我國生態文明建設的政治考量與政府職責

徐行+張鵬洲

摘 要：當前，全球性生態破壞、環境污染已經成為威脅人類生存、阻礙社會發展、制約現代化進程的一個政治性問題。而我國生態環境問題也已經成為制約我國經濟社會發展的主要障礙。生態文明建設是黨對發達國家正反發展經驗與我國改革發展實際系統總結并深刻反思的結果。政治思想與政治理念只有轉化為政治實踐才具有現實意義，因而我國生態文明建設更需要從“五位一體”的中國特色社會主義建設總體布局角度去考量生態文明建設與我國社會政治發展的關系，去研究生態文明建設中政府的角色定位與職責，去探索在政府主導下我國生態文明建設的未來路徑，這事關我國長治久安、永續發展的政治問題。

關鍵詞： 生態文明建設；政治考量；政府職責

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）04-0099-06

一、生態文明建設與我國社會政治發展的關系

生態文明是社會文明在人類賴以生存的自然環境領域的擴展和延伸，是人類文明發展的一個重要組成部分。然而，受傳統人類中心主義、發展至上論、科技至上觀等思潮影響，人類社會普遍追求能夠為其帶來豐厚物質回報的工業化發展模式。然而，工業文明在給人類的生產、生活帶來極大物質回報的同時也在客觀上加劇了生態環境危機，由此所引發的環境污染與生態破壞已經成為威脅人類生存與發展的普遍問題。尤其是進入21世紀以來，生態環境危機已經不再是一個單純的環境問題或社會問題，而是一個與政治、經濟、文化、社會密切相關的，具有相輔相成、互相影響特征的綜合性問題。作為一種最公平、最普惠的公共產品，生態環境事關公眾的基本公共利益，世界各國發展經驗表明，生態污染與環境破壞已經成為一種較為普遍的現象而客觀存在，生態環境治理與生態公共物品供給效率已經成為考量各國政治發展的一個重要指標。

長期以來，由于科學、技術、發展模式與認知水平等因素的影響，中國經濟增長長期依賴能源、資源的過度投入與低效消耗，這種粗放式的經濟增長導致了資源的極大浪費，同時造成了生態系統嚴重退化、環境污染頻發等問題。目前，我國生態環境問題已經進入高發、頻發時期，生態破壞、環境污染等問題呈現跨區域、流動性等發展趨勢。僅以霧霾天氣污染為例，據新華網統計數據顯示，2014年，北京共啟動18次空氣重污染應急預警，共30天，其中藍色預警11次11天、黃色預警5次10天、橙色預警兩次9天，紅色預警未啟動。2015年12月8日7時至10日12時，首次啟動空氣重污染紅色預警。霧霾天氣一方面嚴重影響了人民群眾的身體健康，而且由霧霾天氣導致的次生災害，能見度下降等問題嚴重影響經濟和社會的發展。在我國的生態問題上，霧霾天氣僅是嚴重生態危機的“冰山一角”，重金屬、土地污染，水土流失、土地沙漠化、水污染等問題也已經日漸嚴重，且對社會、經濟乃至政治產生了一定影響。政府如不出招迅速治理，放任這種態勢發展下去，必將為生態保護、環境治理帶來極大的難度。嚴重的生態環境問題已經對傳統經濟發展模式及現代執政理念形成了極大的挑戰，倒逼我們從速探索符合生態文明建設的永續發展模式與新的治國理政舉措。

黨的十八大報告明確提出了“五位一體”的中國特色社會主義建設總體布局，將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設緊密聯系起來，要“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”[1]為貫徹落實黨的十八大的戰略部署，我們不僅需要對生態問題作出更多技術性的分析，而且需要從“五位一體”總體布局出發，在黨和政府主導下積極推動我國生態文明建設。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一屆黨中央，高度重視生態文明建設在中國特色社會主義事業中的重要作用，提出了一系列治國理政的新理念。2013年4月，習總書記在海南考察時指出“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”作為公共物品供給主體的政府，有責任為公眾提供良好的生態環境，以滿足人民群眾的生存和健康的需求。同年4月，在黨的十八屆中央政治局常委會會議上關于第一季度經濟形勢的講話中，習近平總書記提出：“如果仍是粗放發展，即使實現了國內生產總值翻一番的目標，那污染又會是一種什么情況？”“我們不能把加強生態文明建設、加強生態環境保護、提倡綠色低碳生活方式等僅僅作為經濟問題。這里面有很大的政治。”[2]在中央政治局第六次集體學習時，習近平提出明確要求：“要牢固樹立生態紅線觀念。在生態環境保護問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應該受到懲罰。”要求“建立責任追究制度”，“對那些不顧生態環境盲目決策、造成后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究。”[3]由此可見，生態文明建設已經成為一種新的執政理念，深刻影響著我國社會政治的發展。

