我國土地整治規劃的發展歷程、趨勢與反思

湯懷志++梁夢茵++范金梅++關小克

摘要：土地整治規劃是土地整治活動的基本依據和行動指南。通過全面梳理我國土地整治規劃發展基本脈絡和發展趨勢，發現：當前土地整治規劃編制實施中存在重戰略輕實施、重建設輕利用、重政策輕技術、重整體輕差異的問題。因此，應實施高標準生態良田建設計劃和建設用地整治提升計劃，加強土地整治重大工程和土地整治示范點建設，實施差異化的土地整治辦法，以及實施工程技術創新和政策機制創新雙輪驅動模式。

土地整治是綜合運用工程、技術、政策等多種手段，重新調整土地資源配置，以適應當前和未來經濟社會發展需要的一項活動，是解決土地利用失當、利用過度和利用不足問題的重要工具[1- 2]。由于土地整治活動涉及面廣、系統性強，因此需要以土地整治規劃為基本依據和行動指南，合理有序地進行土地整治。

目前，我國已編制實施了兩輪土地整治規劃，形成了從上至下、國家—省—市—縣四級規劃體系，頒布了土地整治規劃編制規程等行業標準，形成了政府組織、專家領銜、公眾參與、上下銜接的規劃編制方法，積累了大量規劃編制和實施的經驗。[3]近20年來，土地整治規劃的內容不斷充實完善，可操作性和編制水平不斷提高，為有效指導土地整治活動提供了依據。目前，全國各地、各部門依據規劃，積極推進土地整治，在促進耕地保護和節約集約用地，推動新農村建設和城鄉統籌發展，以及改善農村人居環境和生態環境等方面取得了顯著成效。[4]然而，隨著我國經濟社會的快速發展，土地整治的內涵、范圍等也不斷快速拓展和深化，土地整治規劃的編制任務、目標定位、實施手段等也都發生了劇烈變化，不少學者從戰略發展的宏觀角度，探討了國家需求與土地整治規劃之間的關系。同時，由于我國自然條件差異大，區域經濟社會發展階段不盡相同，地方政府、當地群眾對土地整治的需求復雜多樣，如果不考慮實際情況，采取不合理的方式盲目推進土地整治，就有可能給區域發展和人民生活造成不小的負擔，因此必須結合區域特點、土地整治重點，按照土地整治類型和發展階段等開展差異化研究。圍繞上述兩大方面的問題，眾多學者在土地整治規劃的戰略目標制定[3，5-11]、規劃體系和尺度差異[12-17]、土地整治潛力和規劃分區技術[15，17-18]、不同類型的土地整治規劃設計方法[19-23]、規劃實施成效[24-27]等方面開展了廣泛研究，普遍認為我國土地整治工作發展迅速、內涵和范圍變化大、區域差異特征明顯。因此，厘清土地整治規劃發展脈絡，梳理不同條件下土地整治的目標和特征，總結其一般規律和發展趨勢，對于促進我國土地整治工作健康發展和地方土地整治規劃編制的實施具有重要的現實意義。

一、我國土地整治規劃發展歷程回顧

1.土地整治規劃的淵源

“土地整治”首次出現在我國的國家規劃中，可追溯到1993年發布的《全國土地利用總體規劃綱要（1987—2000年）》。[28]土地整治作為該規劃的重要內容，其主要任務是落實耕地總量動態平衡，即通過土地整理與開發復墾，增加可耕地數量，及時彌補耕地損失；或通過土地整理與開發復墾，提供其他農用地和建設用地，減少耕地占用。

2.土地整治規劃的出臺

1994年，《誰來養活中國人？》一文引發全國上下對耕地保護問題的熱烈討論，土地整治作為耕地保護最主要的手段，其作用逐步顯現并逐漸為人們所認知。1997年，中共中央11號文明確提出“積極推進土地整理，搞好土地建設”，成為土地整治工作的轉折點。1999年，國土資源部《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》提出要依據土地利用總體規劃編制好土地開發整理專項規劃，并發布了規劃編制規程，以及一系列規劃編制實施的相關文件。經過3年的謀劃研究，2003年我國首個《全國土地開發整理規劃（2001—2010年）》正式印發實施，確立了土地整治規劃在土地整治工作中的龍頭地位。

