中國環境規制政策工具的比較與選擇

王紅梅

摘要 改革開放以來，中國政府逐步構建起了命令一控制型、市場激勵型、公眾參與型和自愿行動型“四維一體”的環境政策工具體系。針對不同政策類型工具的有效性，很多學者已經運用多種方法進行了大量研究，但大多數學者只關注其中某一種工具的治理效果，同時考慮所有政策工具效果的文獻并不多見。本文首次運用貝葉斯模型平均（BMA）方法實證分析了不同類型環境政策工具在當前中國環境治理體系下的相對貢獻程度，實證結果表明：命令一控制型工具和市場激勵型工具仍然是當前中國治理環境污染最為有效的政策工具，公眾參與型工具和自愿行動型工具的有效性相對較差。基于此，本文的政策建議是：首先，中國政府不僅需要構建完善的環保法律法規體系，更需要加大環保執法投入，提升環保執法的主動性；其次，中國政府應該進一步完善市場激勵型工具，建立更加彈性化的排污收費標準和更為嚴格的排污懲罰制度，推動排污權交易制度更廣泛地實施；再次，積極推動社會公眾參與環境保護，降低社會公眾的參與成本，使得社會公眾能更加便捷地參與環境治理；最后，積極鼓勵非政府組織、企業發起自愿性環保項目，對于推動環保標準的提升和環保法律法規的逐步完善，加強居民、企業的環境保護意識具有重要意義。因此，全社會環境問題的治理是一個系統性工程，必須采取相應的措施，充分運用命令一控制、市場激勵、公眾參與、自愿行動等正式和非正式的環境治理措施，形成一個有機、有序的環境治理體系，才能提升所有環境規制政策工具的有效性，促進經濟社會可持續發展。

關鍵詞 環境規制政策工具；貝葉斯模型平均；績效評價；中國

中圖分類號 F062.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）09-0132-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.09.016

改革開放以來，中國經濟建設取得了舉世矚目的成就，但也付出了巨大的資源和環境代價。針對日益突出的環境問題，中國政府出臺了一系列環境治理政策。中國的環境規制政策工具從1980年初的完全依賴政府部門行政命令—控制模式逐步轉化為命令—控制型工具、市場激勵型工具、公眾參與型工具、自愿行動型工具“四維一體”的環境規制政策體系。近年來，《中華人民共和國環境保護法》、《環境保護公眾參與辦法》、《生態文明體制改革總體方案》等政策法規的頒布和實施，更是明確了中央政府和各級地方政府的環境保護職能和職權范圍、公眾監督在環境治理體系中的重要意義，以及未來一段時間內中國的環境保護體系改革方案等重要問題。盡管中國環境規制政策體系在不斷健全和完善，但是環境問題依然突出，那么我們目前使用的不同類型環境規制政策工具對治理中國環境問題究竟有多大貢獻？如何評價各種政策工具的環境保護效果？這對于各類環境規制政策工具使用和調整，以及未來環保政策體系建設都具有重要的指導意義。

近年來，已有文獻先后利用層次分析法、數據包絡分析法、彈性分析法、聚類分析、因子分析等對我國的環境治理效果進行了綜合評估。但是，多數研究主要集中于評價不同地區的環境治理效果，對于不同環境規制政策工具的貢獻程度分析并不多見，較為典型的文獻包括：包群等基于差分內差分的方法，實證表明環境規制立法本身對于我國的污染物排放基本不具有約束力，執法強度才是降低污染物排放的關鍵。宋英杰基于成本收益分析法指出，由于我國實施環境經濟規制工具的技術基礎和制度基礎不夠，實施成本過高，因此，在當前階段更加適合實施命令—控制型工具。劉丹鶴則運用靜態效率收益、動態創新收益、行政管理成本，以及政策激勵相容和實施機制等多角度分析了命令—控制型工具和市場激勵型工具的優劣勢，并進一步指出在不同條件下，應該實施不同類型的政策工具。于文超利用DEA方法實證表明，公眾訴求對于地方治理績效具有顯著正向作用，并且在政府行政干預不足的地方，公眾訴求的重要性更加突出。總體而言，已有研究主要在于測度某一種或兩種環境規制政策工具的可行性和實施效果，并未在一個統一分析框架下衡量不同類型政策工具的相對貢獻和有效性。

