整體性治理對中國鄰避沖突管理的啟示

安園園

摘 要：針對不斷產生的鄰避沖突，政府雖然出臺了一系列應對措施，但由于種種原因，收效卻比較有限，目前政府應對鄰避沖突的方式還是碎片化的。這種分散型的管理體制和碎片化的應對方式存在諸多弊端，難以適應國際環境正義的發展趨勢。本文借鑒西方整體性治理理論，對中國現行的鄰避沖突管理現狀及存在問題進行了客觀的梳理和分析，探討了今后中國鄰避沖突管理體制改革的發展方向，并對鄰避沖突治理模式進行了初步構思。

關鍵詞：鄰避沖突管理；整體性治理；多元主體參與；政府間關系

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）04-0117-06

一、中國鄰避沖突管理的現狀

伴隨經濟發展和居民生活品質的提高，政府將會組織或主導建設更多的公共設施，以滿足公眾持續擴大的公共服務需求。在滿足現代化含義下的公共服務需求與后現代化語境下環境質量訴求的“雙重壓力”之下，部分關乎公共利益設施的鄰避效應開始顯現。因負外部性而產生的鄰避設施選址的“兩難困境”已經成為各國城市普遍面臨的挑戰。不論是發達國家，還是港臺地區，鄰避沖突無疑已經成為發達和較發達經濟體政府所必須面對的重要現實問題。自2007年以來，鄰避設施選址引發的沖突已經在全國十余個城市發生，并向更多的城市蔓延。作為沖突管理的一個方面，鄰避沖突的預防和化解一直受到學界的持續關注。目前，中國的鄰避沖突管理主要由政府進行。受到政策壓力和公關經驗等因素的影響，地方政府在面對鄰避沖突時還缺少有效的應對方案，結果往往是以項目的“暫停施工”或“重新選址”而告終。這種 “以回避應對鄰避”的態度，無益于問題的解決，反而可能引發新的社會矛盾。

鄰避沖突最早起源于美國，并與現代環境保護運動關系密切。隨著經濟社會發展進步，從上世紀70年代發展至今天，“鄰避”已經演化為一種對待公共事務的價值觀念和思維方式。其精神實質從“環境保護”演變為對“環境正義”的訴求，關注的焦點從設施選址“結果”轉移到選址“過程”的合法。

國內各領域的研究者對日益增多的鄰避沖突也從不同角度展開了相關研究。喬艷杰[1]、陶鵬[2]、張樂[3]從政策分析的路徑探討沖突產生的原因并對其進行歸類，何艷玲[4]、張巍青[5]從個案研究的角度對中國的鄰避沖突特點進行分析，也有學者如李曉輝[6]、陳澄[7]、丘昌泰[8]、張向和[9]從鄰避沖突治理的角度提出了相應的對策建議。已有的研究成果加深了人們對鄰避沖突的認識，為化解鄰避沖突提出了具有建設性的對策，但鮮有從政府間關系的視角去分析鄰避沖突管理所遇到的困境。

事實上，在鄰避沖突中政府既有可能是調節者也有可能是當事方。有學者總結指出，政府在一些公共沖突中既做運動員又做裁判員[10]，這反映出鄰避沖突治理主體的單一化。另一方面，我國鄰避設施管理出現環節斷裂與職責交叉。以垃圾焚燒廠為例，單與垃圾焚燒廠選址、建設有關的部門還有國土、規劃、計劃發展、市政園林、環衛等10余個部門；除以上10多個部門外，與垃圾處理問題相關的部門還有5個。這從側面反映出中國鄰避設施管理的碎片化，管理環節存在斷裂與重合。規劃局、發改委、地方政府、環衛局、市政園林局等部門都具有鄰避設施管理權，且存在明顯的職責交叉，多頭管理的局面造成管理運行的碎片化。因而在具體的鄰避沖突管理過程中，呈現出以治理主體單一化和管理碎片化為特征的分散型治理格局。本文認為，雖然鄰避沖突管理的本質是對決策過程的管理，但在政府間關系“職責同構”的背景下，鄰避設施決策和沖突化解過程中出現的“多頭共管”問題才是癥結所在，抓住鄰避設施特有的屬性，強調鄰避沖突治理中政府間關系的整體、協調，是鄰避沖突治理的有效途徑。

