網絡輿情治理的政府供給側改革路徑研究

□韓永軍，詹成大

（浙江傳媒學院，浙江杭州 310018）

網絡輿情治理的政府供給側改革路徑研究

□韓永軍，詹成大

（浙江傳媒學院，浙江杭州 310018）

當前，在我國社會發展過程中，網絡媒體的地位和作用日益彰顯。隨著“互聯網+”行動計劃納入企業戰略規劃服務體系，網絡傳播的主體多元化、內容豐富化和速度快捷化，不斷改變著政府、媒體組織和公眾的互動機制。另一方面，隨著中國社會的不斷發展和網絡民主化進程的不斷深入，政府網絡輿情治理同時存在著缺位、越位和錯位的現象，正面臨著前所未有的邏輯困境，給政府帶來了嚴峻的挑戰。以政府供給側制度改革為視角，總結出當前網絡輿情的現實特點和我國網絡輿情治理現狀和取得的成就，同時也對我國政府當前網絡輿情治理的制度設計、政府行動邏輯及其現實困境進行分析，從全球治理層面給出網絡輿情治理的政府供給側改革路徑，政府應該充分發揮主導性作用，提供有效的制度供給、公共政策供給、人才資源供給、科技供給、全球資源有效供給和法治供給等。

網絡輿情治理；政府供給側改革；全球治理；制度與科技供給；人才與資源供給

2015年12 月16日，中共中央總書記、國家主席習近平同志在第二屆世界互聯網大會上發表主旨演講，倡導提出“推進全球互聯網治理體系變革”“促進公平正義”的重要主張。截至2015年12月，中國網民規模達6.88億［1］。網絡傳播的主體多元化、內容豐富化和速度快捷化，不斷改變著政府、媒體組織和公眾的互動機制，網絡輿情的能動作用也在不斷加強。政府應當采取必要措施，充分保障網絡輿情自由的正當權利，但政府存在著缺位、越位和錯位的現象。另一方面，網上意識形態交鋒仍然激烈，境外敵對勢力與反體制網絡“大V”、黑惡勢力相互勾結，不斷放大社會矛盾，煽動群眾非理性情緒，對抗黨和政府、丑化黨和國家歷史，侵蝕著政府公共政策公信力。網絡輿情治理正面臨著前所未有的邏輯困境。網絡輿情治理是我國政府走向國家治理體系和治理現代化的重要組成部分，也是中國政府參與全球治理，實現“人類命運共同體”理念的重要體現。

通過梳理國外相關研究文獻可以發現，國外的網絡輿情治理的研究主要體現在以下4個方面：（1）針對網絡立法的研究，即運用法律手段治理網絡輿情突發事件。美國主要圍繞國家安全、計算機與網絡安全等領域加強網絡立法工作，如《網絡電子安全法案》（1999）、《將保護網絡作為國家資產法案》（2010）等共計130余部法律法規。歐盟國家也以嚴格的法律制度規范保障國家信息安全和公民隱私安全。如英國《調查權管理法》（2001）、法國《信息社會法案》（1999）、德國《信息與通訊服務法》（1997）等。意大利于2010年發布了一項關于加強博客、微博等新興網絡平臺發布的信息審查的法案。亞洲國家亦如此，如新加坡《網絡管理辦法》（1996）和韓國《促進使用信息通信網絡及信息保護關聯法》（2006）等。（2）針對政府專門性網絡監管機構的研究。如美國的國家網絡安全與通信整合中心、加拿大的網絡事件反應中心、德國聯邦內政部的信息技術安全局和聯邦刑警局的“數據網絡無嫌疑調查中心”，希臘“網絡犯罪部”和俄羅斯的聯邦安全總局、網絡監控中心、通信、信息技術和大眾傳媒監督局等。（3）針對行業自律組織建設的研究。積極制定行業規范、處理社會投訴、進行宣傳教育。如美國互聯網行業協會，加拿大網絡提供者協會和互聯網服務商協會，英國互聯網監視基金會（IWF），法國的互聯網監護會、用戶協會、理事會，德國、日本也有類似的行業協會組織等。（4）針對媒體素養培育的研究，旨在提高互聯網業界和用戶的道德水準，有效規范其網絡行為。如英國將媒介素養教育納入國家課程體系，美國注重動員學校教師和非政府組織開發和推廣媒介素養教育課程體系，加拿大側重于引導公眾正確解讀媒介內容的媒介素養教育，新加坡主要由教育部和新聞通訊及藝術部實施媒介素養教育。

