中國電力監管體制改革的過去、現在與未來

曹麗媛, 賀運政

(華北電力大學 法政系，河北 保定 071003)

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中國電力監管體制改革的過去、現在與未來

曹麗媛, 賀運政

(華北電力大學 法政系，河北 保定 071003)

電力行業在中國基礎產業中占有十分重要的地位，電力體制的運行穩定和監管方式的革新能促進和保障國民經濟的發展。自新中國成立至今，中國電力監管體制已初步完善，尤其是隨著社會主義市場經濟的發展逐步確定下來。但是，面對生態環境治理的新形勢和經濟新常態，中國電力監管體制陷入了協調等困境之中，需要抓住電力體制改革重啟的契機，實現由單一政府主導的電力監管體制向社會主體多元參與的電力治理體系的轉變。

電力監管體制；協調困境；電力治理體系

一、中國電力監管體制改革的過去與現在

新中國成立以來，中國電力監管體制歷經了多次變革和調整。隨著國內外環境的變化和政府機構改革的不斷深化，中國政府內部涉及電力行業監管的部門經過不斷地分化與整合，也建立了比較完善的電力監管體制。尤其是黨中央提出建立社會主義市場經濟體制以來，適應市場經濟發展要求的電力監管體制也真正確立下來。因此，按照社會主義市場經濟提出并發展以來政府機構改革的歷程，對電力監管體制的過去與現在進行梳理，可以分為以下三個階段。

(一)中國電力監管體制改革的探索時期(1992-1998)

1992年，黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟的目標。為了適應和推進市場經濟改革，國務院開始了第六次政府機構改革，明確提出要切實施行政企分離，貫徹十四大“進行行政管理體制和機構改革，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率”的要求。在此背景下，1997年1月，國務院組建了國家電力公司，授權其經營電力工業部所屬的國有資產，是負責電力資產運營管理的企業法人；而電力工業部從政企合一轉變為只行使行政管理職能的主管部門。按照政企分離的要求成立的國家電力公司和電力工業部的改革標志著中國電力監管體制由計劃經濟向市場經濟邁出了重要一步，開始探索在完善社會主義市場經濟的背景下推動我國的電力體制改革。

(二)中國電力監管體制改革的深化時期(1998-2008)

為了進一步適應經濟社會發展，提高政府效能，規范政府管理，1998年，政府開始了新一輪的行政部門機構調整。這次機構調整涉及部門廣、實施力度大，形成了以行政職能劃分政府機構的新型管理模式，政府機構設置趨向合理化、規范化。在電力監管方面，為了深入解決“政企不分”的體制性弊端，按照職能轉變的要求，1998年全國人大九屆一次會議將電力工業部撤銷，并把其行使的行政管理職能移交給國家經貿委，成立電力司，主要負責電力行業規劃研究、規章制度的制定并對電力行業進行監管。原電力工業部的行業管理職能則轉交給中國電力工業企業聯合會。這樣一來，“國家經貿委、國家計委等部門行使行政管電職能，國家電力公司等電力企業自主經營，中電聯等行業協會自律服務的體制框架初步形成。”[1]

但是，隨著我國電力行業的快速發展，受限于垂直一體化的電力體制，電力資源優化配置與電力運營效率持續提升面臨考驗。社會各界對電力體制和行風問題的批評見諸各大媒體，從而引發了對電力體制改革的大討論。2000年10月，國務院成立了由國家計委牽頭的電力體制改革協調領導小組。經過充分地調研和論證。2002年3月，國務院正式批準并下發了《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》(國發[2002]5號)，建國以來首次電力體制改革轟轟烈烈地展開了。為了貫徹改革方案，國務院成立了電力體制改革工作小組，推動和監管電力體制改革的進程。

按照改革要求，將原國家電力公司管理的電力資產進行了重新配置，在發電環節成立了大唐、華電等五大發電公司，電網環節分別設立國家電網公司和南方電網公司。而對于中國電力監管體制而言，此次電力體制改革的重大舉措是成立了中國電力監管委員會(以下簡稱電監會)。按照國務院批準的“三定”方案，監管委員會作為國務院直屬事業單位，將按照國務院授權，依照法律、法規統一履行全國電力監管職責。以此為標志，中國電力產業被看作是最早探索政府行政部與監管機構職能分離( 即“政監分離”) 的代表性產業。[2]

