公民很難會提起公益訴訟，所以在傳統民訴法結構下，以公民提起民事訴訟的方式來保護公共利益是收效甚微的，甚至是不太可能實現的。

2011年5月，貴州省清鎮市屋面防水膠廠負責人龍興光將8噸有毒化工廢液傾入污水溝中，導致了環境的嚴重污染。貴陽公眾環境教育中心的環保志愿者蔡長海以個人名義提起民事訴訟，要求被告賠償水環境污染損失。此案被稱為公民個人提起環境公益訴訟第一案。

而廣義的公益訴訟的定義，是區別于傳統的私益框架下的民事訴訟的。假設公民被允許作為公益訴訟的主體，民事訴訟與公益訴訟最重要的區別是對公民舉證責任和訴訟費用的規避。也就是公民參與民事訴訟的舉證責任可以在公民所能承受的合理的限度內，而且公民不用承擔訴訟費用。所以，如果公民被允許參與到公益訴訟中來，我并不認為“利他性”應當作為公益訴訟的特征之一。德國公法學者萊斯納認為，基于現代社會生活現象的多樣性，不能將公益與私益視為相反的概念，兩者應是相輔相成、并行不悖的概念。多數人的私益可以形成公益，公益由私益組成，不能絕對排除私益。其中，有三種私益可以升格為公益：一是不確定多數人的利益；二是具有某種特別性質的私益等于公益，如涉及私人的生命及健康方面的私人利益，國家保障私人的生命、財產和健康，就是公共利益的需求，保障這些私益符合公益的目的；三是通過民主原則，將某些居于少數的私人利益形成公共利益。

在現實生活中，公民個人自身的利益與公共利益往往是有重合的，因為在某些涉及公共利益的領域本身就兼具公共利益和個人利益的雙重價值。直接實現了個人利益，保護了公共利益，解決了公民以個人利益提起公益訴訟的對價；間接實現了個人利益，保護了公共利益，間接的個人利益的實現雖然有時很難作為對價，但是在一定程度上仍可以促進公民的積極性。

具體說有以下兩個原因：（一）現實生活中公私利益交織混雜，難以辨明，往往私益的實現直接帶動公益的實現，或者是公益的實現直接帶動私益的實現，所以只要訴訟結果在客觀上對公共利益有利即可；（二）以私益促進公益從而作為公益訴訟的一種訴訟模式是對純公益訴訟的一種補充，在經濟生活中，多數公民都是“經濟人”，公民如果以追求自身的直接利益、間接利益、自身利益最大化來提起公益訴訟往往更具有積極性，因而可以使得公共利益得到更好的保護。（三）公民自身參與公益訴訟比公益組織參與公益訴訟更具有積極性的意義。公民自身參與公益訴訟所意味的是公民自身對公民權利的救濟，而公益組織參與公益訴訟則意味著他人對公民權利的救濟。如果公民能夠積極地救濟自己的權利，對于公權力的濫用是一種限制。

構建公益訴訟的目的

我們為什么構建民事公益訴訟，因為在傳統民訴要求民事訴訟原告人是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織，而被侵害的公共利益對于公民來說僅具有間接利害關系，所以公民、社會組織和機關都不能提起以公共利益為訴訟標的的民事訴訟，這樣使得公共利益的訴訟保護進入了真空狀態。但是其實并不是這樣的。