目前我國網絡輿情治理的研究主要集中在四個方面［2］：（1）公民利益表達機制的研究。具有不同公民身份的參與主體如何利用微博、博客、論壇等充分表達自己的利益訴求，政府如何規范公民的利益表達機制等。（2）公民社會情緒表達渠道的研究。“社會情緒是人們對社會生活的各種情境的知覺，是通過群體成員之間相互影響、相互作用而形成的較為網絡政治參與和網絡社會抗爭。”［3］政府如何有效應對網絡輿情事件，做好網絡輿情的應急管理。（3）推動網絡政治參與的研究。自媒體網絡開啟一種新的網絡政治參與、表達政治訴求、監督政治行為、影響政治決策的行為模式［4］，為網絡輿情治理提出了新的挑戰。（4）通過網絡爭取社會救濟的研究。網民通過各種政府的網絡平臺和新媒體（含自媒體）平臺表達各種社會矛盾和不公正現象，通過合理合法的手段爭取到社會救濟和行政救濟，政府在公民社會救濟和行政救濟合理訴求下的回應機制研究。

縱觀國內外網絡輿情治理邏輯，在國家治理的層面，各國都非常重視，并采取了相應的措施，取得了長足的進步，但隨著“地球村”和互聯網全球化迅猛發展的今天，各國各自為政，“自掃門前雪”的單一治理模式已經遠遠不能適應網絡輿情的發展需要，需要采取必要的措施，推動網絡輿情的國家治理能力和治理體系現代化的發展。

1 我國網絡輿情治理的現狀分析

“輿情”是指“公眾的意見和態度”［5］。較早的輿情概念具有狹義廣義之分，狹義輿情概念定位在公眾對某一事件的政治態度。廣義輿情擴展“社情民意”，是公眾對所關心或與自身利益密切相關的對“各種公共事務所持有的多種情緒、態度和意見交錯的總和”［6］。網絡輿情，也稱網絡公共輿情（Internet Public Opinion），是公眾通過互聯網媒介表達和傳播的，對某一公共事件所持有的情緒、態度和意見表達的總和。

1.1 治理成效。隨著互聯網的普及和網絡社會的不斷發展，我國政府在網絡輿情治理方面取得了長足的進步：（1）弘揚主流意識、確保網絡輿情的安全保障職能，弘揚輿論的主旋律，推動主流意識的不斷發展，抵御國際輿論的失真。（2）維護社會穩定、履行輿論主體的權利界定職能。把傳統媒體和主流媒體培育成為穩定網絡輿情的生力軍。（3）關注社會民生、制定公平競爭規則職能。給予新興媒體和自媒體良好的發展環境，提供公平的競爭機會，以此激發與保持創新的壓力與動力，包括公平的行業準入和推出規則機制。（4）強化了網絡輿情治理的制度建設。如《中國公用計算機互聯網國際聯網管理辦法》《互聯網信息服務管理辦法》《關于維護互聯網安全的決定》《信息網絡傳播權保護條例》《中華人民共和國政府信息公開條例》《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》《關于進一步加強移動通信網絡不良信息傳播治理的通知》等制度性的設計和安排，標志著黨對輿情及網絡輿情研究重要性的進一步認識。

1.2 治理困境。目前，我國網絡輿情治理面臨前所未有的現實困境，主要體現在以下四個方面：（1）政府網絡輿情應對不及時。政府應對是指政府在公共管理過程中，對公眾輿情的及時和有效回應。除了傳統的聽證會、信訪等方式參與政府決策建議和意見外，網絡參與也是公眾參與政府公共管理的重要方式，政府需要對網絡民意進行及時回應，并積極采取有效措施引導網絡輿情的正確發展。當前，中央和地方政府領導高度認可和重視網絡輿情的參與，國務院相關政府機構還有專門機構搜集網絡輿情供領導參考。但是，一些地方政府對互聯網在傳達民意方面的作用沒有引起足夠重視，對網絡民意不能及時獲取，甚至藐視網民強烈的決策參與，導致政府與公眾溝通失效，決策失靈。（2）網絡輿情處理方法不科學。目前相關調查數字表明，我國地方政府針對復雜輿情的處理能力不強、處理措施不得當、處理方式不科學、信息處理不到位。很多地方政府不尊重網絡輿情發展規律，不能及時將負面輿情進行合理引導。無視網絡輿情的真實民意，不作出具有實質性的處理舉措。（3）網絡輿情治理平臺單一。政府和社會組織的官方網站、市場商用網絡平臺和自媒體，盡管都是治理網絡輿情的平臺，但也存在各種問題。政府官方網站信息更新慢，有些地方政府網站很長時間沒有更新導致網站公信力低。非政府組織的網站經常以吸引點擊率為手段，以達到經營利潤最大化，不惜過多渲染負面新聞和社會熱點問題，混淆視聽，網民無法正確把握輿情導向，導致對網絡輿情的治理帶來消極影響。（4）網絡輿情治理專門機構尚未成立。目前我國網絡輿情治理，是由多部門交叉執行的。從應急預案規定的組織體系和運行機制來看，我國地方政府還沒有普遍地建立起“具有綜合應急管理”功能的專門常設機構和“具有專業應急管理”功能的臨時機構。實際上，我們作為一個正處在矛盾凸顯期和高發期的國家，設立這樣的專門常設機構和臨時機構是很有必要的。

