大城市邊緣區農村集體建設用地流轉問題初探

羅天騏+王亞男

摘 要：隨著城鎮化的近一步發展，更多的農村人口將轉變為城鎮人口，在這一大環境下，農村集體建設用地流轉勢在必行。由于大城市邊緣區其特殊的區位及條件，成為農村集體建設用地流轉高發區，流轉過程中應注意保護農村居民的合法權益，將集體建設用地流轉與農村產業發展以及農村居民關心的安居、就業等各項制度和社會保障體系相結合，避免集體建設用地流轉引起新的社會問題，推動土地市場的健康可持續發展。

關鍵詞：農村集體建設用地流轉；大城市邊緣區；特征；類型

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）04-0111-06

一、引言

進入21世紀，我國城鎮化水平迅速提高。2001年我國城鎮化率為37.66%，此后12年以平均每年1.3個百分點的速度增長，到2013年達到53.73%。全國城鎮人口從2001年的4.81億人， 以平均每年0.21億人的速度增長，到2013年達到7.3億人。中國指數研究院發布的《關于城鎮化進程的專題報告》預測，2020年將達到59%左右，2030年將達到66%左右。這意味著，2011～2030年， 我國將新增城鎮人口3億人左右[1]。城鎮化的進一步發展，必將改變我國長期以來以農村人口為主的人口結構，更多的農村人口將轉變為城鎮人口。在這一大環境下，農村集體建設用地流轉勢在必行。

農村集體建設用地流轉，是指農村集體經濟組織或其他集體建設用地使用者通過出讓、出租、轉讓、轉租等形式，將集體建設用地使用權有償讓與其他經濟主體使用行為[2]。由于土地資源的不可替代性，以及土地流轉在市場經濟環境下的重要性，土地流轉問題近些年一直是國內外學者的研究熱點。

對于城市邊緣區的概念，國內學者一般認為是“位于中心城區的連續建成區與外圍幾乎沒有城市居民住宅、非農土地利用的純農業腹地之間，兼有城市與鄉村兩方面的特征，人口密度低于中心城區，但高于周圍農村的地區”[3]。從地域結構來講，城市邊緣區是一個城市完整地域的重要組成部分，介于鄉村環境向城市環境轉化的過渡地帶，是獨立于典型城市與典型鄉村的地域實體，又是城市與鄉村之間交換的紐帶。理論上邊緣區土地利用受城市和鄉村雙重影響，也是城市擴展和鄉村城鎮化同時并起的區域[4]，但由于城市的吸引力遠遠大于鄉村，再加上城市的不斷拓展，邊緣區域本身優越的區域位置和較于城市相對低廉的地價，使這一區域成為城鄉建設中最復雜、最富變化的地區。城市邊緣區獨特的地理位置，其區域經濟水平、農村的生產發展、土地利用等與其他區域存在明顯的不同，具有鮮明的地域特征[5]。因此，本文選擇天津市近郊區——北辰區為調研對象，采用對比分析、問卷調查和現場實際調研等方法，重點關注天津市北辰區集體建設用地流轉后農村居民生活生產特征變化及存在問題，進而有針對性地提出促進大城市邊緣區農村集體土地流轉持續健康發展的對策建議。

二、大城市邊緣區土地利用特征

1.土地利用結構變化劇烈

土地利用結構變化是由內因和外因兩方面互為影響而引起的。首先城市邊緣區發展的先導力量是產業的發展，也就是外因占先導地位。近幾年，隨著經濟的快速發展，各城市加快了產業調整的步伐，很多城市提出了“退二進三”、大力發展第三產業的戰略調整思路，而大城市邊緣區良好的區位和交通條件，是承接城市第二產業的最佳區域之一；另一方面邊緣區域由于產業的帶動，城鎮化速度遠高于遠郊區，帶來了農民生活水平的提高和生活方式的改變，對居住環境和生態環境都提出了更高的要求。這些情況都帶來了對建設用地的更多需求，直接體現就是建設用地迅速增長，農用地快速減少，土地利用結構變化劇烈（見圖1）。