二、整體性治理理論對中國鄰避沖突管理現狀的反思

（一）整體性治理理論的核心內涵

整體性治理以解決公眾的生活問題為核心關懷，通過整體、協同的機制將碎片化的責任機制、治理層級及多元主體間關系進行有機整合，不斷“從單一走向多元，從分散走向整合”，有效解決公眾最為關心的問題。

整體性治理理論對政府結構功能的反思與重構體現在整合與協調兩個方面。整合主要表現為對利益關切的整合，通過將某一特定政策領域的利益相關者聚合在一起，為其合作創造條件[11]；協調是一種常見的行政手段，強調在進行公共事務治理時，不僅要實現政府內部各部門的有機互動，也要促使政府與私營部門、非營利部門之間的相互協作配合，形成一種“多元主體聯動”的治理網絡。新公共管理的過度分權導致公共部門間橫向溝通不暢、難以協作，也帶來地方公共服務的碎片化。然而，由于目標的多樣性，創造一個“超級部門”也并不能解決跨部門的問題[12]。因此整體性治理包括層次、功能、部門三個方面的整合，通過流程再造、作業規范和主體協調，實現公共服務的需求導向[13]。

總之，整體性治理的總體特征是強調多元主體的制度化協作，以公眾需要為依歸，在兼顧效率的前提下追求公平、正義和回應性等基本民主價值，著力研究多元主體的組合協同與政策產出的整體績效[14]。因此，鄰避沖突的整體性治理不僅著眼于設施的選址決策和建設審批，還包括沖突的調解、協商以及爭端化解之后的監督等整個治理過程。

（二）中國現行鄰避沖突管理面臨的困境

1.管理環節斷裂與鄰避沖突管理一體化之間的矛盾

“多頭共管”的根源在于管理環節的斷裂和鄰避沖突治理一體化之間的矛盾。現代政府的構建與發展是不斷明確管理范圍，進行確權的過程。為滿足管理工作的需要，現代政府在實際運行過程中將管理活動劃分為不同的部分，并以此設置相應的職能部門。各級政府之間的溝通協調和權力分配都在“條塊”之間進行，但政府間的縱向聯系明顯強于同級政府或部門間的橫向互動。換言之，部門上下級之間通過政令的上傳下達可以實現有效的協調和溝通，然而當管理活動超出該部門的職能范圍，或者需要進行橫向部門間的討論時，這種溝通協調模式會降低溝通效率，增加管理成本。部門間的壁壘和單要素的職能管理體制，導致一個完整的管理流程被割裂成幾個斷裂的環節。

那么，基于現代政府管理特征而形成的分散型管理體系，為何“多頭共管”的鄰避設施規劃仍會引發鄰避沖突，而在其他陸域管理活動中就比較少出現此類問題呢？究其原因，在于鄰避設施管理具有不同于其他管理的一些特性：目前中國的鄰避沖突主要是由垃圾處理設施的選址設置引起，垃圾處理設施在承擔市政服務功能的同時，也容易影響周邊環境；而環境的整體性、不可分割性以及公共服務的區域性特征，使得單一要素的職能部門在進行項目規劃、監管和運行的過程中不可避免的會涉及到其他相關職能。以城市垃圾處理和資源化過程為例，該過程共涉及環保、發改委、國經貿委、科技部等6個部門6類職責，其中5項職責有交叉，比如環保部門和發改委同時負責“城市生活垃圾處理政策的制定和監督”，科技部和環保部門同時具備“制定科技攻關、科技標準和污染控制標準”的職責，相關部門存在著明顯的職責交叉，運行機制重疊的情況。因此，在鄰避設施審批規劃和沖突治理的過程中，很難做到涇渭分明的職能分割。鄰避沖突治理和環境治理的強相關性，使多個部門在管理上存在著職能的重疊和交叉。