2 網絡輿情治理困境的原因探究

深入分析網絡輿情治理的困境，導致我國政府網絡輿情治理不足的因素主要體現在以下幾個方面。

2.1 制度設計仍需優化

目前我國網絡輿情治理的制度設計不合理，走不出“自由與管制的二元籓籬”［7］，擺脫不了科層制的組織結構和二元對立的運行模式。科層制具有典型的金字塔式的管理結構和扁平化的社會管理范式。隨著中央政府到各級地方政府的“網絡文化管理辦公室”（簡稱“網管辦”）更名為“互聯網信息辦公室”（簡稱“網信辦”），互聯網言論自由的“個人-企業-政府”三角關系替代了傳統的“個人-政府”二元對立，是對言論自由思考中政府與個人、公與私之間關系的重新定位，但二元對立的治理模式并沒有發生根本性改變，沒有有效規范政府、市場、社會組織和個人的權力邊界，“大政府、小社會”格局沒有根本改變。傳統的科層制結構和二元行政運行模式受到前所未有的挑戰，表現各級政府對當前網絡輿情治理的角色錯位。

2.2 公共政策有待完善

以防控為核心，以應對為目的，承擔“守門人”的職能是目前網絡輿情管理的主要理念與方法，已經遠遠不能適用于新媒體的出現和利益主體的多元化。網絡輿情治理還存在公共政策缺失，沒有充分調動市場、社會組織和個人等多元治理主體的積極性，沒有充分保障治理人才的供給（如網絡輿情的管理人才、網絡科技創新人才和具有國際化視野的戰略規劃人才），沒有充分利用全球資源、完善治理流程（流程再造）和有效的網絡治理基礎設施投融資供給。

2.3 法治保障相對滯后

網絡輿情的管理較多表現在“行政法規”和“部門規章”方面，沒有在國家法律上得以體現，行政立法相對滯后，與美國、歐盟等國家存在不小的差距。網絡輿情應急預警、對網絡輿情侵害公民權利的保護和監督方面更是空白。依法行政不能得到有效保障。

2.4 創新驅動嚴重缺乏

科技創新如網絡輿情的監測、匯集、預警和分析處理的信息技術上與世界發達國家存在較大差距。識別、分析、評估和治理網絡輿情的系統性分析方法也未完全建立。維護社會和國家安全的網絡輿情治理模式有待創新。

3 網絡輿情治理的路徑和優化策略

3.1 治理路徑

針對我國網絡輿情治理的不足，借鑒國際網絡輿情治理的先進經驗，結合黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確要求“增加公共服務供給”，提高公共服務的共建能力和共享水平，成為我國“公共服務供給側改革的指導綱領和行動指南”［8］的現實背景，參照公共產品理論的經濟學分析、新公共管理理論的“政策與績效”評估和“全球治理理論”的興起，我國網絡輿情治理的政府供給側改革顯得尤為迫切，以緊跟我國經濟領域的“供給決定型經濟”［9］的新常態——新供給經濟學的發展要求。運用新供給經濟學理論，便于充分理解和把握政府供給側結構性改革，從戰略層面、路徑選擇和實施措施三個層次闡述網絡輿情治理的協同創新發展，力求更好地推動“新供給經濟學”的發展。要精心設計和大力推進改革，讓科研機構、人才、設備、資金、項目都充分聚合，形成推進網絡輿情治理的強大合力；要使企業成為創新主體、加快推進產學研深度融合；要按照遵循規律、強化激勵、合理分工、分類改革要求，繼續推動網絡輿情的治理改革；要以科技創新服務為目標，推進政府網絡輿情管理體制機制改革。

供給側改革是黨中央的一項重大戰略決策，也是黨的又一次重大理論創新［10］，特別需要一整套新的制度和政策供給［11］。網絡輿情治理需要社會和市場的力量參與，實現多元供給，需要完善治理標準和治理績效體系的建立及信息公開和監督保障體系完善。這都需要從政府治理的層面自身進行改革，以適應社會發展和國際應對的需要。

