淺談上海應對風暴潮災害的措施

王軍，黃海雷，張呈，劉津銘，嚴婧，耿龍

(1.上海市海洋管理事務中心 上海 200050；2.上海市海洋局 上海 200050)

淺談上海應對風暴潮災害的措施

王軍1，黃海雷2，張呈1，劉津銘1，嚴婧1，耿龍1

(1.上海市海洋管理事務中心 上海 200050；2.上海市海洋局 上海 200050)

風暴潮災害是主要海洋災害之一，嚴重影響和威脅著沿海城市安全。上海積極防御和處置風暴潮災害，經過多年探索和實踐，已摸索出一些成熟的做法。為了能使各沿海城市得到借鑒，科學應對風暴潮，文章簡單分析了風暴潮災害對上海造成的影響，根據上海市近年來應對與處置風暴潮災害的實踐，從制度性、工程性、技術性3方面介紹應對風暴潮的適應性措施。這些適應性措施科學有效，保障著上海人民生命財產、城市運行、社會穩定和經濟發展。通過分析介紹，期望為沿海城市抵御風暴潮災害能提供借鑒。

風暴潮；風暴潮災害；防災減災；防御措施

風暴潮是指由于熱帶氣旋、溫帶氣旋、海上颮線等風暴過境所伴隨的強風和氣壓驟變而引起局部海面振蕩或非周期性異常升高(降低)現象。風暴潮、天文潮和近岸海浪結合引起的沿岸漲水造成的災害，通稱為風暴潮災害[1]。其分布廣泛，遍及我國沿海，成災率高，致災強度大，造成的人員和經濟損失慘重，一般占我國海洋災害總損失的90%以上，居我國海洋災害之首[2]。近年來，隨著沿海地區土地資源的匱乏，沿海城市不斷向風暴潮災害易發的海岸地帶拓展，風暴潮災害的“放大效應”凸顯。研究表明，風暴潮造成的經濟損失呈現上升趨勢[3-5]，已儼然成為威脅沿海經濟發展的最嚴重的自然災害之一[2]。

上海地處東海之濱，緊鄰長江和杭州灣，管轄海域面積約10 000 km2，海岸線總長518 km(不含無居民島)，其中大陸岸線213 km，島嶼岸線307 km，是我國風暴潮災害的易發和頻發區域之一。在常年的實踐中，上海在應對風暴潮災害方面摸索出了很多實用的做法。2016年是厄爾尼諾年，汛期有著“梅汛期降水極端性強、影響臺風個數偏少但強度偏強”的特點[6]。為了防止厄爾尼諾引起的強對流暴雨天氣與臺風、天文大潮等“多碰頭”后對沿海城市造成較大的損失，本文根據上海近年來應對與處置風暴潮災害的實踐，淺談上海應對風暴潮的措施，以期為沿海地區抵御風暴潮災害提供借鑒。

1 風暴潮災害對上海的影響

上海濱江臨海，易受風暴潮災害的影響[在國家海洋局國家尺度風暴潮災害危險性評價結果中，上海市的5個沿海區被評為Ⅰ級(高)]。在2014年新修訂的《上海市處置海洋災害專項應急預案》中，風暴潮災害被列為“可能造成人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害”的5種海洋災害之首[7]。近年來全球氣候異常，上海受到風暴潮災害的威脅程度更是不斷增大，已嚴重威脅著人民的生命財產、城市運行、社會穩定和經濟發展。

上海沿海重要設施集中，浦東機場、洋山深水港等國際性空中和航運樞紐，金山石化、造船廠、保稅區等重要海洋經濟產業，均分布在長江口或者杭州灣，地處外?；蛘吆＿?。沿海人口密度密集，沿海5個區總人口占全市人口總數40.7%。由于上海是典型的河口沖積城市，地勢開闊低平，極易受到臺風風暴潮侵襲；一旦遭受侵襲，成災幾率較高，可能造成巨大的直接經濟損失和人員傷亡。同時，在長江口還有青草沙水源地、陳行水源地、東風西沙水源地等，如果受到超強臺風風暴潮，則可能威脅飲用水安全。

據統計，1949—2015年影響上海市的熱帶氣旋為148個，平均每年2.2個；其中對上海市有嚴重影響的強風暴潮過程為72個，占影響總次數的48.6%，平均每年1.1次(表1)。該期間，引起較大的強風暴潮災害有26起，其中4906、5612、6207、8114、9711、0012和0509號臺風引起的強風暴潮所造成的災害尤為嚴重[8]。有研究表明，上海區域平均約10年發生一次特大潮災[9]。但近年來卻有加劇的趨勢，在1997—2000年的連續3年內出現過兩次，而2005年一年中竟出現過兩次。近20年來，給本市造成直接經濟損失的有8年，損失最大的為2005年[2]。2005年8—9月，上海沿海連遭0509“麥莎”和0515“卡努”熱帶氣旋襲擊，累計直接經濟損失達17.4億元，直接經濟損失在當年受到影響的多個沿海省市中居第四位。

