國企改革深層次問題出在哪兒

安林　陳慶

我們從當前出臺的眾多文件中，并沒有看到諸如“國資委組織體制改革試點”、“國資委監管體制改革試點”等文件的出臺。“下面繩子都在解開，上面‘結還不動！”這恐怕是國企改革不見效的重要原因之一。

在國有企業領導人的訪談中，最常聽到的一句話是“誰管我的烏紗帽，我就聽誰的！”這或許最能說明，此種政企關系“簡單化”對國資國企改革所產生的不利影響及嚴重程度——國企改革是企業內部管理體制與管理企業的體制結合起來的改革，國企改革與國資體制變革是“一幣的兩面”，診斷當前深化國企改革的深層次問題需要同時從兩方面來進行。

“七化”問題避之不開

至2016年，我國國資體制運行在取得階段性輝煌成就的同時，也存在一些“繞之不過，避之不開”的問題，表現在國資運營系統中、國資系統改革行為中。國資運行系統中的問題可歸為“七化”。

干部管理“直接化”。深化國資國企改革，黨管干部是一條原則。問題是，管到哪一層以及怎么管。幾乎各地各級黨組織機構者附巴“原則性的管”變成了“直接的任命或推薦”。

政企關系“簡單化”。由于干部管理的“直接化”，致使政企分開在一定程度上失去了應有的意義，國企領導人“誰管我的烏紗帽，我就聽誰的！”或許最能說明這種簡單化的不利影響及嚴重程度。

股東職權“濫用化”。國資出資人監管的邊界模糊，也未能建立清晰的監管權力清單和責任清單，實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。管事方面，董事會、經理層的事，國資委還在管，而且主要靠發紅頭文件來管！就近幾年運行狀況看，國資委的監管行為某種程度上仍處于管企業狀態。

議決機制“風險化”。國資委依舊沿襲政府行政會議制度——主任辦公會形式的議決制，來作股東決議，這樣的決策機制風險極大。從國資委工作制度上看，主任辦公會的表決機制和問責制度有待改進。如對于股東決議事項，有些需開主任辦公會，有些只要分管主任審批即可，有些情形要三分之二會議成員通過，有些二分之—通過即可等，缺乏制度性安排。

授權體制“模糊化”。國資委集國資監管權力與出資人權利于一身，由此國資委發出的行為，常常弄不清是行政上的監管還是治理上的行權，是權力還是權利。

董事會履職“程序化”。除中央企業董事會試點工作顯示明顯成效外，許多地方國企法人治理結構基本還停留于“法律型”框架階段。黨政聯席會議、班子會議，實際上仍然是各地國企的決策權力機構。

終極維權“虛置化”。“國家統一所有，中央與地方政府分級代表”的國有資產管理體制，與原有的“分級管理”體制相比，無疑更進了一步，但在實際運行過程中，“分級代表”得到了更多的強調，而“國家統一所有”這個根本前提卻被人們“虛置”，國務院國資委注重的是中央企業的利益，地方政府國資委注重的是地方企業的利益，那么誰在注重“國家”的利益呢？

“試點”依賴幾時休？

國資系統行為中，則顯現出“六大癥狀”。

有“試”無終癥。2005年首批推出7戶中央企業進入董事會試點，到現在總共106戶中央企業試到了85戶，雖然2010年后改名“規范董事會建設”，但始終沒有改變“董事會試點”之實。地方國資委的情形同樣如此。

“試點”依賴癥。十八屆三中全會前一直有董事會試點；十八屆三中全會后，還有包括董事會建設的“四項改革試點”，2016年又推出仍包括董事會建設的“國企十項改革試點”。如此林林總總的“試點”，很難不讓人形成“把試點當改革”或過度依賴“試點”的印象。國資系統這種通過試行辦法等更多依賴行政手段規范企業生產經營活動的行為，也亟待有效清理和規范。

濫用“試點”癥。目前所開展的無論是“四項改革試點”，或“國企十項改革試點”中的許多工作，明明為《公司法》《十八屆三中全會決定》和《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》所規定，只需貫徹執行就行了，而沒有必要試點來試點去。

有“點”不“試”癥。董事會選聘經理應成為董事會試點的必選項，但啟動多年未把這個“點”拿出來“試”。《公司法》明確規定的“國有資產監督管理機構可以授權董事會行使股東會的部分職權”，國資系統也不曾積極主動加以試點。