結合天津的空間發展特征，環城四區（不包括東麗區、西青區、北辰區、津南區外環線以內區域）所屬的區域基本符合大城市邊緣區的性質和特征。

2.建設用地比例較高，且類型復雜

邊緣區的區位特征和條件，決定了這一區域是城鄉統籌發展的關鍵組成部分，既是城市拓展的熱點區域，也是城鎮化快速推進的區域。從城市邊緣區用地結構來看，建設用地比例高于除城區之外的其他區域。但不同于其他地區的是，這一區域的建設用地既有城鎮工礦用地，也有集體建設用地；既有農村居民點用地，也有城市保障性住房、商品房開發用地，建設用地包含的用地類型復雜。

3.土地利用效益兩極化明顯

一方面，因該區域特殊的區位優勢，區域內有投資強度和開發強度較高的城鎮工礦用地和城市外遷的企業，又有高強度開發的商品房和保障性住房用地，建設用地土地利用效率較高。這一區域的農用地多為設施農業和高標準基本農田，也是農業效益最高的區域。但另一方面，該區域農村集體建設用地土地利用效益低的現象普遍，尤其是農村宅基地實際占地遠遠超出國家和地方政府制定的標準，土地低效利用與建設用地需求增加的矛盾更加突出。

4.建設用地開發度高，新增建設用地短缺

城市的快速發展，城鎮不斷向外圍區域擴張，城市邊緣區本身就是城市擴張的結果，再加上城鎮化的大力推進，鄉村本身對建設用地也有巨大需求，因此這一地區建設用地基本開發完成，新增建設用地匱乏，只有依靠存量建設用地挖潛和改造解決建設用地短缺問題。

三、天津市城市邊緣區農村集體建設用地流轉實踐

1.我國各類土地流轉試點情況簡介

目前，全國也有多個試點城市開展土地流轉工作實踐，如“蘇州試點”，主要是在依法取得的農村集體非農建設土地所有權的前提下，進行轉讓、出租和作價入股等試點工作；“湖州試點”，主要是改制企業以租賃方式取得集體建設用地使用權的可以進行土地流轉；“古田試點”，主要是本集體內部流轉，只需經土地使用權所有者同意并到土地管理部門辦理變更登記即可，本集體外部流轉，需將集體土地所有權轉為國家所有，土地使用者向集體所有者繳納土地取得費作為征地三費；“蕪湖試點”，主要是圍繞鄉鎮政府在實施鎮域規劃、建設工業小區時進行土地流轉；“上海試點”，上海青浦區作為國土資源部征地制度改革試點地區，開展高速公路用地合作經營；“重慶試點”，主要是以地票形式進行土地流轉等。

2.天津實踐

天津市提出到2030年，環城四區城鎮化水平達到100%，即農村居民的生活方式和生產方式全部改變，產業以第二、三產業為主，第一產業全部為現代化設施農業。按照協同論的思想和觀點[6]，在城鎮化快速發展階段，原來的農村生產方式發生變化時，土地利用方式必須也要隨之變化，即原來穩定的農村集體土地利用系統會隨著農用地、建設用地的流轉而被打破，逐漸建立與新的農村生產方式、生活方式相適應的農村集體土地利用系統[7]。就天津過去十年間發展狀況而言，在經濟結構和產業分布發生巨大變化的同時，資源短缺、產業分工和競爭加劇，產業結構戰略調整加快，經濟發展與土地資源短缺的矛盾加劇，這些問題對天津的可持續發展提出嚴峻的挑戰。

農村集體建設用地流轉的主要方式有置換、轉讓、出租、聯營、入股等多種形式[8]。隨著城市化、工業化進程的加快，天津市的城市邊緣區成為積極探索農村土地流轉途徑和機制較活躍的區域之一，最有代表性的嘗試就是小城鎮“掛鉤”試點。