3.土地整治規劃的發展

進入21世紀，我國耕地后備資源在持續、大規模的土地開發中，數量快速減少，而現有耕地基礎設施條件很差，且利用率低下。隨著我國城鎮化和工業化過程的不斷推進，城市建設用地快速擴張，村莊等用地卻沒有隨之減少，形成土地粗放、低效利用的“雙擴張”局面。2012年，“十二五”全國土地整治規劃即第二輪規劃對土地整治工作進行了重新定位，提出建設4億畝高標準農田，并將建設用地整治納入整治范圍，明確了五大整治類型（見表1）。隨著“十二五”土地規劃實施期結束，我國正在編制“十三五”全國土地整治規劃，總領高標準農田建設、建設用地整治、土地復墾等主要工作，并將突出土地生態整治、傳統文化村落保護性整治農用地整理（含高標準農田建設）在以農用地（主要是耕地）為主的區域，通過實施土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持工程，增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件和生態環境等活動《高標準農田建設通則》（GBT30600-2014）黑龍江三江平原東部土地開發整理重大工程（糧食主產區）、湖南環洞庭湖區基本農田建設重大工程

未利用地開發對宜耕后備土地資源采取整治措施，增加耕地面積，改善生態環境為主要目的的活動《耕地占補平衡考核辦法》新疆伊犁河谷土地開發整理重大工程、寧夏等地低丘緩坡荒灘等未利用地開發

農村建設用地整理對農村地區散亂、廢棄、閑置和低效利用的建設用地進行調整改造，完善農村基礎設施和公共服務設施，提高農村建設用地節約集約利用水平、改善農村生產生活條件等活動《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發〔2008〕138號）、《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發〔2010〕47號）、《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規〔2016〕2號）山東“多村一社區”建設農村新型社區、成都增減掛鉤

城鎮工礦建設用地整理對低效利用的城鎮工礦建設用地進行改造，完善配套設施，加強節地建設，拓展發展空間，提升土地價值，改善人居環境，提高節約集約用地水平等活動《關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（國土資發〔2012〕47號）、《國土資源部關于印發開展城鎮低效用地再開發指導意見的通知》（國土資發〔2013〕3號）廣東三舊改造、深圳城市更新

土地復墾對生產建設活動和自然災害損毀的土地，采取整治措施，使其達到可供利用狀態等活動《土地復墾條例》、《國土資源部關于開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》（國土資發〔2012〕45號）山西平朔煤礦復墾、徐州采煤塌陷地復墾

土地生態整治*對水土流失、土地沙化、土地鹽堿化、土壤污染和土地生態衰退嚴重的土地采取措施，提高退化土地生態系統的自我修復能力，在土地整治活動中采取措施改善生態環境，美化景觀等活動《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》上海市青浦區金澤鎮生態景觀型工程、湖南省長沙市生物多樣性保護生態型土地整治示范工程

*土地生態整治是生態理念下的土地整治，貫穿于各個類型的土地整治中，不屬于單獨的土地整治類型。

等內容。

4.土地整治規劃的實施成效

2003年以來，土地整治在我國耕地保護、節約集約用地、改善生態環境等方面發揮了重要作用，特別是國務院批準實施《全國土地整治規劃（2011—2015年）》后，極大提高了規劃執行效力。“十二五”期間，通過土地綜合整治，全國增加耕地面積2700多萬畝，超過同期建設占用和自然災害損毀耕地面積，保證了全國耕地數量基本穩定；建成了高標準農田403億畝，并加大了農田基礎設施建設，明顯改善了農業生產條件，有效提高了耕地質量。經整治和建設后的耕地畝產平均提高10%～20%，土地整治有效夯實了農業生產基礎，為我國糧食產量“十二連增”奠定了堅實的基礎。同時，開展建設用地整理，盤活利用農村閑置、散亂、粗放建設用地233.7萬畝，復墾工礦廢棄地9366萬畝，改造開發城鎮低效用地150萬畝[19]，提高了節約集約用地水平，優化了城鄉用地結構布局，促進了美麗鄉村建設和新型城鎮化發展。