基于此，本文擬對中國已有的環境規制政策體系進行全面梳理，并且詳細分析各種政策工具的優劣以及在我國當前主要采取的政策措施。并在此基礎上，借助貝葉斯平均方法構建一個包含環境政策工具、經濟發展水平、產業結構等多種經濟社會因素的模型，對我國不同類型的環境規制政策工具貢獻大小進行評價，以期為完善我國環境治理體系提供科學合理的實證依據和政策建議。

1基本理論框架

本文借鑒學者張坤民等梳理的分類標準，將環境規制政策工具分為四種類型，即命令—控制型工具、市場激勵型工具、公眾參與型工具和自愿行動型工具。

1.1命令—控制型工具

命令—控制型工具，是指國家行政管理部門根據相關法律、法規、規章和標準，對生產行為進行直接管理和強制監督。例如，如果企業的生產條件達不到國家相關排污技術標準，則企業必須停止生產；如果投資項目設計標準達不到國家基本環保技術標準，就不能獲得開工建設許可證。根據各種政策工具實施效力的不同，命令—控制型工具可以分為以下三類：一是國家層面的法律法規。自1989年12月中國正式制定《中華人民共和國環境保護法》以來，我國陸續出臺了30多部有關環境保護的法律法規。二是各級地方政府頒布的地方性法律法規。全國各級地方政府先后通過了84部地方環保法。此外，各級環保部門和行業組織還制定了多種環保技術標準和制度，主要包括：事前控制類的環境規劃制度、環境標準制度、環境影響評價制度、投資項目“三同時”制度、排污許可證制度等；事中控制類的污染物排放濃度標準、排放總量控制標準、排污申報登記制度等；以及事后救濟類的限期治理制度、污染事故應急處理制度、違法企業掛牌督辦制度、強制污染“關停并轉”等強制性制度。

命令一控制型工具的優勢在于將環保事項前置，這樣有利于更好地進行環境污染源控制，具有強制性和及時性，執行成本低；其劣勢在于缺乏靈活性，相當于規定了一個清晰的環境保護下限，對于企業進行環境保護方面的技術創新激勵不足，甚至對整個社會的環保水平會產生“劣幣驅逐良幣”的后果。且環境技術標準的驟然提高可能使企業已有投資項目強制停工，給社會造成相應的經濟福利損失。

1.2市場激勵型工具

市場激勵型工具是通過收費或補貼的方式，運用顯性的經濟激勵，推動企業在排污的成本和收益之間進行自主選擇，決定企業的生產技術水平和排污量。根據具體運行原理，市場激勵型工具可以劃分為兩類：一類是主張采用政府干預使得外部性內部化的政策工具，具體包括對排污征收罰款的懲罰性措施和對節能、生態項目提供補償補貼的正向鼓勵型工具；一類是強調利用市場機制本身來解決外部性問題的新制度經濟學派的政策工具，其主要政策工具便是排污權交易制度。排污權交易制度提高了企業污染治理的積極性，將污染總量控制在一定范圍內，從而使污染治理從政府的強制行為變為企業的自覺市場行為。

相比命令—控制型工具，市場激勵型工具賦予企業更高的自由選擇權，使企業能夠更好地結合自身經濟效益做出最優選擇。經濟激勵型工具對于排污多的企業是懲罰型稅收，而對于采用低耗能、低排污的企業則具有補貼作用，從而能夠鼓勵和引導企業采用更加先進的技術，降低自身的排放標準。因此，市場激勵型工具能夠更好地調節企業排污行為。此外，收費和補貼可以激勵企業進行科學技術研發，鼓勵企業采用更加先進的技術和環保措施，有利于降低企業的環境成本和提升企業的技術水平，從長期來看可以實現整個社會的經濟效益和環境效益的最大化。不過政府行政管理部門并不能一次性讓企業實現合理的排污成本，而是必須通過試錯，對其制定的收費率進行不斷調整，才能最終將企業的排污水平調整到合理水平。