檢察機關提起公益訴訟應該是公共利益的最后一道救濟途徑。從檢察機關提起公益訴訟的被告人的主體身份來看，既有公民、法人或者其他組織，也有違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織。這其中既包括私權利的濫用（公民、法人或者其他組織），也包括了公權力的濫用（違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織）——公益訴訟既包括民事公益訴訟（對民事經濟領域平等主體之間權利義務內容的調整），也包括行政公益訴訟（對國家公權力的調整）——公益訴訟的設立目的實際上是調整公權力和私權利在涉及公共利益方面的界限，也就是“促進社會正義或其他公益事業法律實踐”。如果民事訴訟中允許民事主體可以因為不是直接利害關系人也可以提起訴訟，導致的結果一是間接到什么程度很難界定，程序的不明晰會給公權力發揮的空間，法官可以根據自由意志來解釋法律，與大陸法系國家法官是制定法的奴仆的立法意愿相違背，使得公權力得不到限制，從而危害公民的私權利。二是超越了對公民權利的保護限度會導致濫訴，從而導致司法資源的浪費，使得公民權利又得不到保護。所以立法者認為直接利害關系者提起民事訴訟對于公民私益和公民權利的保護雖然保守但是不會過度。而鑒于我國強大的政府勢力，公共利益可以通過政府的行政行為而得到保護和救濟，這本身也是政府的職責，但是這樣做存在一些弊端，一方面自律很容易出問題，依靠行政權力調度國家資源，又通過自律和有限的程序來規制公權力的運行，使其不濫用公共利益，是不太可能實現的，我個人認為，如果制度的本身是自律，通過任何的程序規則都是很難對公權力形成有效的限制，因為人的主觀意識和主觀能動性優先于程序規制；另一方面，在公益訴訟出現之前，法律將公民個人對公共利益的保護，實際上也就是公民個人的權利放歸給了政府。如我國民事訴訟法第55條完全阻卻了公民參與公益訴訟的可能性。這是法律對公民私權利的一種處分，不是公民意思自治的結果，也違反了“私法自治”的原則。

我國憲法明確規定：“人民依照法律規定，通過各種途經和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”民法通則第93條規定公民“沒有法定的或者約定的義務，為避免他人利益受損失進行管理或者服務的，……”的情形。環境保護法規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。這些表明公民、法人和社會組織在環境保護方面享有基本的民主權利。”所以，根據憲法、民法通則和環境保護法的規定，公民是應當被允許參與到公益訴訟中去的。

公民參與公益訴訟的必要性

公民參與公益訴訟是憲法賦予公民的權利。在民事經濟活動中，讓一個民事權利主體去讓渡自己的權利是很困難的，也是違反民法中公平原則、誠實信用原則、不得濫用權利等基本原則的。設立公益訴訟后，將公民排除在公益訴訟主體之外，通過“組織”和“機關”來代為保護公民的權利，這是一種進步，但是本質沒有改變，仍然是對公民私權利的一種處分。公共利益雖然與公民是間接利害關系，但這并不意味著公民的權利不會在其中被侵害。允許公民個人自由地去救濟自己的權利是法治社會的基礎，允許公民自由地處分自己的權利是民法的基礎。公民能夠以自身之力去保護自己的權利，維系權利感情，是公民意識的覺醒。長此以往，會有更多的公民參與到訴訟當中，主張用公權的途徑而不是私權的途徑解決糾紛，這也是法治社會的終極目的。允許公民以個人的身份參與到公益訴訟當中，能比公益組織和機關更有利于實現公共利益的維護，限制公權力的濫用。同時讓公民個人參與到公益訴訟中，也是對怠于行使職責的機關和組織的督促。讓公民直接參與到公益訴訟中來，是救濟權利最直接的途徑，比公民通過檢察院等相關機關和消費者權益保護協會等相關組織更為直接。至少允許公民參與到公益訴訟中是對以上所有機關和組織不履行職權的最終救濟。美國雖然不提倡公民參與公益訴訟，但是它并沒有阻卻公民參與公益訴訟的可能性。

再者，從公民權利感情的角度來講，即使是間接的利益，公民的權利感情也是不容傷害的。這也就能解釋為什么在司法實踐中有公民寧愿承擔高額的訴訟費用也要向法院“要個說法”，另外，出于對公共利益的保護角度，“公眾是環境公益訴訟中不可或缺的主體，因為他們對環境污染和環境破壞感受最深、最直接，對環境損害發現的最及時。”從實質上來講，公共利益的維護與公民的權利感情是維系在一起的，不可分割。所以，阻卻公民參與公益訴訟是違背公民意志的，對于公共利益的保護也是不利的。從建設法治社會的目標來說，應該鼓勵公民參與公益訴訟。