區域環境的整體性特征要求對鄰避設施實行全面管理，而強調單要素的職能分工割裂了這種整體性，在提供公共服務的同時難以實現對區域環境的有效保護。項目審批是職能管理在鄰避設施管理中最突出的表征。各相關部門在項目審批的過程中，都只關注自身的審批流程，而鮮有部門間統籌協調、對項目進行整體考量的思路，“環節斷裂”的直接結果就是難以實現區域環境的保護和鄰避沖突的規避。現階段中國的鄰避設施既承擔一定的公共服務職能，也具有環境的負外部性特征。無論是環境的有效治理還是公共服務的提供都不能割裂區域性的特征，典型國家和地區的經驗也揭示——整體性治理的路徑是有效進行鄰避沖突治理的理想選擇。各相關部門根據自身的管理職責進行鄰避設施建設項目審批時，只對審批流程負責不對選址結果負責，即每個相關部門按照合法的審批程序完成自己相關的工作，而最終鄰避設施的選址規劃是否得到民眾支持、建設過程是否符合規定、運行期間是否對區域環境產生負面影響，并不是他們關注的重點。這種狀況導致難以實現鄰避沖突治理的有效性。

2.以政府為主導的鄰避沖突治理模式導致治理主體結構失衡

治理主體結構失衡主要表現在沖突管理過程中多元干預主體的缺失，以及沖突化解后監督和服務主體的缺位。這必然會對沖突的化解產生不利影響，對鄰避沖突的有效治理起到反作用，從而引發利益損失。造成這一現象的主要原因是“單一化”沖突治理格局，沒有發揮多元社會主體在沖突治理中的作用。在化解鄰避沖突方面，政府可以承擔的角色非常有限。在某些具體情況下一些角色不適宜由政府承擔，比如，當政府作為鄰避沖突利益相關者，既是當事方又充當沖突的調解者，“一身二任”的結果就是環評的結果難以取得公眾的信任，可能激化矛盾導致沖突升級；另一種情況，政府與鄰避沖突并無利益相關，只是出于維護社會穩定的需要，作為沖突調解方介入其中，造成公眾反感引發“二次沖突”。雖然在鄰避沖突預防體系中在逐步吸納社會力量，但中國政府在沖突治理格局中仍然有壓倒性優勢。由于缺乏多元主體的參與，鄰避沖突治理中干預角色缺位直接影響矛盾化解的效果；政府過多介入沖突治理過程，承擔一些管不好也沒有能力承擔的責任，容易帶來自身的信任危機。因此，要進一步完善沖突治理模式，建立多元社會主體的參與體系，根據需求構建沖突治理網絡是鄰避沖突整體性治理發展的趨勢。

3.被動型管理體制帶來諸多弊端

目前中國的鄰避沖突治理仍屬于“沖突—被動反應”的模式，政府在沖突治理過程中缺少主動性，在前期預防、沖突應對和后續監督環節尚未形成常規管理機制。近年來，隨著鄰避設施建設的不斷增加，這種被動反應型鄰避沖突治理模式的弊端日益突出，主要表現為：首先，由于中國各級政府應急管理措施還不完善，被動治理加上體制性遲鈍，造成“起因小-反應遲-事態升級-局面失控-震驚高層-迅速處置-事態平息”的惡性循環[15]。目前，與公眾緊密的基層政府在收集民意上動力不足，導致公眾的利益訴求無法有效的通過基層政府進行傳遞。職能上收、權力弱化、財政困難等諸多問題，導致基層政府成為“懸浮性政權”，再加上沖突管控的剛性要求，共同削弱了地方政府進行鄰避沖突治理的能力和意愿。其次，這種被動反應、力求穩定的應對模式，造成政府在鄰避沖突管理中過分使用強制力而忽視彈性機制建設，機制建設不完善。壓制式的沖突管理方式有助于平息事態，維護社會穩定，但不利于從根本上化解爭端，更不利于沖突正向功能的發揮，未能推動法律法規和相關制度的完善。再次，被動型的管理體制使得治理主體不明確，產生多頭管理、回避問題、激化矛盾，造成管理機制的缺失和混亂，甚至引發公眾對相關政府的不信任，影響社會管理的成效。為此，中國需要建立復合多元且高效能的鄰避沖突治理體系，來實現鄰避設施的綜合管理。