二、土地整治規劃發展趨勢展望

1.發展特點

一是目標更多元，內容更豐富。從首輪規劃到“十三五”規劃，土地整治規劃內容更加豐富多元、重點突出。在規劃內容上，從關注補充耕地數量，到加強耕地數量保護和質量建設，改善農田生態環境，推進高標準農田建設，以及建設形成集中連片、設施配套、高產穩產、生態良好、抗災能力強的高標準農田；在規劃任務上，從農用地整理和未利用地開發，擴展到農用地整理、農村建設用地整理、城鎮工礦建設用地整理，以及土地復墾和土地生態整治等各類土地整治活動；在規劃理念上，堅持綠色發展，強調土地整治與生態環境保護修復相統一。

二是突出區域特色，強調因地制宜。土地整治規劃在總結和綜合各地方土地整治工作經驗的基礎上，空間布局更強調分區域和差別化的土地整治，立足地方經濟社會發展水平，統籌安排、突出重點、循序漸進推進各項土地整治活動。針對不同區域特點和土地整治需求，劃分土地整治分區，在闡明各區自然條件、經濟社會發展狀況和土地資源優劣勢的基礎上，確定區域土地整治的現狀、特點、需求與問題，揭示各區土地整治的發展方向和重點內容，實行更有針對性的管理。

三是抓手更有效，政策更有利。隨著兩輪土地整治規劃的實施，土地整治示范建設和重大工程成為規范、引領全國土地整治工作的重要抓手。近年來，國家先后安排了116個基本農田保護示范區、10個農村土地整治示范省、500個高標準基本農田示范縣建設和一批土地整治重大工程，取得了良好的成效，成為發揮土地整治規模效應、規范引領土地整治發展，統籌推進全國土地整治工作的有效抓手，成為傳播土地整治先進理念和經驗的重要載體。所以，應繼續堅定不移地推進重大工程實施和示范建設，以推進土地綜合整治為目標，將高標準農田建設與城鄉建設用地的增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用、城鎮低效用地再開發、低丘緩坡荒灘等未利用地開發等政策手段進行統籌整合，發揮政策組合的整體效應，整體推進山水林田湖綜合整治。

2.“十三五”時期土地整治的總體思路

“十三五”時期，土地整治應全面貫徹落實中共十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，緊緊圍繞全面建成小康社會的目標要求，遵循五大發展新理念，堅持最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，實施藏糧于地和節約優先戰略，以提升糧食產能為目標，大力推進農用地整理和高標準農田建設，夯實農業現代化基礎；應以促進城鄉統籌發展為導向，大力推進城鄉散亂、閑置、低效建設用地整理，推動美麗宜居鄉村建設和新型城鎮化發展；應以精準扶貧、精準脫貧為要求，大力推進貧困地區土地綜合整治，加大政策、項目、資金支持，助力脫貧攻堅；應以保護生態環境為前提，大力推進廢棄、退化、污染、損毀土地的治理、改良和修復，促進土地資源永續利用。總體思路如圖1所示。

其一，實施藏糧于地戰略，大力推進農用地整理。耕地是保障國家糧食安全的資源基礎，加快高標準農田建設、發展現代農業是當前確保國家糧食安全、加快經濟轉型發展的全局性和戰略性重大問題。近年來，按照耕地保護要實現數量管控、質量管理和生態管護“三位一體”的戰略部署，土地整治和高標準基本農田建設已經成為保護耕地的重要抓手和基礎手段。“十三五”時期，仍應堅守耕地紅線，全面劃定永久基本農田，大規模開展農用地整理，加快推進高標準農田建設，確保建成4億畝高標準農田，力爭建成6億畝高標準農田，經整治的基本農田質量應平均提高1個等級，糧食畝產增加100公斤以上，積極實施土地整治重大工程，高標準農田建設重點應向糧食生產功能區、農產品生產保護區傾斜。應加強耕地數量、質量保護，改善農田生態環境，夯實農業現代化發展基礎，落實藏糧于地戰略。應通過農用地整理，低效、損毀和廢棄建設用地整理，以及還耕和耕地后備資源開發等手段，補充不少于 2000 萬畝耕地。同時，應大力推進中低等級耕地的改造，對新增耕地采取耕作層剝離等，全面提高補充耕地的質量。