二、生態文明建設中政府的角色定位與職責

從黨的十八大以來我們黨治國理念的變化中可以明顯看出，生態文明建設與政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設同為未來中國特色社會主義建設事業的重要目標，而且是其他幾項建設的基礎和底線，作為執政黨和政府應作為生態文明建設的責任主體，在推進生態文明建設過程中，應積極發揮出領導、主導和引導的重要作用。

當前，我國生態文明建設仍處于基礎階段，生態文明發展仍然受制于諸多體制、機制的束縛而無法有效推進。因而，推動我國生態文明建設需要從政府過程與政府職責體系兩個維度剖析現狀，發現制約生態文明建設的體制、機制因素，并通過政府發展與政治改革方式探究打破桎梏、理順關系、協調發展的解決路徑。

從政府過程角度來看，當前我國生態文明建設在意見表達、監督、信息傳輸三個層面仍存在著較為明顯的問題。同時，受縱向間“職責同構”政治體制影響，府際間矛盾較為突出，這種矛盾集中表現在層級制下“條條”與職能制“塊塊”之間的不協調。這些問題的存在集中反映出政府在生態文明建設中的“缺位”、“越位”、“不到位”等現象，如不及時修正，將嚴重影響我國“五位一體”總體戰略布局的實現。

從意見表達層面來看，當前，我國意見表達主要通過制度性意見表達與公民意見表達兩個通道進行信息的交互傳輸。從制度性意見表達通道來看，如黨代會代表、人大代表、政協委員等，可通過調研、提案等方式反映生態文明建設中發現的問題，該渠道如果運轉正常的話是應該較為通暢的，并對政府決策產生重要影響。但是，作為普遍性意見表達個體即公眾，在信息不對稱的情況下，受社會地位、信息來源、政治參與能力等因素的影響，往往不能很順暢地將發現和感受到的環境污染、生態破壞等問題及時反映上去，甚至一些人選擇沖突方式表達意見訴求，期望通過較為激進的沖突對抗影響政府決策和決策的實施。這樣，原本是生態文明建設層面的問題就演變成社會層面的政治問題。從實踐角度來看，政府在處理此類問題的時候往往采取政治手段，這樣非但不能有效化解沖突，反而會進一步激化本可以通過社會手段解決的矛盾，極大地損害了政府的形象并降低了政府的公信力。因此，解決此類問題，在生態文明建設中，政府應當扮演公民生態訴求的利益代表者，應當擔負起良好生態環境這一公共物品有效供給的職責，應當努力疏通意見表達渠道，并使意見表達信息有效作用于政府決策與施政中。對較為激進的意見表達，應考慮通過非政治化的社會方法加以處理，要樹立公眾利益的代表者形象，通過問題的有效解決增進公信力。

健全的監督體系是執政黨與政府正確決策、科學施政、糾正“偏離”的重要保證。在政府過程中“監督”的要旨是為保證政府機關在法律所允許的范圍內活動。就當前中國政治體制而言，監督體制主要由法律監督系統、政治監督系統以及社會監督系統三個層面構成。就法律監督系統而言，《中華人民共和國環境保護法》是全國和地方各級人大常委會實施法律監督的依據，地方各級人大均結合本地區發展實際，制定了相應的環境保護規章、法規。當前，法律監督的問題不大，問題集中體現在政治監督系統與社會監督系統兩個層面。具體而言，政治監督包括政黨監督、政府監督、人大監督、政協監督等方面，在我國生態環境保護問題上這些部門的監督能力有待提高，監督方式有待改善，監督對決策的影響力也有待提升。與法律監督和政治監督相比，社會監督是整個監督體系中不確定因素最多、問題最多的一個層面。其中，公民參與能力的差異就是一個很難確定很難解決的問題。受制于教育、職業等因素的差異，不同階層的公民，在參與生態環境監督過程中監督能力參差不齊。同時，迅速發展的環保非政府組織（NGO）作為社會監督的一個新生力量也不容小覷，環保非政府組織作為一種行政色彩較淡、重服務、監督輕營利的組織，隨著組織參與者知識水平、技術能力的不斷提高，其政治參與的意愿不斷增強，其所獲取的信息與數據往往更具有直接性與代表性，會對公眾行為選擇產生巨大影響。因此，我國政府既需要權力型監督主體制定有效的法律、法規保障其監督與意見的表達權力，還需要各級政府能夠對各階層群眾、各層面社會組織意見進行有效綜合，并充分影響決策；更需要政府對其監督與意見表達方式進行科學的引導，以確保社會監督系統有效、有序參與生態文明建設的監督過程。