民事公訴制度的引入

誰在程序的最后誰就擁有最終的決定權，怎樣讓公民擁有真正的救濟權，解決公共利益的訴訟中先期的舉證、評估的責任公民難以承擔的問題呢？不妨作以下假設：

一是讓公民的訴訟行為具有追溯力，以公民勝訴為要件，對于勝訴前的舉證責任的費用法院判決由政府承擔，同時被告人所繳納的罰金也歸政府，由政府對公共資源作出更好的調整。但是這種情況下，公民敗訴的可能性是存在的，如果公民敗訴，即使政府承擔公民的訴訟費用，公民個人前期因舉證責任在物質和精神上的耗費也是無法得到補償的。另外這樣的程序設計中雖然部分解決了公民舉證的經濟問題，但是無法解決公民“調查權”的問題。公民與公共利益加害者往往存在較大的實力差距，有些證據僅憑公民一己之力是無法取得的。所以這種做法是行不通的。

二是在公民為向法院提起訴訟而準備舉證之際，就讓公民居住地的司法局介入。公民提交的初步證據一旦通過司法局的審查，就讓司法局提供法律援助，或者由政府提供主要舉證的費用，并且申請法院給予公民調查令，視同司法調查。這也是不現實的。首先司法局和政府要對公民提供的證據材料進行審查，而這個審查對于證據的要求顯然不能太高，甚至要放低標準。這顯然會帶來一種問題，就是公民可能會在獲得司法援助和政府的資助后放棄訴訟，而放棄訴訟的公民的心理因素是很難界定的，不排除公民通過濫訴來增加收入的可能性。這會給司法局和政府造成行政資源、司法資源的浪費。其次如上述所述，公民很難與公共利益的加害者形成現實平等的訴訟地位，公共利益的加害者于個人公民往往是壓倒性的優勢，即使法律賦予公民在對公共利益受損害的舉證、調查視同司法調查的權力，公民的個人能力和社會資源畢竟有限，與掌握偵查權的公安機關的偵查和取證能力有著很大的差距。因而很難與公共利益的加害者形成有效抗衡。故公民的勝訴可能性仍然很低。

所以，在目前公益訴訟的框架下，放開公民參與公益訴訟的主體地位，實際上是沒有太大區別的。一方面，公民仍然要依附于社會組織和機關、檢察機關積極地作為來保護自己的權利，而且對于以上機關的不作為除了上訪這種反法治化的救濟途徑外，不存在任何憲法允許框架下的救濟手段。另一方面，從經濟社會的角度來考慮，公民參與公益訴訟的積極性本來就不高的，因為與普通社會經濟生活中的民訴相比，公民承擔的舉證責任高，實現的只是間接利益。在目前的制度框架下，公民訴訟的積極性受到了極大的打擊，公民對于公益訴訟的預期也是消極的，因為懸殊的訴訟實力的存在，使得公民根本不會相信通過公益訴訟可以維護自己的權利。所以筆者認為引入民事公訴，保留民事自訴，是最好的解決方法。

首先，從舉證責任的角度來講，引入民事公訴后，公民先期的舉證責任和訴訟實力問題就得到了明顯優化，公民只需要向檢察機關提供一份初步的證據，由檢察機關審核后，利用公安機關或者是偵查機關的偵查權對案件事實進行調查，采集證據。以檢察機關作為公訴人，大大提高了以往公益訴訟中原告人的訴訟地位，增強了原告的訴訟實力，與公益訴訟加害人形成了事實上的平等地位。公民對于公共利益救濟的程度得到了大幅度的改善。

其次，對于損害社會公共利益行為的公民、法人或者其他組織以及違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規、規章授權的組織來說，公民救濟公共利益程度的改善無疑會促使公民、法人或者其他組織和行政機關，以及法律授權組織規范自己行為，同時也對他們形成了更為有效的監督。行政機關行使公權力有了公民權利的有效監督，更容易處在法律、法規的框架之下。對于那些被邊緣化的群體而言，公益訴訟有時是進入政治生活的唯一或是最不昂貴的入口，為他們參與社會治理提供了合法的途徑。

(作者單位：華東政法大學）