表1 1945—2015年間影響上海的熱帶氣旋情況

注：1949—1999年數據來源于參考文獻[8],2000—2015年數據來源于上海市水務局《2000—2015年水情通報》。強風暴潮定義為以吳淞站為代表站，最大增水大于等于80 cm的風暴潮過程；超強風暴潮過程定義為以吳淞站為代表站，最大增水大于等于120 cm的風暴潮過程[8].

2 應對風暴潮災害的若干措施

風暴潮災害是一種自然現象，適應是我們必然的選擇。潘家華等[10]認為人類適應災害的措施有3種，即制度性適應、工程型適應、技術性適應。劉明[11]曾基于此分類，提出了我國沿海地區適應海洋災害的3類措施。本文將借鑒其做法，分別從立法、行政、監督管理等制度化建設，增加物質資本開展大型工程建設，創新技術手段開展科學研究3方面，淺談上海應對風暴潮災害的制度性適應措施、工程型適應措施和技術性適應措施，以期為沿海省市在應對風暴潮災害中提供借鑒。

2.1 制度性適應措施

2.1.1 建立較為完善的處置風暴潮災害組織體系

上海市海洋災害的應急管理工作由市委、市政府統一領導，市政府是本市海洋災害應急管理工作的行政領導機構；市應急委決定和部署本市海洋災害應急管理工作，其日常事務由市應急辦負責。市應急聯動中心(設在市公安局)是本市海洋災害應急聯動先期處置的職能機構和指揮平臺，組織聯動單位對特大或重大海洋災害進行先期處置等職責。上海市海洋災害應急處置指揮部(指揮部辦公室設在市海洋局)實施對全市海洋災害應急處置工作的統一指揮。總指揮由市領導確定，成員由16個相關部門和單位領導組成。該指揮部在海洋災害發生后，視情成立。市海洋局是處置海洋災害的責任單位，綜合協調本市海洋災害的應急處置工作。此外，市海洋局負責組建處置海洋災害專家咨詢組，為處置海洋災害提供決策咨詢和技術支持。當風暴潮災害發生后，上海市水務局(上海市海洋局、上海市防汛辦)根據防汛防臺工作要求，負責組織開展相關應急處置工作，市政府指揮部相關成員單位進行配合實施。這樣較為完善的處置海洋災害組織體系為本市應對風暴潮災害提供了有力的保障。

2.1.2 建立較為完善的風暴潮災害預案體系

應急預案是應急管理體系重要組成部分，在突發事件應對中有“導航”作用和功能，是應急演練與應急處置的“基本依據”[12]。上海市為應對本市的風暴潮災害，專門制訂了“1+1”預案體系。2014年5月，《上海市處置海洋災害專項應急預案》由上海市政府辦公廳印發，該專項預案適用于發生在本市管轄海域內可能造成人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害的海洋災害(主要包括風暴潮、咸潮、災害性海浪、赤潮、海嘯等)，以及發生在上海市管轄海域外有可能影響上海市的海洋災害的應對和處置工作。同年9月，《上海市海洋局海洋災害觀測預報應急預案》由上海市海洋局印發，作為市專項預案的配套應急預案。該預案在專項預案的基礎上明確了對應風暴潮災害的應急處置體系。專項應急預案作為上海的專項預案，其法律效力相當于政府規章，在應對海洋災害時對相關單位具有約束力[13]。風暴潮期間，上海市海洋環境監測預報中心根據海洋災害觀測預報應急預案，開展風暴增水、潮汐漲落的監測預報，同時按照預案要求發布預警報；各相關單位按照專項應急預案，加強聯動，各司其職，積極響應，切實防御，保障本市人民的生命財產安全。