(三)中國電力監管體制改革的調整時期(2008-至今)

2008年3月，十七大報告提出“探索實行職能有機統一的大部門體制”的改革目標，標志著政府機構調整的關注點逐漸由部門間的拆分合并轉移至部門間關系的協調統一。在電力監管方面，國務院向第十一屆全國人大一次會議提交了《國務院機構改革方案》，方案中提出要“加強能源管理機構。設立高層次議事協調機構國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發展和改革委員會管理。”根據國務院公布的“三定”方案，新成立的國家能源局下設電力司負責電力工業管理，主要工作內容為：“擬定火電、核電和電網有關發展規劃、計劃和政策并組織實施，承擔電力體制改革有關工作，組織核電廠的核事故應急管理工作等。”至此，電力監管體制進入了國家能源委員會、國家能源局和電監會共同掌舵的“三駕馬車”時代。

為了貫徹十八大穩步推進大部制改革的要求，2013年3月，國務院的第十次機構改革撤銷了國家電力監管委員會，將其職能整合到國家能源局，重新組建新的國家能源局，電監會至此退出歷史舞臺。按照《國家能源局主要職責內設機構和人員編制規定》，新成立的國家能源局為副部級單位，為國家發展和改革委員會管理的國家局，主要承擔擬定和組織實施能源發展戰略、推進能源體制改革以及完善能源監管體系的職責。電監會和國家能源局的合并是電力監管領域深化大部門制改革的體現，意味著中國電力監管體制改革在市場經濟和大部門制改革的雙重背景下進入了一個調整階段。

二、中國電力監管體制改革面臨的困境

距離2002年的電力體制改革已經過去十幾年的時間了，在這段時間里，改革取得了顯著的成績，但是也存在一些問題。尤其是到了2013年底，我國經濟發展進入了中高速增長的“新常態”，電力行業產能過剩現象嚴重，電力體制的“不適應癥”愈發明顯。為此，2015年3月，國務院發布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，啟動了新一輪電力體制改革，也為處于調整期的電力監管體制改革提供了新的契機。當然，面對社會主義市場經濟發展的“新常態”，作為新電力體制改革重中之重的中國電力監管體制改革面臨以下困境。

(一)中國電力監管體制改革的協調困境

當前，我國電力監管體制呈現出明顯的“碎片化”趨勢。所謂“碎片化”，原指完整的物品分裂成諸多零塊。作為現代社會主要標志的專業化社會分工使得各領域不斷細化，相繼開始出現管理體制的碎片化。[3]于中國電力監管體制而言，其碎片化特征主要體現在與電力監管相關的部門過多，目前主要有：發改委、國資委、財政部、環保部、質量技術監督總局等。這種由電力行業的多頭管理造成的電力監管體制的“碎片化”是計劃經濟的殘留，難以實現部門間的協調一致，無法適應市場經濟尤其是經濟新常態下新電改的需求。此外，各個電力監管部門在電力監管總目標的約束下也存在著自己部門的利益追求。部門利益的不同必然會產生地盤之爭(turf-war)，不利于政府對電力行業監管政策的落實和監管目標的實現。一方面是監管體制的碎片化人為地將相對完整的監管工作割裂，電力監管主體的各自為政嚴重影響了監管效率，增加了監管部門間的協調成本；另一方面，電力監管本身的重要性和復雜性要求各監管環節緊密聯系, 各監管主體必須協調配合、相互合作。這使得中國電力監管體制改革陷入了組織結構上的協調困境。