1.3公眾參與型工具

公眾參與型工具，主要是通過社會公共輿論、社會道德壓力、勸說等措施間接推動相關環保法律法規、技術標準得到更嚴格地落實和執行。公眾參與型工具的核心是通過公眾參與，能夠影響全社會的環境治理績效。公眾可以通過多種渠道向政府部門反映自身關于環境政策問題的基本訴求和立場。例如，社會公眾通過社交媒體表達對環境事件的關注，影響和推動相關行政管理部門的政策制定和執行。此外，公眾還可以通過一種消極的方式，即“用腳投票”的方式推動地方行政管理部門對環境問題的重視。例如，居民選擇離開環境治理較差的地區，進而對一個地區的消費、投資、政府財政收入等產生負面影響，最終迫使政府行政管理行為做出調整，推動政府部門加大對環境治理的投入。

根據參與途徑和方式的差異，公眾參與型工具可以分為兩類：一類是政府部門主導的方式，包括政府發布社會關注的環境監測信息，環境保護主管部門主導的征求意見、問卷調查、座談會、專家論證會、聽證會等；一類是公眾主動積極反映自身環保訴求的方式，公民借助于社交媒體、信訪等方式表達自己的環境保護訴求。

公眾對于環境治理的廣泛參與，能夠通過不同參與機制向政府反饋社會各階層、各組織的需要和意見，從而減少政府跟蹤、檢查等活動的執行，有助于降低政府管理成本。但是公眾參與型工具有一定的間接性，發揮效力的時滯較長。公眾參與型工具發揮作用需要借助于行政管理部門的強制力，依賴于相關法律法規和技術標準的后續調整。

1.4自愿行動型工具

自愿行動型工具主要是指居民、企業、民間組織根據自身對于可持續發展的認識，自發開展的一系列在生產和生活中減少自然資源消耗和浪費的自愿型環境保護行動。當前我國常見的自愿行動型環境治理工具，根據發起主體的不同可以分為兩類：一類是社會公益組織、行業協會發起認可的自愿行動的標準環境管理體系，例如：環境標識、ISO14000環境管理體系認證等生產環境認證管理的自愿環保行動；一類是中國政府相關部門發起的自然保護區、生態示范區、生態產業園、環境友好型城市評選等區域劃分性自愿環保行動。

自愿行動型工具的優點在于：第一，自愿行動型工具可以更好地激發企業和公民自發治理污染的動力，且能夠有效地減少政府行政監管成本；第二，自愿行動型工具往往高于一般法律強制性標準，在一定程度上提升了環境保護標準；第三，不同于其他環境規制工具的單一性，自愿型環境規制工具具有形式靈活多樣的特點。自愿行動型工具同樣建立在一定的經濟和社會行動利益的激勵基礎之上，因此，只有企業面臨來自政府部門治污的行政壓力、市場競爭壓力和環境保護的社會新聞輿論監督等多重因素時，企業才可能根據自身發展需要開展自愿環保行動。自愿行動型工具是對前三種政策工具的一種有益補充和提升。

2模型設定與變量說明

為了對上述不同類型的環境規制政策工具貢獻大小進行評價，本研究設定模型對此進行實證研究。采用的相關數據均來自歷年《中國環境年鑒》和中經網統計數據庫。鑒于數據的可得性，本文選取2004-2014年30個省市（由于數據缺失，不包括西藏）的省際面板數據作為研究樣本，并在此基礎上構建包含多個解釋變量的計量模型。

2.1解釋變量

為了更加全面地衡量環境規制政策工具對于污染物排放的影響，本文采用一個地區污染物排放總量（SO₂、氨氮氧化物、一般固體廢物、污水）與當地國內生產總值的比重py，作為當地污染物排放水平的代理變量。

2.2被解釋變量

根據前文的梳理和分類，本文對不同類型的中國環境政策規制工具作出如下規定性解釋。

2.2.1命令—控制型工具

本文分別采用各省頒布的地方性環保法規數量（low）、環保系統的工作人員所占比重（hbshare）、當年本級環保機構行政處罰案件與當地企業數的比重（pun），以衡量命令—控制型工具的數量、執法投入和和執法強度。

2.2.2市場激勵型工具

市場經濟激勵的手段主要分為正向補貼性和負向懲罰性的激勵。

（1）就正向補貼性激勵和污染物排放許可而言，目前我國的相關補貼仍然主要集中于行業層面，排污權交易仍然處于部分地區的試點階段，缺乏全國范圍的數據，因此本文采用當年環保基礎設施投資總額（invfrashare）和環境污染治理投資總額占當地國內生產總值的比重（invshare），以衡量政府部門正向市場激勵措施。