三、構建中國鄰避沖突管理的整體性治理模式

（一）借鑒整體性治理理論進行鄰避沖突管理體制改革的必要性

鄰避沖突歸根結底是環境正義問題，鄰避沖突治理則是對環境非正義的調控。1997年《聯合國氣候變化框架公約》締約方簽署的《京都議定書》中規定了氣候保護的原則，特別強調要充分考慮發展中國家的愿望和要求，遵循代際公平和共同但有區別的責任原則，都是國際環境正義原則的具體體現。從國際環境正義的角度來看，在確定人的生存環境和價值尊嚴時，作為整體的人類才是認同的首要對象，而區域的界限并無決定性的道德意義。國內關于實現環境正義的研究認為需要充分發揮政府和社會公眾的作用。一方面，政府要公正履行環境破壞的監督與仲裁職能，自上而下構建環境制度正義；另一方面，社會公眾以合法有效的環境行動，自下而上促使政府、企業面對環境非正義問題[16]。因此，從實踐上看，當目前鄰避沖突管理正從一種碎片化、政府主導的管理模式轉向整合、規范化、多元互動的管理模式，即整體性治理模式。實際上，鄰避設施的選址建設具有復合性和整體性的特點，往往涉及到多個地區、多元社會主體之間的利益協調。因此，在鄰避沖突管理中，有必要以整體性治理理論為指導，通過多元主體之間和政府各部門之間的協調合作，推動矛盾的化解，實現區域內此類設施的優化配置，最終形成整合、協調的鄰避沖突治理模式。

（二）中國鄰避沖突管理模式調整的思路與對策

鄰避沖突管理體系是為了避免和化解鄰避設施建設過程中引發的一系列矛盾而確立的管理公共項目建設的應對系統。一個合理完善的沖突管理體系需要相應的理論支撐，從典型國家應對鄰避沖突的發展趨勢看，以整合、協調為核心的整體性治理理論為中國鄰避沖突治理過程中的多頭管理、環節斷裂及治理主體結構失衡等現實問題提供了新的解決思路。

1.建立整體協調的鄰避沖突管理體制

針對被動型管理體制造成碎片化治理的困境，運用整體性治理理論，有利于解決鄰避沖突管理過于分散的現狀，實現沖突的綜合管理。

（1）建立與完善鄰避沖突管理體系。雖然中國已經建立起了較為完備的政府主導下社會矛盾排查、化解體系，比如縱向到底、橫向到邊的全覆蓋糾紛排查體系， “自上而下”、系統化的沖突過程管理體系，但現行的管理體系還存在許多不足與缺陷。沖突管理體系的不完備，導致社會沖突排查、化解體系和“維穩”體系存在失靈的狀況，鄰避沖突依然有可能發生。一方面，現有的沖突管理體系是一種“虎頭蛇尾”的管理方式，缺乏一套完備的沖突應對機制和后續管理機制，對沖突的預防和控制較為重視，但對沖突的應對過程和后續監督關注不夠。另一方面，在鄰避沖突管理過程中，政府的壓倒性地位和對傳統管理方式的路徑依賴，剝奪了常規化治理機制的發展空間。鄰避沖突管理的手段過于機械，缺少多元、常規化的沖突應對機制，抑制了鄰避沖突在促進制度變革上正向功能的發揮。考慮到傳統的單一治理格局所帶來的政策僵局，鄰避沖突治理過程的多元參與似乎是大勢所趨。非政府組織與公民參與到沖突治理的過程中，有助于改變“重預防輕監督”的狀態，實現從“關口管理”到“全程管理”的轉變；形成鄰避沖突常規治理體系，完成從強制管控到多種手段的搭配使用的轉變；提高治理體系的承載力，增強韌性，矯正鄰避沖突治理中主體間的屬性錯序。