(二)中國電力監管體制改革的權能困境

電力行業所涉及的政府監管部門職能過多主要體現在其與以五大發電公司為主的市場主體的關系上。由于我國電力工業的監管部門較多，對企業運行干預過度，存在明顯的越位現象。就目前而言，電力監管部門與五大發電公司之間沒有形成真正意義上的市場化關系。電力企業上網電價和上網電量的制定以及電力價格能源政策和能源項目的審批主要是由發改委負責，發改委的決定影響電力企業利益最大化的實現。且電力企業內部的管理形式多是參考國家行政機構體制，企業人員的選拔標準也多是參考公務員選拔評價體系。這樣的管理模式下，國資委在高層電力管理人員考核以及電力企業的人事關系管理方面起到了決定性作用。這種政府對企業運行干預過度的情況造成政府管理職能的越位，不僅為政府官員提供了“尋租”的空間，也加重了政府監管的負擔，這與2002年電改市場化的目標相違背，更不符合當前以簡政放權為核心的政府機構改革的要求。

(三)中國電力監管體制改革的治理困境

所謂治理，指的是在國家—市場—社會三維空間中政府、企業和社會組織對公共產品提供的共同參與。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出推進國家治理能力和治理體系的現代化。對于電力行業而言，提高電力治理能力將是深化中國電力監管體制改革的重中之重，不僅需要政府、社會組織的參與，還需要企業、公民等多元主體的參與。但是，由于政企不分“痼疾”的存在，電力監管部門與發電企業之間并沒有形成真正的市場關系，尤其是它和國有發電企業之間的“父子關系”導致企業在整個電力體制改革中“發言權”的缺失，更多的是單純執行政府政策和被動地做出回應。而作為電力消費者的企業集體和公民個體，雖然是電力行業最大的利益相關者，但是因為缺乏參與渠道或者專業知識，在整個電力治理體系中處于缺位的狀態。

對于電力監管體制中的社會組織建設而言，2002年3月，國務院發布了《關于印發電力體制改革方案的通知》，決定設立國家電力監管委員會，統一履行全國電力監管職責。電監會成立之初，將電監會定位為事業單位，以建立超脫于部門利益并獨立于政府與企業的第三部門，對電力企業進行宏觀上的監督與指導。但是，由于事業單位作為中國特色的社會組織的性質模糊不清，一方面導致電監會作為事業單位的社會性沒有得到有效發揮，沒有起到對電力企業的宏觀監管職能；另一方面也導致電監會作為事業單位的行政性日益弱化，難以發揮其對涉及電力監管的政府部門之間的關系進行宏觀協調的職能。因此，2013年的大部制改革將作為承擔行政職能的電監會劃歸國家能源局，重新定位為行政機構，有利于推動事業單位的分類改革，有利于解決電力監管體制的碎片化問題。但對于中國電力監管體制的完善來講，這將加劇電力監管體制中社會組織缺位的現象。企業、公民以及社會組織在電力行業監管領域中的缺位導致中國電力監管體制改革陷入了監管主體單一的治理困境之中。

三、 新電改背景下中國電力監管體制改革的未來

2015年，電力體制改革重啟，政府如何協調內部各部門間以及與外部市場、公眾間的關系將決定中國電力監管體制改革的未來走向。

(一)逐步實現“政監分離”，建立統一的“大能源部”

首先，要妥善解決職能分散問題，實行集中化的電力監管體制。根據奧卡姆提出的“如無必要，勿增實體”[4]的經濟思維原則，應對復雜局面的最好方式是保持事物的簡單化。電力工業對監管的系統性的要求較高，各種監管職能的交叉分離，必將對電力工業的長足發展產生影響。20世紀70年代，美國遭遇了兩次世界性石油危機的沉重打擊。為了應對石油危機的沖擊，制定有效的能源政策以適應國家經濟的發展，1977年，美國國會通過了《能源部組織法》，設立了能源部，負責美國聯邦政府能源政策的制定、能源相關技術的研究與開發，并對美國國內的能源產業進行有效的統籌管理。英、美等國外發達國家的電力監管體制改革的成功經驗表明，在承認電力工業系統化的基礎上，對電力監管領域實施監管職能的集中化整合十分具有必要性。獨立集中化的電力監管機構設立之后，該機構毫無疑問的將擁有較大的權力，對電力工業的經濟效益和發展方向有決定性的作用。為此，一方面，政府必須要在機構設置上保證電力參與者對電力監管的反饋能夠得到及時的處理。另一方面，統一的“大能源部”的建立能夠推動監管法律體系的完善，能夠從法律上規范電力監管機構權力的行使，確保其政策實施的合理性和合法性。除此之外，電力等能源對國民經濟的發展有重要意義，就目前而言，能源的發展卻缺乏與之重要性相匹配的機構設置，能源戰略缺乏統一、系統的規劃。大能源部的設立，能夠落實從能源發展的角度去研究、解決問題，也能在機構設立上保證能源發展政策的延續性。