2.1.3 建立較為完備的風暴潮災害預警預報體系

上海海洋災害應急測報工作由上海市海洋環境監測預報中心承擔，主要負責開展所轄海域海洋災害的監測預報工作，發布海洋災害預警報等。上海市風暴潮災害的預警報采用4色預警，按照級別高低依次為紅色、橙色、黃色、藍色，其對應的風暴潮災害應急響應分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級，對應發布Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級警報。市海洋局根據對海沿海觀測站點(金山嘴、蘆潮港、堡鎮)警戒潮位的核定，確定不同級別的風暴潮災害預警啟動標準，一旦某一測站達到預警啟動標準，市海洋環境監測預報中心將及時按照標準發布預警。該預警體系對預警報的發布時間、頻次、對象、平臺等都有明確的規定。如在發布Ⅰ級和Ⅱ級警報時，熱帶氣旋至少提前12 h發布，溫帶氣旋至少提前6 h發布；Ⅰ級警報的發布頻次不低于每日4次，Ⅱ級警報不低于每日3次。預警信息通過公眾媒體和網站向社會公眾發布，并以傳真、手機短信等形式發往市政府相關部門、受影響的沿海區人民政府、涉海企事業單位等，并在本市海洋信息移動服務平臺上同時發布。

2.1.4 建立較為健全的風暴潮災害保障體系

開展宣傳教育和應急演練。設立海洋災害“宣傳日”“宣傳周”，依托學校、社區、鄉鎮等開展防災減災教育等，培養市民的“自救”“互救”能力。組織風暴潮災害應急演練，科學評估演練成效，完善應急預案。

加強人才隊伍建設。積極探索建立涵蓋市、區(縣)、鎮(鄉、街道)三級災情信息員隊伍，解決災情傳遞最后“一公里”問題。已建立涵蓋水文、水利、海洋管理、風險應對與評估等方面專家的風暴潮災害應急處置專家庫，為本市應對、處置、評估風暴潮災害提供技術支持和決策建議。

加強制度建設。修訂完善2006年制定的《上海市處置海洋災害應急預案》，形成市級專項應急預案。近幾年來，上海市正不斷探索符合上海市實情的防災減災制度建設，正在探究制訂《上海市海洋災情報送管理規定》《上海市海洋災情信息員管理辦法》《上海市沿海大型海洋工程風險評估管理辦理》等，為將來防御風暴潮災害提供有力保障。

2.2 工程性適應措施

2.2.1 “千里海塘”

上海市的海塘是指長江口、東海和杭州灣沿岸以及島嶼四周修筑的用來防御風暴潮水和波浪對陸地防護區危害的堤防及其保灘、護岸、促淤工程；其中，大陸部分的海塘是我國著名的水利工程“江南海塘”的組成部分[14]。上海海塘主要由主海塘、一線海塘和備塘組成。根據最新海塘調查數據，上海已建成一線海塘522.992 km(其中大陸210.7 km，占40.3%；三島312.3 km，占59.2%)，其中達到200年一遇潮位加12級風標準的有共123.137 km，占23.5%；達到100年一遇潮位加11級以上風防御標準的共282.669 km，占54%；其余117.186 km則是100年一遇潮位加不足11級風的防御能力，占22.5%。

1997年11號(9711)臺風對上海的海塘帶來了嚴重的破壞，造成50多處受損，10多處一線海塘(非主塘)局部地段決口。1997年以后，上海開始按照《上海市海塘規劃》組織實施海塘達標工程，歷時5年。在此期間海塘經歷了“派比安”和“桑美”兩次臺風的考驗，海塘達標建設初見成效，保護著沿江沿海的5個區，帶來了巨大的社會效益和經濟效益[14]。在近幾年的臺風防御工作中海塘發揮了最直接的作用，經受了“麥莎(0509)”和“卡努(0515)”等多次臺風、高潮位的襲擊，保障了城市經濟社會的平穩運行。

2.2.2 保灘工程

“護堤必須保灘”，由于堤前灘涂穩定是堤防工程安全和確保海塘防汛能力達到設計防御標準的基礎，海塘護坡達標工程完成后，上海市遵循“先重要地段，后次要地段；先險工地段，后其他地段”的原則實施海塘的保灘工程，以達到維持灘地現狀條件，保護海塘堤防達標工程的目的。到目前為止，已建成海塘前沿丁壩346道，總長39 km，順壩151條，總長192.8 km，保護著海塘前沿的安全。

此外，近年來上海市還繼續開展了海塘護坡達標工程、內青坎整治工程、加固險閘等建設，積極探究新形勢下的海塘防御標準，不斷全面提高海塘防汛能力，保障城市安全。在沿海區，利用水務局和海洋局合署辦公的優勢，健全應急救災隊伍，完善救災裝備配備，有效保障搶險救災。