其二，圍繞美麗鄉村建設，規范開展農村建設用地整理。我國的農村建設用地基數大，農村人口人均居民點用地遠遠超過現行人均150平方米的高限，廢棄、閑置和低效利用居民點用地問題突出，“散”“亂”“空”現象普遍存在，因此應開展農村建設用地整理，優化用地結構和布局，提高建設用地利用效率，進一步提升土地資源對經濟社會可持續發展的支撐能力。“十三五”時期，應按照城鄉統籌發展要求，規范開展農村建設用地整理與城鄉建設用地的增減掛鉤，優化城鄉建設用地布局，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，改善農村人居環境和農業生產條件，促進美麗宜居鄉村建設和城鄉一體化發展。應根據新農村建設和新型城鎮化發展需要，以農村建設用地整理與城鄉建設用地增減掛鉤為重要手段，整理農村建設用地600萬畝，推進農村閑置低效土地整理，同時加強鄉村特色景觀保護。

圖1 “十三五”時期土地整治總體思路

其三，落實節約優先戰略，有序推進城鎮工礦建設用地整理。城鎮化、工業化是國家和區域發展的根本動力與必然要求，隨著我國城鎮化的不斷推進，傳統粗放利用土地資源的方式不可持續，為適應新型城鎮化和經濟社會發展新特點，亟需加大盤活存量建設用地，節約集約用地，從區域發展、產業布局、生態安全等多角度重新塑造結構更合理、效率更高、生態自我恢復能力更強的空間格局，讓土地整治成為優化城鎮空間結構布局的重要手段。“十三五”時期，應堅持最嚴格的節約用地制度，積極推進城鎮低效用地再開發和舊工廠改造，優化城鎮用地結構，提高城鎮綜合承載能力，推動產業轉型升級，改善城鎮人居環境，促進新型城鎮化發展。應通過城鎮低效用地再開發和舊工礦改造利用等途徑，改造開發城鎮低效用地600萬畝，單位國內生產總值的建設用地規模降低20%，優化城鎮用地結構布局。

其四，貫徹環境保護國策，積極推進土地復墾和土地生態整治。我國生態文明建設水平總體上仍滯后于經濟社會發展，自然生態系統脆弱，土地退化和污染嚴重，資源環境承載能力面臨巨大壓力。因此，推進生態文明建設，應加強土地生態保護和修復。“十三五”時期，應堅持綠色發展理念，加大損毀土地復墾力度，努力做到“快還舊賬、不欠新賬”，歷史遺留損毀土地復墾率達到45%以上，生產建設活動新損毀土地全面復墾，自然災害損毀土地及時復墾，保障土地可持續利用；應加強土地生態環境建設，實施山水林田湖綜合整治，加強生態環境保護和修復，推進綠色發展方式，促進人與自然和諧共生。

三、地方土地整治規劃實施中存在的問題與對策建議

1.地方土地整治規劃實施中存在的主要問題

一是重戰略設計，輕戰術實施。經過兩輪土地整治規劃編制的實施和試點探索，土地整治的目標定位逐步明確，未來較長一段時期內我國土地整治的戰略目標是基本穩定的，即耕地保護、節約集約用地和生態建設。圍繞上述三大目標，各級地方政府土地整治規劃雖設計了具體任務和實施手段，但從主要抓手的設計及其實施情況來看，與預期效果相比依然存在一定差距，如土地生態整治雖然在規劃中早有謀劃，但至今仍未在全國層面形成定量化的整治目標、具體工程和實施范圍，更缺乏區域性示范建設，甚至缺乏相關工程建設標準。總的來看，規劃在針對具體任務尤其是土地生態整治、建設用地整理時，缺乏系統性的抓手設計，而規劃中布署開展的一些示范建設、土地整治工程等，也由于管理機制、實施機制不到位等進展緩慢，從而影響了規劃實施的效果。