（2）排污收費是中國最早采用的市場激勵型工具。本文采用排污費解繳入庫戶金額與當地企業數的比值（paiwushare），以衡量當地市場負向激勵措施。

2.2.3公眾參與型工具

公眾參與主要是指政府部門和基層群眾之間的互動行為，本文采用人大和政協的合計提案數與當地人口的比重（renda）和信訪件數（fang），以分別衡量當地公眾的事前立法參與和事后反饋參與狀況。

2.2.4自愿行動型工具

本文采用一個地區擁有的自然保護區個數與當地人口的比重（proshare），以衡量各地自愿行動情況。

2.2.5其他控制變量

本文選取的控制變量包括：第一，當地的人均國內生產總值lnpgdp，表示一個地區的經濟發展水平；第二，工業增加值占當地國內生產總值的比重（indshare），以衡量一個地區的產業結構；第三，當地的平均教育水平（education），表示一個地區的人力資本狀況；第四，人均資本存量k，以衡量一個地區的資本密集程度；第五，外商直接投資比重fdi，以衡量各地的融入全球化程度。

綜上，本文的回歸模型可以表示為：

4實證結果及分析

本文運用貝葉斯模型平均的方法對（1）式行了實證分析，表1給出了相應的估計結果。

4.1命令一控制型工具

本文包含三個命令一控制型工具變量hbshare、pun、law。其中hbshare的后驗包含概率為60.1%，說明環保部門人員的投入對于治理污染具有非常重要的作用；后驗均值為-0.003 3，表明環保部門人員投入的提升有助于減少污染物排放。而衡量執法強度的懲罰次數pun和地方頒布的相關地方法律法規數/aw的后驗概率僅為18.6%和8.1%，后驗均值分為-0.014 0和-0.026 5，可見，地方執法強度和法律法規制度對于抑制環境污染的作用并不顯著，因為環境保護不僅僅需要法律法規的制定，更需要執法人員的投入和更加嚴厲的執法，才能夠有效提升命令—控制型工具的有效性。

4.2市場激勵型工具

本文包含三個市場激勵型工具變量，分別為paiwushare、invshare、invfrashare。市場激勵型懲罰工具變量paiwushare，后驗包含概率為57.5%，大于臨界值10%，但是遠未達到100%的程度。這說明市場激勵型懲罰工具對于排污能力的控制力度有限，主要是因為當前中國排污費的征收力度和征收強度仍然較低，并不能夠起到有效抑制污染排放的目的；后驗均值為-0.0011，基本符合理論預期，說明市場懲罰型措施對于減少排污具有一定的限制作用。市場激勵型補貼工具包含invshare和invfrashare，兩者的后驗包含概率分別為26.6%和24.8%，可見兩者作用相對有限，其中invshare的后驗均值為-0.050 1，基本說明市場激勵補貼性工具的存在對于抑制環境污染具有一定作用，推動了全社會環境保護的便捷性，提升了環境保護效率，進而降低了排污強度。但是invfrashare的后驗均值為0.045 6，這同基本的理論預期并不一致，環保基礎設施項目投資并沒有起到應有的降低污染物排放的作用。

4.3公眾參與型工具

本文采用了事前公眾參與型變量renda和事后反饋參與型變量fang。其中，renda的后驗包含概率為16.9%，說明事前公眾參與型工具對于當地治理環境污染的間接推動效用有限；后驗均值為-0.0016，表明人大和政協代表提案的增加，有助于推動政府部門更加重視公民對于環境問題的關注，更加注重環保立法和執法。事后反饋參與型工具變量fang的后驗概率僅為8.9%，不足10%，且其后驗均值為正。可見，當前的公眾參與型信訪方式本身并沒有有效地起到抑制環境污染的作用，主要因為公民信訪投訴更多的是自身受到干擾后才會上訪，這也進一步表明公眾事前參與的積極性和參與渠道不夠暢通，單純的反饋型參與工具并沒有起到應有的作用。

4.4自愿行動型工具

自愿行動型工具變量proshare的后驗包含概率為42.2%，說明環保自愿行動項目對于治理當地的環境污染具有重要作用；后驗均值為-0.0342，表明一個地區自然保護區數量的增加，地方自愿行動力度的增強，有助于提升當地環境保護效果，這一結論符合前文的理論預期。當前中國相關法律法規制定的環境保護標準較低，個人、企業、民間組織、地方政府的自愿環保行動往往可以在一定范圍內提升當地環保意識和標準，進而推動當地環境保護狀況的改善。