2.3 技術性適應措施

2.3.1 建設完善海洋災害風險監測預警體系

上海近年來，正積極整合現有觀測設施資源，合理布局海洋觀測系統，建設“一網四十七站”觀測站網，突出沿海產業集聚區、海洋災害頻發易發區和海洋災害防御薄弱點，構建長江口區、杭州灣區兩個重點海域的海洋觀測預警體系。連續多年與東海預報中心開展海洋環境預報觀測預報共建與服務，充分利用雙方優勢，做好上海沿海風暴潮常規立體觀測、預警報和信息發布工作。開展金山石化、洋山深水港等重點保障目標的精細化預報，每天報送浪、潮、風、流等信息。提供長江深水航道、東海大橋、九段沙和長興潛堤等重大海洋工程保障預報，遇風暴潮或海浪時，保障重大工程安全。開展警戒潮位核定，核定的結果直接應用于2014年新修訂的《上海市處置海洋災害專項應急預案》中，為本市確定風暴潮災害應急響應標準、防御和減輕風暴潮災害工作發揮了重要的作用。

2.3.2 科學開展風暴潮災害風險評估

在風暴潮防災減災的實施過程中，重在“防”，而災害風險評估是“防”的重要基礎，加強海洋災害風險評估保證本市沿海地區安全、促進海洋經濟增長的必要措施。上海市正積極探索建立符合本市海洋經濟發展的海洋災害風險區劃和災害風險評估制度，開展海洋災害風險評估與區劃，將海洋災害風險評估管理納入海洋經濟可持續發展的主體戰略中。探究制定沿海大型工程海洋災害風險評估管理辦法，擬將海洋災害風險評估作為項目和規劃審查的強制內容，把海洋風險評估強制在災前，保證海洋經濟安全。每年開展海洋災害調查與評估項目，在海洋災情調查統計基礎上開展評估工作，為以后的防災減災積累經驗，總結教訓。探索開展海洋災害(風暴潮)調查評估技術方法研究，制定本市風暴潮災害調查統計指標體系和調查評估技術方法，為健全本市海洋防災減災業務體系提供技術支持。

此外，上海海洋局正不斷探索，將新科技應用到風暴潮災害的防災減災中。嘗試利用無人機進行災情調查，實時高效地獲取受災情況。開展精細化保障目標調查，為精細化預報奠定基礎。在上海建立“滬水文浮標1號”，填補了水文部門沿海綜合性監測浮標系統的空白。還探索建立了大量的信息共享平臺，不斷摸索創新信息共享機制，更好地為上海市防御風暴潮災害提供保障和服務。

3 結語

上海市海洋局自從2009年起開始與上海市水務局合署辦公后，充分依托本市防汛防臺平臺，有效地應對了近些年的風暴潮災害。但是還存在不足，有待進一步完善。如指導沿海地區建立海洋災害應急預案，與市級專項應急預案相銜接，建立市區兩級預案應急體系；建設上海市海洋觀測預報臺，合理布局觀測站網，提升海洋觀測預報能力；開展海洋災害風險評估與區劃，有效應對海洋災害和規劃布局沿海經濟發展等。但回顧上海近幾年應對風暴潮災害的措施，有很多雖是在實踐中探索出來的，但都很有效，如成功經受了2005年“麥莎”和“卡努”等多次臺風、高潮位的襲擊即是例證。本文從制度性適應措施、工程型適應措施和技術性適應措施等3方面淺談了上海應對風暴潮災害的措施，期望對沿海城市應對風暴潮災害能夠有所幫助。

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The Preventive Measures to Deal with the Disaster of Storm Surge of Shanghai City

WANG Jun1，HUANG Hailei2，ZHANG Cheng1，LIU Jinming1，YAN Jing1，GENG Long1

(1.Shanghai Administration Center for Ocean Affairs，Shanghai 200050，China; 2.Shanghai Municipal Ocean Bureau，Shanghai 200050，China)

Disaster of storm surge is one of the major marine disasters and has been a great influence and a serious threat to urban safety.Shanghai has worked out some mature practices by exploration and practice on defending and disposing the storm surge disaster in many years.This paper analyzed the effect of the disaster of storm surge in Shanghai，and discussed on adaptation measures to deal with storm surges，including institutional adaptation，engineering adaptation and technical adaptation,from the practice of dealing with and disposing the storm surge disaster.These adaptation measures are scientific and effective，and have been safeguards for the life and property，urban operation，social stability and economic development in Shanghai，which might provide references to prevent the disaster of storm surge for coastal cities.

Storm surge，Disaster of storm surge，Disaster prevention and mitigation，Preventive measures

2016-08-10；

2016-09-20

上海市海洋局科研項目“上海海洋災害(風暴潮)調查評估技術研究及示范應用”.

王軍，助理工程師，碩士研究生，研究方向為海洋綜合管理，電子信箱：kingjun_2011@163.com

X43;P76

A

1005-9857(2017)01-0092-05