隨著信息技術的高速發展，信息傳輸已由單通道傳輸向以黨政信息系統、新聞媒體信息系統、電子網絡信息系統等多通道的統合型信息傳輸模式轉變。信息傳輸模式的多元化有利于信息的及時傳播，擴大意見表達渠道，提升政府意見綜合水平，對決策、施政產生影響。面對日趨嚴重的生態環境危機，政府信息系統應成為精確信息的發布者、權威信息的解讀者與信息知識的普及者。然而，從目前政府信息傳輸系統來看，由于對生態環境問題專業知識匱乏、重視不足，主流新聞媒體的引導作用并未充分體現，信息空傳、誤傳現象較為嚴重。加之公眾間部分存在的信息訛傳，極易導致不良信息擴散并激化矛盾，引致群體性事件的發生。例如，2015年12月由于霧霾預警標準在部門間未形成一致，導致多部門霧霾預警出現差異，影響公眾與社會對霧霾預警的準確判斷與有效預防并對政府尤其是環保部門的公信力產生嚴重影響。再如，PX項目在全國多地受阻，也是由于政府信息傳輸終端范圍狹窄，延伸程度不夠，事前信息傳輸缺位所造成的政策梗阻。由此可見，在信息傳輸層面，政府應當拓寬信息傳輸終端范圍，將信息傳輸終端延伸至公眾與社會層面，在信息傳輸中充當權威信息的發布者，政務信息公開的推進者、公眾信息的匯集者與公眾準確認知的引領者。

從政府職責體系角度來看，我國按照“職責同構”模式組織、建立從中央到地方各層級政府，每一層級政府均承擔著與上一級政府幾乎相似的職能與責任，在該模式下，“完成上級分派的任務”必然成為下級政府的一項重要職責。這樣，雖然有利于行政命令的有效執行，但是不利于有效解決諸如生態污染、環境破壞等具有明顯地方指向性問題。“上下對口，左右對齊”的職責體系必然加重上級政府的負擔，同時也不利于地方政府積極性的充分發揮。因此，推進生態文明建設，需要對原有政府職責體系進行重構，一方面，中央政府應將生態文明發展理念有效融入經濟社會發展各項政策之中，并引導地方政府將生態文明理念貫通于政策制定、執行的各個環節；通過嚴格的法律、法規有效約束破壞生態、污染環境的各種行為；建立有效的監督與懲罰機制，對跨區域生態破壞、環境污染行為進行懲處，并對生態環境問題主要責任人建立終身追責機制；充分放權，在有效監督的基礎之上構筑中央與地方政府的新型“伙伴關系”。另一方面，地方政府應主動承擔生態文明建設的主體責任并接受上級政府的監督；要將生態文明理念貫通于地方經濟社會發展的各個環節，通過建設諸如“生態法庭”、“碳排放交易”等手段，充分運用法制與市場等手段，約束破壞生態、污染環境的不理性行為。

三、在政府主導下我國生態文明建設的未來路徑探索

生態文明建設是中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的重要組成部分，在未來我國經濟發展新常態下，將由政府領導和主導，通過統籌安排與合理定位、提高政府治理水平、擴大公民有序參與、加強政府間合作等新路徑和新舉措，得以較大提升與發展。

（一）合理定位與統籌安排

政府承擔著向公眾提供良好生態環境這一公共物品的職責。因此，政府在生態文明建設中發揮著不可替代的主體作用。政府主體作用的發揮集中體現在政府主導下，生態文明建設與政治建設、經濟建設、社會建設及文化建設的統籌安排與合理定位。具體而言，首先，經濟發展新常態已經成為我國經濟建設發展不可逆的趨勢，在此條件下，生態文明建設應作為政府發展經濟的“底線”，任何經濟行為都應符合生態文明發展理念，任何經濟增長都應體現可持續、生態環保的永續發展思路。其次，隨著我國治理能力現代化水平的不斷提升，生態文明觀念應作為一種治國理政的理念，通過生態政治的發展，推動我國社會主義政治建設的穩步發展。再次，就社會建設而言，生態文明理念應貫穿于發展社會事業、優化社會結構與完善社會服務功能的各個環節。打造良好的生態環境，有賴于政府通過社會建設，推動生態保護事業的發展，促進環保社會組織的形成并將生態文明理念融入服務型政府建設之中。又次，有效的政治宣傳是貫徹執政理念的必要方式與途徑。因此，需要通過媒體、輿論、教育等形式宣傳生態文明理念，構筑生態文化與環境保護觀念，使生態文明理念落實到公眾的普遍行為之中并引導公眾有序參與生態文明建設。