其次，要逐步實現電力工業領域的“政監分離”，建立獨立的電力監管機制。國家電力監管機構應與政府其他部門相分離，電力監管機構要具有相對獨立性。2003年，我國成立了電監會，該機構為國務院直屬事業單位，開始探索“政監分離”的道路。電監會雖然是正部級單位，但是卻無法與發改委、環保部、財政部等國務院組成機構的規格相比較，加上其“三定”編制規定的監管職能十分有限且并不獨立，國家電力監督管理委員會實際上處于一種“無市可監”的尷尬局面。2013年，新一輪的大部制改革中，電監會并入發改委下屬的國家能源局，中國電力監管體制又恢復到“政監合一”的局面。“政監合一”的管理形式使電力工業的管理行政性色彩比較濃厚，獨立的監管機構的缺失給電力管理標準的統一性，電力監管的高效性以及電力系統的有效運轉帶來了困難。各監管部門間可能會產生利益沖突或導致電力管理上的不作為。因此，將政府部門宏觀調控和政策制定的職能與電力監管機構電力行業發展和電力市場規范化的監管職能相分離，在實行電力監管權力集中化的基礎上賦予電力監管機構獨立性，能使電力監管機構擁有更為自主廣闊的管理職能和空間，有效地實現政策的延續性、管理的科學性和監督的公正性。

(二)加強社會組織在電力監管體制中的地位

完善的市場經濟體制需要行業協會發揮其協調作用。一方面，政府部門作為市場規則的制定者和宏觀經濟的調控者，必須在市場利益關系體之中保持其獨立性。另一方面，政府監管機構不可能與市場中的每個電力企業進行交流，接受他們的反饋信息和利益訴求。因此，電力行業相關社會組織的成立在電力領域的關系處理中發揮著重要作用。電力行業的社會組織在本質屬于非營利性的社會經濟團體，主要職能是協助電力監管機構加強對電力領域的監管，發揮其在政府管理部門、獨立的電力監管機構和電力企業之間的溝通作用。“近年來，行業協會在歐洲、日本、美國等國的管理部門治理中發揮著越來越重要的作用。”[5]這些國家普遍設有獨立于政府部門之外的電力工業行業協會等監管機構，行業協會能有力承接原來由政府承擔的、直接干預電力企業的職責，通過政府向企業下放權利，減少政府越位，從而提高政府監管效率。我國國家層面的電力行業協會是中國電力工業企業聯合會，該協會成立于1988年，成立之后一直以政府事業單位的形式，享受政府財政撥款。1998年電力部撤銷之后，中電聯正式由事業單位轉制成為全國性社團法人，為全國電力行業服務，接受業務主管部門和民政部的監督管理。

發揮中電聯在電力監管中的作用對中國電力監管體制改革有重要意義。首先，中電聯負責監督電力行業執行標準的制定和電力行業的自律機制的運行，對電力企業的服務質量和電力市場的公平競爭實施有效管理。其監管協調職能的發揮能為中國電力監管體制的良好運行提供重要保障。其次，中電聯作為獨立的第三方非營利社會組織能夠進一步明晰政企職能關系，及時反饋電力企業和社會公眾對電力監管規則的意見和建議，擴大電力監管的社會參與度，保證電力監管體制的公開透明。融入非營利組織的電力監管體制有助于樹立電力監管的權威，增進電力監管的能力，保證電力監管目標的順利實現。再則，以非營利組織機構將政府管理部門、獨立的電力監管機構和電力企業三者聯系起來，形成“政府宏觀調控、監管機構依法監管、企業自主經營、行業協會自律服務”的新型政企關系模式，保證電力管理系統的有效運轉。

