廉政風險管理視角下高校財務腐敗預防研究

楊雯++郭楓

摘 要：隨著高校自主權加大及資金籌集渠道的日益增多，高校財務腐敗的預防離不開內容科學、結構嚴密、有效管用的廉政風險防控機制建設。從風險管理相關理論視角出發，剖析高校財務管理漏洞及誘發的腐敗問題，從四個角度對高校財務管理廉政風險防控機制建設進行探討，旨在形成符合高校實際、有效管用的財務管理廉政風險防控機制，為進一步健全高校廉政風險防控機制建設提供理論支撐和實操參考。

關鍵詞：高校財務管理；廉政風險；機制建設

2008年起，繼北京高校在全國高校系統率先開展廉政風險防控管理工作之后，截至2012年6月，全國2，409 所高校已逐步開展了廉政風險防控工作，75所教育部直屬高校全部開展了廉政風險防控工作。[1]各高校在工作中進行了大量的實踐摸索和有益總結，也將深化廉政風險防控工作作為黨風廉政建設工作重點內容之一。近年來，高校在國家扶持及產學研結合愈加緊密的背景下，資金籌集渠道日益增多，收支規模大幅增加，保證各項財務活動的合法、高效使用成為高校財務工作面臨的巨大挑戰，也使如何防范高校財務管理廉政風險問題成為高校防范廉政風險的重中之重。

高校財務廉政風險管理工作的特點

廉政風險防控管理機制理論是廉政預警機制，著眼于關口前移，關注國家公職人員的“風險認知和風險行為等人為因素，要求對其自身所從事的公務行為的風險性進行分類和評估，并提出有效的預防措施加以防控，最大限度地減少和降低權力腐敗的發生和危害程度。”[2]

1.高校財務風險管理的目標不同。企業財務風險管理目標最終是為自身利益最大化服務，而高校追求的是社會效益最大化，使高校各項資源得到合理配置和使用，為師生提供良好的教學科研和學習環境，實現高校科學研究、輸送人才、服務社會的職能。

2.高校財務的風險管理涉及面廣泛。高校資金來源于財政撥款、學費、銀行貸款、社會捐贈、投融資收入等諸多方面，其經濟活動涉及學術科研、基礎設施建設、物資采購、后勤以及投融資等內容，其財務風險管理體系涵蓋的范圍如此廣泛，增加了高校財務風險管理工作的難度。

3.高校財務部門角色定位具有特殊性。高校財務部門既是內部資金管理者，又是高校各單位部門利益的協調者，它既有導致其他利益主體產生廉政風險的可能性，也是容易自我滋生風險的主體，因此財務部門也成為高校廉政風險防控的重點領域和關鍵環節。

高校財務管理工作存在的漏洞

高校財務工作是一項綜合性的經濟管理活動，它的特殊性質決定了時刻要同錢、同物打交道，也面臨著諸如內部管理缺陷、監督不到位、制度執行流于形式等廉政風險，導致腐敗發生。正確認識和解決這些漏洞，對構建高校財務管理廉政風險防控機制具有重要意義。

1.思想意識領域漏洞—高校財務管理人員法律意識淡薄，誤解崗位職責。財政部、教育部印發的《高等學校財務制度》規定，高校財務工作實行校（院）長負責制。文件初衷是為了實現高校決策權與執行權分離，[3]但卻被少數財務“一支筆”誤解為自己就是財務工作的唯一決策人。在這種扭曲思想的影響下，一些高校領導干部操縱手中權力，授意指使或強令會計人員辦理違法會計事項，少數高校領導干部還利用分管后勤、基建、財務等工作的職務之便收受他人賄賂、貪污學雜費、挪用公款等。一些規模較大、有條件的高校在所屬二級單位設立了二級財務機構，賦予了其一定的日常財務管理權。少數二級單位領導干部把公款當“私錢”，用公款送禮吃喝，甚至收受賄賂，致使財政資金遭受損失。部分財務經辦人員也利用職務便利，虛報冒領，騙取部門經費。