4.5其他控制變量

就其他控制變量而言，人均地區國內生產總值、人均資本存量、工業增加值的提升后驗概率分布分別為100%、100%和94.5%，說明一個地區的經濟發展水平、資本密集程度和工業化水平對于污染物排放具有決定性作用。人均地區國內生產總值的后驗均值為負，而人均資本存量和工業增加值的后驗均值為正，表明一個地區經濟發展水平的提升，有助于降低工業污染物排放，而資本密集程度和工業化水平的提升則會增加當地污染物排放。外商直接投資比重和人均受教育水平的后驗概率分布僅為18.0%和5.0%，表明外商直接投資和人均受教育水平的提升并不是環境污染的主要原因。

5結論和政策建議

本文基于2004—2014年中國30個省份的面板數據，采用貝葉斯模型平均方法對命令一控制型、經濟激勵型、公眾參與型、自愿行動型環保政策工具對中國環境保護績效的貢獻進行了實證分析。

研究結果表明：命令—控制型工具和市場激勵型工具是2004—2014年間中國最為有效的環境治理工具，但市場補貼型激勵工具的效用仍然未能達到理想效果；公眾參與型工具和自愿行動型工具的后驗概率相對則較低，尤其是公眾參與型工具的后驗概率分布均低于20%，且信訪方式的后驗概率不足10%，后驗分布均值為正，可見信訪仍然是一種公眾被動參與環境治理的一種方式，未能成為公眾參與解決環境治理的有效方式。

造成上述現象的原因主要有三個：一是當前中國的市場激勵型懲罰工具的排污收費標準和處罰力度過低，且很多市場激勵型補貼資金并未有效推動和鼓勵環保事業的發展，甚至成為許多廠家騙取財政環保補貼資金的手段，真正有效的環境治理激勵機制亟待完善。二是中國特有的中央與地方行政管理體制和地方政府對于經濟績效的過分追求，導致地方行政管理部門對于當地排污行為的縱容。并且，當前地方行政管理部門仍然習慣于被動采用簡單易行的命令—控制型手段應對居民反映強烈和突出的環境問題。三是中國基層環保執法部門的執法強度不夠，只有引起全社會公眾強烈關注的環保事件才能引起地方官員的高度重視。

據此，本文建議中國政府從以下幾個方面進一步完善環境規制政策工具體系。

首先，要加大命令—控制型工具的執行力度。命令—控制型工具發揮效用不僅僅取決于構建完善的環保法律法規體系，更重要的是相關法律法規能夠得到有效的執行。一方面是政府部門需要建立更加嚴格、明晰的環境保護法律法規；另一方面是政府部門應該加大環保執法投入，建立科學合理的環保執法績效評價體系，推動環保執法人員能夠更加積極主動的參與環保執法。

其次，進一步健全市場激勵型工具，建立更加彈性化的排污收費標準，推動排污權交易制度更廣泛地實施。一方面要加大市場激勵型懲罰和環保補貼等政策工具的執行力度，提高企業排污成本，切實促進企業提升資源利用效率，降低污染物排放；另一方面逐步加強運用市場機制解決外部性問題的手段，擴大污染物排放權交易的實施范圍和區域，建立起全方位的交易網絡和體系。

另外，推動社會公眾更加便捷地參與環境治理，降低公眾參與成本，讓公眾更加科學規范、通暢透明、全面深入地參與環保事務，共同推動立體化環境治理體系的構建，使各種類型的環境政策工具均能最有效地發揮作用。

最后，積極鼓勵非政府組織、企業發起自愿性環保項目。尤其在當前經濟發展階段，企業和非政府組織發起的自愿環保項目，對于推動環保標準的逐步提升和環保法律法規的逐步完善，以及對提升公民和企業的環境保護意識都具有十分重要的意義。

全社會環境問題的治理是一個系統性工程，政府部門需要充分發揮命令—控制型、市場激勵型、公眾參與型、自愿行動型“四維一體”環境規制政策工具體系的作用，不斷完善和加強多種政策工具的優化組合及創新，促使不同政策工具形式優勢互補、揚長避短，提升環境規制工具的作用效果，整體推動環境治理體系的優化。

（編輯：徐天祥）