(三)抓住職能轉變的核心，改革中國電力監管體制

2013年以來，新一屆國務院緊緊抓住政府職能轉變的核心，啟動了以簡政放權為核心的政府改革。對于電力監管體制而言，就是要抓住職能轉變的核心，按照簡政放權的要求改革政府與企業、政府與社會之間的關系，將市場運營、消費選擇等方面的權限真正地歸回市場和社會。

在政企關系方面，中國電力監管體制改革必須從以下兩個方面做出改進：首先要調整政府監管職能。對電力工業領域進行監督管理的主要是政府的綜合管理部門，目前，這些政府綜合管理部門除了承擔電力政策的制定和戰略發展的規劃外還承擔著電力項目審批、服務質量監督、電力市場準入審核等日常監管工作。政府綜合管理部門在出臺相關政策措施時，更多的基于本部門利益的考慮，由于我國電力監管部門的分散，這樣的職能設定使電力決策過程復雜化，電力發展的目標也不清晰，電力企業難以發展。立法先行是國外電力監管體制改革的基本經驗，在電力監管體制改革中，要以電力管理法律規范的形式明確政府的管理職能，在電力管理實施過程中“不該管的不管，該管的好好管”，將電力監管的具體權限歸還給政府部門中獨立集中的電力監管機構，保證電力企業的長足發展。其次，實施企業內部的去行政化。2002年，國務院完成了原國家電力公司的分拆重組，成立了兩大電網、五大發電集團和四家輔業公司。電力企業在市場參與過程中實現了參與主體的多元化，可是企業內部的管理形式多是參考國家行政機構體制，企業人員的考核標準也多是參考公務員評價體系。這樣的管理模式下，電力企業難以依照自身的具體情況實事求是的去進行部門管理體制的設計，電力企業的管理模式缺乏活力。因此，政府部門必須充分發揮導向作用，在國有企業內部開展企業管理模式的去行政化，讓電力企業的發展更加靈活自主。

在政社關系方面，新電改將開放售電側市場和推行大客戶直購電作為深化電力市場化改革的重要內容，這將進一步擴大電力企業和終端用戶直接交易的空間，作為終端用戶的公眾將不再是被動的消費者，而是直接參與到電力市場進行選擇的交易者，將擁有更多的與之市場主體身份相稱的評價權和監督權。

總之，隨著新電改的啟動，構建一個政府、企業、社會組織與公眾等多元主體共同參與的新型電力治理體系將是中國電力監管體制改革的未來方向。

[1] 李虹.中國電力工業監管體制改革研究[J].管理現代化，2004(6):21-23.

[2] 王俊豪，周小梅.大部制背景下壟斷產業管制機構改革[J].中國工業經濟，2008(7):47-56.

[3] 楊躍鋒,徐晴．社會碎片化視角下的政府社會管理體制建設[N]．華南師范大學學報(社會科學版)，2013(3):74-79+162．

[4] 陳建武,萬希．“奧卡姆剃刀”在目標管理中的運用[J]．山東社會科學，2005(12):53．

[5] Streeck,W.and Schmitter,Philippe C.Private Interest Government:Beyond Market and State[M].Age Publications Ltd. 1985.

(責任編輯：李瀟雨)

The Past, Present and Future of China′s Electric Power Supervision Structural Reform

CAO Li-yuan，HE Yun-zheng

(Dept.of Law & Politics,North China Electric Power University， Baoding 071003,China)

The electric power industry plays an important role in the basic industry of China. The stable operation of the power system and the reform of the supervision mode can promote and guarantee the development of the national economy. Since the founding of new China, China's electricity regulatory system has been initially improved, especially with the gradual development of the socialist market economy. However, in the face of the new situation of ecological environment governance and economic new normal, China′s electric power supervision structural is in a dilemma，such as coordination and so on，and need to seize the opportunity to restart the reform of the power system，in order to achieve the transformation of the power governance system from a single government led electricity regulatory system to the multi participation of the social subjects.

power supervision structural；coordination dilemma；power governance system

2017-01-26

中央高校基本科研業務費專項資金“整體治理視野下的政府與社會組織關系模式創新研究”(9161213002)。

曹麗媛，女，華北電力大學(保定)法政系講師，管理學博士；賀運政，男，華北電力大學(保定)機械系講師。

F426.61；F407.61

A

1008-2603(2017)02-0027-05