2.內部管理領域漏洞—高校財務內部管理混亂，存在腐敗隱患。高校財務部門雖然在科學調配和籌集資金、通過預算編制與執行控制資金的使用流向、資源的合理配置、提高資金使用效益等方面做出了較有成效的努力，但管理上仍存在不完善的地方，使財務管理廉政風險系數仍持高不下，徇私舞弊等違紀違規行為仍有發生。例如：在收入管理上，有的高校管理缺位，導致許多收費項目在財務體外循環，應繳財政收入被截留、私分、挪用的現象頻發，使其成為腐敗的多發區；在支出管理上，財務相關人員對原始憑證審核流于形式，導致亂支濫用、鋪張浪費、揮霍國家資產的現象發生，給不法分子貪污套取財政資金提供了“通道”。另外，財務管理基本制度及相關配套制度的發展滯后于學校改革發展的需要，也為權力尋租者提供了活動空間，成為誘發廉政風險的重要因素。

3.監督機制領域漏洞—財務管理監督合力不足，監督職能流于形式。當前，高校財務管理監督形式多樣，但大部分高校財務管理廉政風險的監督工作機制還是比較單一，主要依靠紀檢監察部門。紀檢監察干部是監督的主要力量，但面臨人手少，監督任務重的困難；高校紀委委員作為監督的輔助力量，監督作用發揮不明顯；有些高校未建立二級單位紀檢員隊伍，或是雖然建設了，但監督職能發揮流于形式。同時，黨外監督、社會監督、群眾監督等各方力量雖然存在，但未能建立起相互聯系、相互補充、相互促進的監督工作合力機制。

高校財務管理廉政風險防控機制構建的新思考

新形勢下，高校應積極轉變思路，精準聚焦，全力解決原有財務管理工作的漏洞，構建新的風險防控機制，有效預防和控制權力運行過程產生的財務廉政風險，維護資金安全，提高資金使用效益，保證高校各項事業健康有序運行。

1.抓好宣傳教育，形成財務管理廉政風險長期教育機制。財務管理廉政風險防控是一項自我發現、自我防控、自我糾錯的工作機制，高校各級領導和廣大教職員工從思想上認同，是順利開展風險防控工作的前提。

一是要明確財務管理廉政風險教育的主體。重點抓中層領導干部、財務崗位科級干部及工作人員的廉政風險教育，形成一層抓一層，層層抓落實的逐級分工教育機制。二是要發揮廉政風險點查找的教育作用。讓財務“一支筆”、財務崗位工作人員掌握風險管理、廉政風險防控等基本理論，對廉政風險防控有更直觀的理解，根據自身崗位職責逐條對應查找所在崗位的廉政風險點，做到邊學、邊查、邊改。三是要利用微博、微信、網站等行之有效的形式。加強風險教育內容與時機的針對性，實現財務風險教育零距離。

2.優化調整財務廉政風險點，形成廉政風險防控動態管理機制。一是排查財務管理廉政風險點。可由高校的紀檢監察、審計部門牽頭，根據二級單位部門職責、財務崗位職責和工作流程，通過“自己找、師生幫、領導提、集體定”，查找各方面風險點，形成廉政風險點查找表。二是建立高校財務管理廉政風險清單。高校紀檢監察、審計人員在分類梳理高校財務風險點的基礎上，邀請會計、審計方面專家運用統計分析方法提煉風險點特征，再結合高校實際，依據財務管理權力運行的內在邏輯，歸納出高校財務管理廉政風險清單。三是實行財務風險管理動態調整機制。各單位根據崗位變動和崗位職責調整，及時對與崗位相應的負責人、風險點和防范措施、監督措施進行調整報送，從而配合學校風險防控管理調整工作，實現財務管理廉政風險動態管控。

3.完善高校財務管理制度，形成以風險為導向的內控機制。財務管理廉政風險防控重在防和控。因此，內控機制建設成為財務管理廉政風險防控機制建設的重要內容。我們可以著重建立和完善以下三項財務內控制度。