自從2008年天津作為國務院批準的掛鉤試點城市之一，以宅基地換房形式的土地流轉在天津取得了顯著效果，一定程度上改善了城鎮建設用地不足的狀況，推進了城鎮化進程，農民的生產和生活方式也隨之產生了變化。經不完全統計，天津市政府審議通過的示范小城鎮掛鉤試點共計54個，規劃還遷村莊共計695個，安置村民約108萬人；項目區總用地規模約210平方公里，其中安置區總用地規模約53平方公里，出讓區用地規模約157平方公里；規劃安置區總建筑規模共約6000萬平方米。其中位于邊緣區的試點村鎮共24個，占到全市試點總數的45%左右，從實施情況來看，位于城市邊緣區的試點村鎮整體實施比較順利。

此種形式集體建設用地流轉主要是建設用地指標的置換，將現狀分散的不集約的村莊建設用地指標與新農村建設相掛鉤，在保障農民安置后剩余的指標用于出讓，出讓的資金用于改善農民居住條件，建設農民還遷居住區。農民還遷的樓房建好后，農民也可將富余的住房出租，村集體也可出租臨街商業和工業用地。整個過程中不新增建設用地，利用存量進行指標置換，達到建設用地指標平衡。目前參與集體建設用地流轉的用地類型包括農村居民點用地、工業用地、商業用地等多種類型，但主要是農村居民點用地。

四、大城市邊緣區集體建設用地流轉后農村居民生活生產特征

筆者曾對城市邊緣區城鎮化問題進行過大量調查，現以天津市北辰區柴樓村為典型案例進行分析。

北辰區位于京津產業發展軸和天津市主要空間發展軸上，是天津市環城四區之一，也是重要的制造業強區。在用地分布比例方面，外環線內用地只占約14%，大部分用地分布在外環線以外。規劃建設用地總規模外環線以內占40%，外環線以外占60%。既有大城市邊緣區的典型特性，也有鮮明的秉賦特點。北辰區雙街鎮柴樓村，共有村民317戶，總人口1044人，其中農業人口795人。村莊位于天津市總體規劃確定的京津發展主軸上，緊鄰外環線，西側與北辰區雙街工業區隔京津公路相望。村莊區位條件優越，交通發達。全村人均耕地4分地（267平方米），土地資源較少，屬于人多地少的村莊。 2005年開始啟動舊村改造工程，2007年正式拆遷，2009年8月完成安置房建設并入住。村集體在符合規劃和用途管制前提下，將村集體分散的村莊居民點用地集中置換，置換出的土地以入股方式與房地產公司合作，共同開發67萬平方米住宅，在保障村民安置后，將富余的農村集體經營性建設用地出讓、租賃，完成了集體建設用地的流轉，目前村集體獲得了房地產開發中的臨街商業的產權，村集體依靠臨街商業用房的租金，每年給村民按比例分紅，使村民過上富裕的生活。

1.農村居民生活城市化

柴樓村集體與房地產公司合作，共同開發67萬平方米住宅，其中用于還遷安置柴樓村民的住宅建筑面積共7.3萬平方米，農民的居住條件得到改善，全部住進了樓房，每戶村民擁有一套或者多套住宅不等。同時，村民的生活方式已經全部改變為城市居民生活方式。另外，村莊內公共配套設施也基本齊全。村民的居住小區參照天津市居民公共設施配套設置標準，設置了村民公共配套設施，總建筑面積約1500平方米，包括內設演藝廳、書畫社、閱覽室的社區中心，老年日間照料中心，衛生服務站等，除衛生服務站收取一定費用外，其他所有設施均免費向村民開放，村民可以就近方便使用，豐富了村民生活，滿足了村民日常需求。村民福利保障體系也非常完善，村集體為全體村民繳納養老保險，同時老年人（男60歲以上，女55歲以上）按月發放800—1000元養老金。另外村集體還報銷醫保之外的大部分醫療費用。中秋、春節等重大節日發放過節費或禮品，價值1000—2000元/人不等。上大學及喪葬等也有相應的資金補助。每年村集體還為每位村民免費提供40m2物業費和25m2取暖費。