（2）設立高層次的復合協調委員會。在中國目前的沖突管理體制下，無論是跨區域還是需要多部門審批的鄰避設施選址建設，政府建立復合協調委員會都是理想選擇。傳統公共行政和新公共管理理論都難以解決公共事務的跨邊界問題，只有針對公共部門碎片化提出的整體性治理模式才能有效化解，尤其是解決一些涉及多元主體利益的公共問題，如公共項目選址、環境保護、危機管理等，整體性治理模式的優越性得到凸顯。因此，對于與公共事務相關的鄰避設施建設引發的矛盾沖突，在綜合協調部門的基礎上引入專業的社會組織，可以有效彌補現有干預角色的缺位和干預效果的不足。社會組織的公益性能夠在政府和公眾之間發揮橋梁和紐帶的作用，承擔沖突干預者的角色。專業化的社會組織在鄰避沖突干預過程中更加專業、規范且有章可循，同時也便于治理經驗的分享推廣。同時考慮在中央成立一個相應的事務委員會，建立隸屬于部委的管理機構，吸納權威的專業社會組織，統一行使鄰避設施管理職責，負責化解、協調重大的鄰避沖突；在地方，提高對鄰避沖突管理的認識，吸納本地區專業社會組織建立相應的地方鄰避項目綜合管理機構，負責調解本地區相關問題，配合中央和地方的項目管理工作。

（3）實現“自我化解秩序”與“調控秩序”的整合。整體性治理的復合性要求實現兩種秩序的整合，一種是以政府為主，依靠行政命令和公共政策“自上而下”形成的“調控秩序”；另一種是社會組織和公眾自發自愿形成的“自我化解秩序”。不同的治理秩序不會自發地實現有序調和，必須要通過一定的強制性手段推動兩個秩序互動融合。

（4）構建“雙層聯動”的利益協調機制。在中國鄰避沖突管理體制中，由于現行的法律法規缺乏對沖突協調機制的統一規定，多元主體之間的配合缺少依據，致使利益相關者間缺乏信息的交流共享。一方面，與鄰避設施項目建設相關的管理部門眾多，如垃圾焚燒廠的設置需要發改、建設、環保、國土、林業、電力、水利7個部門管理；另一方面，各部門的管理范圍和職責相互交叉，容易出現監管重疊或監管空白的現象。統一協調機制的欠缺使得各部門之間信息渠道不暢通，信息整合性差。根據整體性治理理論所強調整合、協調的思想，這種整合既可以在公共部門內部進行，也可以在政府部門、社會組織和私人部門之間進行。結合中國鄰避設施建設管理的實際，在不改變現有部門隸屬關系的基礎上，成立更高層次的跨部門協調小組，同時召集專業的非政府組織負責重大問題的協調控制。下屬各相關部門在明確自身職能的基礎上，按照統一規定行使權力、履行職責，與上級部門及時聯系，隨時上報管理情況，形成第一層協調聯動的管理機制。

針對中國鄰避沖突管理的實際，在不違反相關規定的基礎上，發揮地方志愿團體與全國專業組織的聯動作用，前者致力于鄰避問題的發現，后者側重對懸而未決的政策議題的推動。二者雖有著不同的范圍和焦點，但他們關注的議題并非完全不同。具表達性的地方志愿團體和更具常規性的全國專業組織之間的互動，使正在出現的問題能進入政策議程，形成第二層協調聯動的管理機制，使鄰避沖突治理的制度化、沖突應對機制的常規化成為可能。

2.建立統一的鄰避設施監管的規范

“多頭共管”現象歸根到底是由鄰避設施監督管理碎片化引起的，典型國家的鄰避設施建設管理實踐表明，設施的管理可以由不同部門按統一規范、分別負責，但監管必須由一個部門集中負責、統一執法。