（二）提升政府過程的民主化

民主是現代政治發展的重要特征。實現政府過程的民主化是現代政治發展的客觀要求。政府作為公共服務的主體，應該向以公民為核心的客體提供服務并滿足公眾的需求。生態環境是一種與公眾生存、生活密切相關的具有直接體驗性特點的公共物品，應由政府作為供給主體，由全體公民親身體驗并評價此類公共服務的質量。在生態文明建設中提升政府過程的民主化應主要通過信息公開與擴大公民參與作為實現手段。一方面，政府應該制定統一的科學生態評價指標體系，并通過權威媒介向公眾及時公開。尤其需注意不同“條塊”之間生態評價指標體系的完整與統一，避免由“條塊”矛盾所產生的信息誤導與誤判；另一方面，政府應積極引導公眾有序參與生態文明建設過程。暢通的意見表達通道是政府過程民主化的前提。信息化時代，面對生態環境問題，政府更應該保障公民的知情權，在生態文明建設中有必要依托現代信息技術建立一條與公眾接觸更為直接的意見表達通道，這條通道所匯聚的信息應形成向上、向下、輻射左右的信息流。由于生態環境問題與公民利益直接相關，公眾對意見表達的回應的時效性要求較高。因此，公眾意見表達渠道需要一個自上而下的，快速反應的，能夠有效執行的流動過程。若能將此類信息及時反映給相關部門，則有利于意見表達、意見反饋和公眾監督。同時要不斷培育環保非政府組織，充分調動社會有序參與政治的熱情與積極性，引導社會力量參與到生態文明監督、建設之中。

（三）加強府際間溝通與合作

府際間關系包括中央政府與地方政府之間的縱向關系與各個地方之間的橫向關系。府際間關系的溝通、協調與合作是治理環境污染、生態破壞，實現生態文明的關鍵。如上文所述，我國縱向間府際關系往往呈現“上下對口、左右對齊”的“職責同構”體系，這種職責體系不利于府際間溝通與合作。中央政府事無巨細的統籌管理也不利于其集中精力解決宏觀性、整體性的國家發展問題。地方政府習慣于聽任上級政府的行政命令與指揮，不利于調動地方政府發展生態文明建設的積極性與創造性，更容易導致地方政府在供給優質生態這一公共物品中出現缺位、不作為等不良后果。因此，在維護中央政府權威的基礎上，應將生態文明建設的部分權力下放給地方政府，充分調動地方政府推動生態文明建設的積極性。即中央與地方要通過合理分工，建立起一種新型“伙伴”關系。這種新型伙伴關系要求對政府職責體系進行宏觀與微觀的劃分，要將中央政府職責定位為“掌舵”，要讓地方政府更多地承擔提供諸如優質生態環境等公共物品的職責。同時，要強化中央政府的監督職能，不僅要對破壞生態、污染環境的行為進行督察，更要對地方政府的不作為、因市場失靈所導致的非理性發展行為進行督查，突出追責在監督中的重要作用。同時需要注意，生態污染往往具有跨區域的流動性，例如霧霾會隨著風向的改變影響下風向地區的空氣質量，上游水污染會嚴重影響中游與下游水質與水體生態。因此，解決生態環境問題同時要關注橫向間府際協調。基于上述認識，那么未來橫向府際間至少需要建立三套機制：一是需要建立通暢完善的協調、溝通機制，共同應對具有跨區域流動性特點的生態環境問題；二是需要建立橫向府際間危機預警、協同防御機制，同時要自上而下統一污染預警標準，對預警啟動門檻、響應級別、減排比例等指標進行統一，以降低跨區域流動性生態環境問題的危害；三是需要建立有效的補償機制，對下游、下風向等受害地區進行有效的補償，以達到協同治理的效果。而此機制的建立有賴于中央政府的頂層設計、治理水平與治理能力的提升。