只改不動癥。就現時期而言，更主要的是國資體制的改革，其中國資委自身組織與職能的改革應首當其>中。當下，伴隨著大量國有資本投資、運營公司的設立，和國家“開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點”，國資委的地位和作用、職能和定位、行權和履職，都必將面臨轉型和巨變。但我們從當前出臺的眾多文件中，并沒有看到諸如“國資委組織體制改革試點”、“國資委監管體制改革試點”等文件的出臺。“下面繩子者陸解開，上面‘結還不動！”這恐怕是國企改革不見效的重要原因之一！

“指導”過多癥。國資委對國資國企的改革指導，過于倚重紅頭文件。自身改革動力緣何不強

深化國企改革，根本上離不開國企自身的改革動力。當前，普遍上看，各國企意欲改革的動力不強。原因有六個方面。

董事會核心職權缺失。“董事會擁有經理的聘任、考核和分配決定權”是任何一個現代企業董事會的核心職權。缺乏這一職權，董事會的權威和權力將受到嚴重削弱，董事會的地位和作用將難以正常體現。縱觀國企改革這么多年，仍然沒有一家企業董事會擁有這項權力。即便新興際華作為唯一一家中央企業試行了董事會選聘經理的實踐，但離《公司法》賦予的董事會職權，還有一定距離。

經營自主決定權不足。改革開放以來，我國政府一直致力于擴大企業經營自主權的探索。《公司法》做出了“國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權，決定公司的重大事項”的特殊規定。但長期以來，國有企業董事會應有的職權都被剝奪或被限制，更談不上還能獲得額外的股東會授權。

高管薪酬激勵功能乏力。國企要持續實現國資資本保值增值，同樣需要在社會或市場上創造價值。而要實現這一目標，尤其需要企業發揮高管的聰明才智和主觀能動性，需要給予應有的合理的薪酬激勵。但近年來，各地政府基于社會“公平”等因素考量而頒布的國企高管限薪令，雖在某種程度上起到了積極效果，但不能不說也給國企界的高管們帶來了工作積極性和能動性的嚴重打擊。

員工持股激勵好看難用。引入員工持股和股權激勵，讓員工與企業同擔共享，能進一步有效建立激勵約束長效機制，激發國企的內在動力。但基于操作中的復雜性和防范國資流失的顧慮，各級各地國企基本上都沒有開展此項工作。2016年8月《關于國有控股混合所有制企業開展員工持股試點的意見》的出臺，可謂國企改革中的爆炸性新聞。但，在“試點企業營收要求、試點企業層級要求、入股員工崗位要求、員工現金出資要求、員工持股總量占比”等方面改革的謹小慎微，使得這項改革有可能“好看不中用”。

內部改革提升空間受限。國企改革的本質是激發企業內在動力和活力。過去，國有企業改革一直徘徊于“集權”與“放權”之間。如何“集而不死”“放而不亂”，企業的內部改革與管理提升極其重要。事實上，2003年國資委成立以來，一直在抓企業內部改革與管理提升，但無論是董事會建設試點、還是全面管理提升或企業提質增效活動，最終都碰到了“天花板”，觸到了管理企業的國資體制的改革問題，進而企業內部改革遇到了“不可控”的阻力和限制。

董事會決策權踐行不易。董事會是現代企業制度下的決策機構。健全公司法人治理結構，完善董事會建設，就是要通過做實董事會，來確保董事會發揮決策機構作用。但現今多重政策文件和法律法規的疊加，使得企業董事會決策權踐行起來極為不易，甚至無所適從。最好的例子是，基于黨組織在企業中發揮政治核心作用背景下的董事會如何行使決策權問題。2004年《中央組織部、國務院國資委黨委關于加強和改進中央企業黨建工作的意見》強調，企業黨組織參與決策，是對需要參與決策的重大問題提出意見和建議，而不是代替董事會和經理層決策重大問題。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》指出，董事會、未設董事會的經理班子研究“三重一大”事項時，應事先與黨委（黨組）溝通，聽取黨委（黨組）的意見。不久前，國務院國資委黨委發表“在全面深化國有企業改革中加強黨的建設工作”一文則進一步提出，“全面深化國有企業改革，國企重大決策須由黨委討論后董事會決定。”據筆者調研情況，后者正在制造企業黨委與董事會決策權新的混亂，也自覺不自覺地挫傷了董事會的工作能動性，致使企業內部改革意愿、作為意識不大。