（1）建立統一的沖突管理規范，以公共的方式來解決公共問題。政府在鄰避設施規劃建設過程中執行異化的主要原因有兩個：一是地方政府由于經濟利益的驅動，出于主動或被動的被企業、鄰避設施運營方或房地產開發商綁架，沒有認真執行相關法律和規劃；另一個是當前我國城市規劃仍然是行政主導，鄰避設施的規劃常常不能得到利害關系人的認同。可借鑒美國、德國和臺灣等經驗豐富的國家和地區的鄰避設施選址建設經驗和沖突管理模式。目前，鄰避沖突已經成為全球發達和較發達經濟體政府普遍面臨的問題，各國的做法幾乎都是將民主決策過程前置。如美國的“平等共享選址程序”，通過社區董事會①組織社區居民參與鄰避設施建設和規劃方案聽證，并成立監督委員會監督設施建設和運行。中國今后必須充分整合專業領域專家和沖突管理專家的意見，在現有規范的基礎上建立起統一的鄰避設施選址建設的民主決策程序和沖突應對管理規范。在城鄉建設過程中充分考慮公眾的鄰避關切，完善不同意見的表達機制和對立觀點的交流機制，建立專業化的利益整合渠道。

（2）培育專業的地方調解力量。考慮到中國鄰避沖突發生的實際情況，在建立統一的沖突管理規范的同時，可依據地區劃分專屬的鄰避沖突調解委員會，實現政府、司法、社會組織多元主體間的整合協調和統一聯動。調解委員會既負責本地區鄰避沖突的應對管理，又在各地區委員會之間加強協調，互通信息和資源，提高沖突治理的效率和水平。這種打破原有行政主導的治理模式，實現了政府、司法、社會組織多元主體間的整合協調和統一聯動，吸納多元主體參與正是整體性治理理論的核心思想。

3.建立一體化的鄰避設施管理信息平臺

（1）實現“互聯網+”下的沖突治理轉型。21世紀是中國社會全面轉型的階段，也是信息技術飛速發展的時代，網絡世界與現實世界的共振加速鄰避沖突的發酵與升級。整體性治理理論產生于信息技術飛速發展的時代，在強調整合、協調的同時側重依托信息技術優化治理手段，通過信息數據庫的完善，實現資源整合共享的沖突治理轉型。新的時代背景對社會治理在技術和手段上都提出了更高的要求。中國的互聯網基礎設施平臺建設剛剛起步，應用范圍尚未全面覆蓋社會治理的各個方面。隨著互聯網時代的到來，多元社會主體公共參與性和對公共生活的“合作管理”成為可能[17]，鄰避沖突治理中網絡信息化技術應用不足的問題將日益凸顯。強化開放共享、互動協商的互聯網技術在鄰避沖突管理中的應用，既符合整體性治理理論以公眾需求為導向的、以信息技術為手段的核心思想，又滿足制定統一管理規范的需要。

（2）建立基于網絡和數據庫的沖突管理組織平臺，打破鄰避沖突治理過程中的 “信息孤島”，為建立協同性、無縫隙的鄰避沖突治理模式提供數據支持。首先，要認識到地理信息技術和大數據在鄰避設施選址建設中的作用，充分發揮互聯網的高速運算功能，實現設施在區域內的優化配置。其次，依托時代背景推進“互聯網+公共政策”，充分發揮網絡在溝通、傳播方面的優勢。在設施選址初期，充分利用手機移動客戶端等新媒體，搭建政府和公眾溝通交流的平臺，廣泛收集民意，為鄰避設施選址提供更為廣泛的民意基礎；在設施建設運行過程中，充分發揮互聯網渠道的優勢，接收公眾對設施建設的監督和反饋，實時監測設施運行狀況，及時把各方意見反饋給相關部門，構建起鄰避設施意見采集、選址、建設、運行監督、反饋優化的閉環過程。

注釋：

①社區董事會作為溝通居民與地方政府的渠道，具有專業化和系統化的特征，實現居民與政府間的權力對等。

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Abstract： Due to various reasons， although NIMBY conflict management has been explored by some， the current management system of the NIMBY conflict still remains decentralized. This decentralized management system has many disadvantages， so it is difficult to adapt to the international developing trend of environmental justice. This article， which is based on the integrity theory of governance， analyzes Chinas current NIMBY conflict management and the problems existing in the decentralized system objectively， investigates the future direction of China in the NIMBY conflict management system， and puts forward the model of a preliminary concept for Chinas future NIMBY conflict governance.

Keywords： integrity governance； NIMBY conflict management； multiple participation； intergovernmental relations

責任編輯：王之剛