（四）提升生態治理現代化水平

生態環境往往被視作一種公共物品或公共資源，人們普遍認為私人部門或市場對該類物品或資源進行配置不可能達到帕累托最優，政府自然地被視作生態治理的核心主體，政府干預亦被視作生態治理的最有效的手段。然而，隨著人們對生態環境屬性認識的提升，勢必將生態環境視作一種生產力。沖破傳統認識，新的治理理念是將環境建設引入市場機制，鼓勵社會公眾參與生態治理，逐步形成由政府、企業、社會、民眾等共同參與的開放式治理模式。根據政治、經濟、文化、社會發展和人民大眾需求，形成政府主導、企業融入、社會組織協調、公民參與的角色定位。一方面，可以通過財稅手段，對環境污染、生態破壞嚴重的企業征收碳排放稅，倒逼其改進生產工藝、改良生產模式、改善生產環境，并通過財稅補貼，支持其引進先進設備與技術，形成“有限有扶”的財稅體系；可以通過碳排放權拍賣，將市場因素引入生態文明建設之中，讓市場在生態文明建設中發揮更加積極的作用；另一方面，可以創新治理的體制與機制，將生態文明建設層面中央政府的職能界定為監督，將生態文明建設的權力與職責下放地方政府，建立督察與督查機制，對生態環境污染嚴重的地區進行重點督查，對政府部門生態與環境保護不作為、企業污染環境等行為進行監督與查處，以達到治標之效。對地方政府生態環境公共物品的供給與企業污染排放等行為進行長期督察，以達到治本之效。

生態文明建設是一個不斷變化、內容繁雜、跨區域的綜合系統。特別是生態環境保護的跨區域性特征，決定了府際間關系協調、多主體參與的必要性。開放式治理在強調不同參與類型與責任功能的同時，更加注重參與治理方式與行動次序的協同性。未來，在生態文明建設中，要從政治角度考量，明確政府職責，要力爭“實現一種民主參與、決策透明、交互回應的網絡組織運作模式。”[4]

綜上，生態文明建設已經逐漸成為我國社會主義現代化建設的一個重要組成部分，由于其事關民生利益與國家的永續發展，因此要不斷突出其在“五位一體”總體布局中的基礎性作用。如果以犧牲生態環境來片面追求經濟的發展，將對我國社會主義現代化建設造成不可修復的破壞與影響，我們的發展既要體現在物質資源的豐富，更要體現在良好生態公共物品的共享；我們的發展應該是立足當代、惠及后代的永續發展；我們的發展應該是“金山、銀山”與綠水青山的辯證統一；我們的發展應該是社會組織的培育過程與社會力量的極大調動；我們的發展更應該是人與自然和諧相處文化的重塑。因此，生態文明建設絕不是短暫性的環境治理運動，而是在生態文明建設中不斷強化經濟、社會、政治與文化因素的相互作用與良性互動；在生態文明建設中，社會組織將得到發展與重視，社會力量將得到充分調動，社會活力將得到充分激發，由此在全社會形成人與自然和諧相處的綠色發展文化。這需要政府體制機制的創新與改革，理順政府主導生態文明建設過程中的制約障礙，為公眾積極且有序參與生態文明建設創造良好的制度保障。同時，政府要通過自身的“重塑”，在生態文明建設中明晰中央與地方的職責體系，突出強化中央政府在生態文明建設中的“掌舵”功能，將生態文明建設的“劃槳”功能交付地方政府、市場與社會組織，在此過程中打破“職責同構”體制的束縛，探索建立“職責異構”的職責體制，為全面深化改革進行有益的探索與嘗試。如果將生態文明建設視為一個重要的政治問題加以重視，既有益于我國生態環境問題的有效解決，符合我國經濟社會發展規律與長遠目標的實現，更將為我國經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設作出更多的有益探索與嘗試。

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Abstract：In recent years， ecological civilization construction in China has been facing grim situation， which recommends us to consider the relationship between social and political developments through the view of China's overall layout of socialist modernization drive. At present， there are clearly blocks in the construction of China's ecological civilization， including the process of opinion expression， supervision and information transmission. The role and responsibility of government should be set in the following respects. On the one hand， the ideas about ecological civilization should be contained in the policy of economical and social development， and an effective machining in supervision and punishment should be built up. On the other hand， the government should undertake the main responsibility in the construction of ecological civilization， and make legal and market institution working to solve the problems of environmental pollution and damage. Under the leading of government， in the future， Chinese ecological civilization should be established in reasonable setting. Democratization of governmental process should be speeded， and the cooperation between the governments， promoti on of the level of ecological governance should be enhanced.

Keywords： ecological conservation； political considerations； responsibilities of government

責任編輯：翟 祎