一是完善預算控制制度。明確預算項目，建立預算標準，規范預算編制、審定、下達和執行程序，對于預算執行過程中出現的差異應進行分析，查明其發生原因，采取改進措施。對具體執行預算的學院、處室，應實行權、責、利相統一的考核和激勵機制，由審計部門監督執行，從而保證預算執行的質量和預算控制的效果。二是完善不相容職務分離制度。按照內部牽制原則合理設置崗位，明確其職責權限，形成部門與部門、員工與員工、崗位與崗位之間的相互驗證、相互制衡的機制，確保單獨的一個人或一個崗位對任何一項或多項業務活動無完全的處理權。三是建立授權批準控制制度。要求單位明確規定會計及相關工作的授權審批范圍、程序、權限和責任等內容，單位內部各級管理層必須在授權范圍內行使職權和承擔責任，經辦人員也必須在授權范圍內辦理業務。在具體操作中，如對重大籌資行為、投資決策、基建工程項目等非常規經濟事項也要設計授權批準程序。同時，建立檢查考核制度，及時反饋授權后的特定經濟事項處理情況。

4.運用多方力量參與監督，形成財務管理的多層次、全方位監督機制。高校相關部門可聯合探索建立包括專家監督、審計監督、民主監督和信息公開等多層次、全方位的監督機制。

一是專家監督機制。第一，專家教授直接參與監督。發揮專家教授在參與學校的基建、財務、采購等財務監督管理工作的特殊重要作用，增強監督工作的科學性和權威性。第二，發揮專業委員會的作用。通過擴大預算管理、招投標與采購、審計等各類專家委員會對學校監督管理的廣度和深度，避免或減少行政權力對學術權力的不合理干預。各類專業委員會在各自相應的經濟管理活動中發揮自身監督作用的同時，又相互合作、相互監督。二是內部審計機制。充分發揮內部審計對財務管理內部控制制度的審查與評價作用。一方面，建立預防財務風險的審計機制，采取相應的風險防控預警措施，從源頭上控制財務風險。另一方面，提升內審工作的前瞻性。將事后的財務收支審計為主轉變為以事中、事前的管理審計、效益審計為主，加強事中檢查和事前控制。例如：在干部經濟責任審計方面，逐步實行任期經濟責任審計與任期工作目標考核相結合，實現由賬項基礎審計模式向風險基礎審計模式過渡。三是民主監督機制。充分挖掘和整合各種監督資源，發揮工會教代會、民主黨派及社會公眾的監督作用，提高監督水平和監督效率。重視教師和學生參與學校管理和建設的意見和建議；調動民主黨派和無黨派人士參與學校監督管理的積極性，推進學校民主政治建設；重視和鼓勵新聞媒體開展輿論監督，收集信息并以此作為學校專項紀檢監察審計的突破點。四是信息公開機制。推進財務信息公開向二級單位學院領導班子和有財務處理權的崗位層面的延伸，實現財務管理“陽光化”。探索二級單位財務信息公開新節點、新方式，從預算編制批復開始就進行信息公開，在教職工代表大會上公開年度各項開支、各項收入，接受師生員工的質詢和監督。學校則設計統一的財務公開格式化表格，包括統一公開時間、公開地點，公開內容細化，以避免模糊信息和漏報瞞報，實行有效監督，強化財務風險防控，爭取在解決財務管理突出問題、控制財務重點環節風險等方面有新突破。

本文系中央財經大學黨建和思想政治工作理論研究課題“高校重點領域廉政風險防控機制研究—以財務管理和科研管理領域為例”（項目編號：DJW16005）

參考文獻：

[1]教育部網站.中央紀委駐教育部紀檢組組長、教育部黨組成員王立英在高校廉政風險防控工作座談會上的講話[EB/OL].[2012-09-24].http：//www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6865/201209/142625.html.

[2]福州市紀委監察局課題組.新時期廉政風險防控管理機制的能動構建[J].黨風廉政研究，2011（3）：21.

[3]陳劍.高校財務廉政風險防范路徑研究[J].財會月刊，2013（4）：118-119.

（作者單位：楊雯，中央財經大學紀委監察處；郭楓，中央財經大學國際合作處）

[責任編輯：陳 栓]