2. 農村居民就業方式多樣化

早期的鎮辦企業均位于柴樓村行政村內，占地約800畝，通過土地流轉由村集體統一經營。目前村民已全部脫離第一產業，主要從事第二、三產業。村莊內農用地由村集體承包給種田大戶，每年土地承包者向村集體繳納租金。集體將收取的租金按照村民土地的比例分紅。村民的就業有以下幾種方式：（1）由于緊鄰中心城區和雙街鎮工業區，就業崗位和周邊城市居民一樣，在企事業單位上班；（2）在第三產業從事服務業；（3）對于年齡偏大無技術的村民，村集體向其提供公益性崗位，如物業管理、保安、清潔工等崗位。由此，村民收入主要包括房屋租金、土地收入及工資性收入。特別要指出的是村民的收入構成中主要來自房屋出租，因舊村改造過程中按照宅基地補償，每戶居民基本都有一至幾套不等的房屋用于出租，單套房屋租金每月約一千多元。

3.小結

北辰區柴樓村由于其特殊的區位優勢和規模優勢，在村集體層面就完成了城市化和土地流轉工作，不同于其他城市和掛鉤試點，屬于自發性、自下而上的土地流轉案例，有值得總結的經驗：第一，北辰區柴樓村是就地城市化的典型村莊，它很好地改善了農民生活居住環境，提供了完備的配套設施：第二，提供多種類型的收入渠道和保障體系，為農民實現土地流轉提供有力的保障；第三，尊重農民意愿，以保障農民利益為根本出發點，讓農民真實感受到建設用地流轉帶給自己的變化而樂于接受。

但是，同時也應該看到正是因為以村集體為主導的自下而上的建設用地流轉，在以下幾方面較容易產生問題：

雖然國家層面明確，將集體建設用地流轉作為我國未來土地市場打破“城鄉分割”態勢，實現城鄉統籌的重要途徑，但建設用地流轉是一個系統工程，目前缺乏建設用地流轉的實施配套政策和管理規定，難以保證集體建設用地流轉良性健康發展。

失地后農民依然存在就業壓力，且就業崗位以低端為主。雖然柴樓村區位優越，失地農民既可到市區就業，也可到鄰近的工業區就業，但仍存在就業難問題，且因為周邊工業區高端制造及創意產業就業門檻較高，農民無法進入。

保障體系不完善，村民保障體系相當程度上還是依靠村集體的整體實力，一旦未來村集體收入減少，勢必影響村民相應社會保障，帶來社會隱患。

五、政策建議

1.嚴格遵循農民自愿有償原則

從我國的國情看，我們國家人多地少，發展水平快慢不一，城鎮化、工業化是逐步推進和實現的，我們只能在工業化、城鎮化逐漸推進的過程中，逐漸地轉移農村人口。因此在土地流轉的問題上，也要循序漸進，必須遵循依法自愿有償的原則，只有使農民看到流轉確實能帶來實在的收益，而愿意參與土地流轉，才不會出問題。

2.完善相關建設用地流轉的法律法規

農民在流轉過程中基本上處于弱者和被動的地位，缺少對土地升值的預見性，缺少話語權，缺乏維護自身利益的法律知識。因此，在尊重農民意愿的基礎上，提供多種流轉方式供農民選擇，完善土地流轉制度，保證農民能夠分享土地增值的收益。三十多年前中國的改革，始自農村，始自“把土地的使用權還給農民”。三十年后的今天，中央啟動新一輪的改革，如何在改革中最大限度地保障農民的各項權益，避免由此可能產生的政策腐敗是一個十分艱巨且復雜的問題。