二是重基礎建設，輕建后利用。根據規劃，“十二五”時期全國已經建成4億畝高標準農田，“十三五”時期將再建設4億～6億畝高標準農田。為完成上級下達的目標，各地在規劃編制過程中，往往過度注重規劃項目的建設規模、補充耕地數量等硬要求，想方設法達到指標要求，忽視地方的土地資源特點和對未來土地利用方向的引導；在項目實施過程中，往往遵照建設標準開展設計施工，以項目合格驗收為最終目標，缺乏項目的后期維護，更缺乏對建成后生產過程的參與設計。土地資源需回歸本質，以“利用”為規劃編制實施的目的，應形成建設—管護—利用“三位一體”的長效機制。

三是重政策調控，輕技術革新。近年來，隨著農村建設用地整理與城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮低效用地再開發、低丘緩坡荒灘等未利用地開發、工礦廢棄地復墾等一系列土地整治試點政策的實施，從多種途徑擴展了建設用地新空間，滿足了地方用地需求，給當地經濟社會發展帶來明顯支撐。再加上高標準農田建設、耕地占補平衡等相關政策的實施，各地尤其是基層越來越熱衷于通過規劃爭取相關政策支持，甚至不顧實際情況，突破政策開展整治活動，這樣一方面造成了新的尋租空間，另一方面弱化了土地整治規劃的工程性、技術性屬性，偏離了規劃的實施型本質。

四是重整體統籌，輕區域差異。靜態藍圖式規劃和目標式管理，容易減少規劃成本，達到統一目標，但容易造成“一刀切”情況，忽略地方需求的差異性，難以激發土地整治活力。因此，土地整治規劃應至少重視三個方面的差異：一是地域差異；二是主導產業差異；三是城鄉差異。只有基于對土地整治的一般規律和區域差異的認識，才能通過土地整治優化調整土地利用結構，提高土地利用效率。

2.對規劃編制實施的建議

一是實施高標準生態良田建設計劃和建設用地整治提升計劃。落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，始終是土地整治規劃的核心。在土地整治規劃編制中，應圍繞上述兩大任務，明確長遠目標和實施路徑，有步驟、有計劃地穩步推進。高標準生態良田建設計劃應以鞏固糧食安全的耕地資源為基礎，通過10～15年時間的持續建設，將我國高標準農田比例提高到80%以上；建設用地整治提升計劃應圍繞提高建設用地利用效率，通過市地整理、村莊整理等手段，調整城鎮用地、工業用地、村莊用地比例，形成結構更優、效率更高的空間格局。

二是加強土地整治重大工程和土地整治示范點的建設。土地整治重大工程和示范點建設，是土地整治規劃實施最重要的手段，在空間上是優質土地資源集中區域，是最需要進行全域規劃、整體推進、整合資金集中投入的區域。在“十二五”期間，土地整治重大工程和示范點建設有效發揮了帶動效應，引領了各類土地整治活動。在“十三五”時期，我們應總結示范經驗，繼續引領區域土地整治方向。

三是實施差異化的土地整治辦法。差異化的土地整治辦法是基于區域特點和土地整治的現實需求，將不同的工程改造方案、政策手段進行組合，形成各具特色的規劃方案，并在規劃中以網格化方式落實到空間上。總的來說，在大城市群和經濟發達地區，應探索都市型多功能土地整治辦法，提升土地的綜合服務能力；在鄉村地區，應以改善農村生產生活條件和人居環境為目的，提升農村基礎設施水平，引導鄉村居民集中居住，構建農村土地利用格局；在城鄉結合帶作為連接城鄉空間的特殊區域，應重點加強農業景觀建設和生態建設，以形成效率高、景觀優美、自我調節能力強的區域性格局；在山地丘陵地區，應合理發展旱作高效農業體系，同時開展土地生態整治，以提高退化土地生態系統的自我修復能力。

四是實施工程技術創新和政策機制創新雙輪驅動模式。優化土地利用結構布局，提高土地利用效率，是土地整治的根本目的。好的政策調控手段雖可以激發利益相關者的積極性，減少土地整治的成本，提高規劃執行效率，但本質上還需要依賴土地整治的工程技術手段來實施建設和改造。政策機制創新能合理地引導工程建設，而工程技術創新則可從根本提升土地整治的效率和成效。因此，不同時期、不同區域、不同類型的土地整治，都需要進行不同形式的創新，應聚焦長期戰略和短期現實問題，建立科技和制度雙創新支撐體系。

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