3.統籌考慮農民居住問題

農民以土地入股或置換的方式實現土地流轉，從目前的效果看，居住問題比較容易解決，主要是由于農村分散的不集約的農村居民點用地，因指標置換帶來可觀的經濟效益，吸引開發主體進而完成農村居住條件的改善。但未來新農村建設不僅要保障居者有其屋，更要考慮農民生產方式的轉變、休閑方式的調整、清潔能源的利用、生活設施的更新等因素，建設更加集約、宜居的空間環境，同時也應盡量延續農村傳統的風貌特色。

4.統籌考慮農民就業問題

失地后的農民最難解決的是就業問題，這也是關乎社會穩定，營造農民幸福生活的關鍵問題。農民世世代代以農業為生，讓其實現從“田間”到“車間”的轉變還存在很多問題。這些問題既有農民自身條件所限，也有政府和村集體引導問題。首先，從農民自身看。接受二、三產業勞動技能培訓較少，勞動技能普遍不高，導致就業能力不能與市場需求相適應。其次，農民就業思想存在著一定的偏差。較富裕地區，有的農民覺得有了土地流轉中帶來的利益，再依靠村集體的福利，吃、穿、住、行都得到了滿足，缺乏尋找工作的積極性。條件相對較差的地方，由于農民對工作崗位期望值較高，難以找到合適的工作。從村集體角度分析，村莊自身除提供一些公益性的崗位外，基本不能提供就業崗位，無法對農民進行就業安置，而政府本身也很少提供對失地農民的技能培訓，雖然這一問題現在有所改善，但失地農民的安置問題仍是現階段我國社會存在的一大社會問題。因此，提倡農民、村集體、各級政府各個層面共同解決就業問題，針對不同年齡段、不同技能村民提供有針對性勞動技能培訓，如對具有種糧種菜經驗的農民提供設施化產業化農業生產技術培訓，讓其從事現代化農業生產，對年齡偏大的村民多提供一些公益性崗位，保障基本就業，對有文化的年輕人提供專業化技術培訓，應聘到現代化企業生產崗位。

5.建立健全完善的社會保障體系

要以社會保障替代土地保障。傳統意義上，以土地為載體的保障安排，僅承擔著農民的就業功能，而依靠社會保障制度解決的是農民的生存、養老等問題一直沒能得到很好的解決。由于我國長期實行城鄉二元結構、二元土地制度，農村社會保障發展基礎較弱，發展不均衡。我們的調查結果顯示，參與集體建設用地流轉的農民，且結果比較滿意的，其保障體系基本上由社會和村集體統籌解決，其中村集體占了較大比例。這種情況最容易產生的問題就是，村集體富裕還能維持；如果村集體沒錢，社會保障就會大打折扣。因此，建立完備的社會保障體系是土地流轉后必須妥善解決的，也是最核心和最艱巨的問題。

六、結語

隨著我國社會經濟的快速發展及土地市場的不斷完善，農民集體建設用地的流轉會越來越活躍。黨的十八屆三中全會也明確指出“保障農民集體經濟組織成員權利，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。”“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉公開、公正、規范運行”。土地管理部門必須順應發展趨勢，加強對集體建設用地的流轉治理，促進農村集體建設用地的節約與集約利用，逐步構建農村集體土地流轉的新機制，引導集體土地流轉進入規范化軌道。只有這樣，才能推動土地市場的健康可持續發展，保障我們實現“中國夢”。

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Abstract： With the further development of urbanization， more and more rural population will be transformed into the urban population. Under such circumstance， the movement of rural collective construction land is imperative. Due to the special location and condition of the urban fringe districts， the urban fringe districts have become a high incidence area of the movement of rural collective construction land. We should pay attention to the protection of the legitimate rights and interests of the rural residents in the process and combine the movement of rural collective construction land with rural industry development as well as various systems and the social security system with respect to living and working in peace and contentment，employment，etc which the rural residents concern about to avoid new social issues caused by the movement of rural collective construction land and promote the healthy and sustainable development of the land market.

Keyword： rural construction land circulation； city fringe area； characteristic form

責任編輯：翟 祎