3.2 優化策略

具體來說，我國網絡輿情治理的政府供給側改革需要從以下幾個方面提供有效的政府供給（見圖）：

網絡輿情治理的優化策略示意圖

3.2.1 提供發展的治理制度供給。在經濟學意義上，網絡輿情治理的供給制度分為軟性制度、強制制度和契約制度三大類。軟性制度包括文化、價值觀、社會風俗習慣，來源于整個社會、國家和民族的共同作用，影響著人類行為的內在動機。良好的軟性制度有助于形成良好的網絡輿情，促進個體、企業和政府等組織的積極動機內因。強制制度包括法律法規和政策規定等，是對個體與組織行為成本的一種外在約束，受軟性制度影響。契約制度則是個體、企業和政府等組織之間的約定，源于軟性制度影響及強制性制度制約，但也具有反作用，成為制度創新變遷的驅動力。

細分供給制度有助于制度供給與變遷的設計方案，避免文化沖突，背離中國網絡輿情治理國情。因此，我們應該從以下幾個方面予以重視：一是我國政府應該主動把我國網絡輿情治理提升到國際治理的范疇，倡導全球治理模式，發揮大國應有的治理智慧；二是應該大力弘揚我國的軟性制度，讓世界充分理解和尊重中國文化和價值觀，共同抵御國際輿論的失真；三是加強網絡輿情治理立法等強制性制度建設，縮小與發達國家的差距；四是主動與社會、市場和個人的多元主體培育互動性契約制度，充分尊重多元主體的政治表達、經濟表達、利益表達，倡導協同性治理。政府應該成為網絡輿情協同治理的引導者、服務者和合作者［12］及網絡輿情治理契約制度的協調、設置和規則維護者［13］。

3.2.2 提供多元的治理政策供給。“政府失靈”和“市場失靈”都客觀存在。有效的治理政策供給應該充分發揮多元治理主體的作用。政府應該是“有限政府”，擁有一定的公共權力，其治理水平及有效性、合理性也有限。因此，對于制度供給、公共政策供給等純公共文化產品的供給，政府應該行使“保障性托底”功能［14］；對于服務性的準公共文化產品的網絡治理供給，應該積極鼓勵、引導和全面支持非營利性的社會組織和民間資本參與網絡輿情治理；全面監管營利性的民間資本參與網絡輿情治理。

推動文化改革發展的政策供給。用中國夢和中國特色社會主義培育社會主義核心價值觀和建設有中國特色的新型智庫。促進傳統媒體和新興媒體的有效融合，培育健康的網絡文化和網絡輿情導向。推動文化產業創新發展，促進國際文化交流，加強國際網絡輿情的傳播能力。

3.2.3 提供專門的治理人才供給。治理需要人才，需要調動科技人才的積極性，創造出網絡輿情治理的關鍵技術和優化治理流程，公共政策應該有效規范政府、市場、社會組織和個人的權力邊界，充分發揮我國人力資源的優勢，保障網絡輿情治理的專門人才的供給，包含網絡輿情的專業技術管理人才、網絡科技創新人才和具有國際化視野的戰略規劃人才。在全球化的時代，同時在不涉及國家核心利益的前提下，大量招攬全世界的專門人才，包括出國留學的中國一流人才。要切實采取措施，制定一系列的優惠政策，吸引全世界的優秀人才加入到中國網絡治理的行列中來，實現網絡治理質的飛躍。

3.2.4 提供創新的科技供給。創新的內涵十分豐富，既有科技創新、制度創新和管理創新，也包含商業模式創新、業態創新和文化創新。在所有的創新中，科技要素是全要素生產力的主要組成部分［15］，科技創新處于核心地位，是國家發展戰略需要。要強化市場在資源配置中起決定性作用，優化政府職能，營造大眾創業、萬眾創新的政策環境和制度環境，以此帶動和引領全面創新。制度創新可以促進科技創新和管理創新，同樣也具有反作用，兩者相輔相成，形成有效聯動。通過科技有效供給，推動科技進步，進一步創新網絡輿情治理模式，優化網絡輿情治理環境。要以科技創新引領全面創新的體制機制，研究科技投入、資源配置、績效評價與保障機制，研究科研院所體制改革和市縣科技體制綜合改革，研究第三方機構參與政府網絡輿情治理的管理機制和推動政府職能從網絡管控管理向網絡輿情治理轉變的相關機制。

3.2.5 提供共享的全球資源供給。政府要引導社會、市場和公民的多元治理主體通過和平方式動員全球有效資源供給共享，包括有效的投融資供給，完善網絡輿情治理流程和治理能力，引領全球治理創新。路徑選擇上運用政府供給側改革路徑策略來完善網絡輿情的整體性治理，實現治理創新服務體系與推動治理創新動力體系、治理科技內生動力體系、治理科技支撐體系有效協同。

3.2.6 提供可靠的法治供給。“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”是我國依法行政的宗旨所在，也是我國當前網絡輿情治理的困境所在。加強網絡輿情治理的法治建設和政府能力建設。堅持依法履職，把網絡輿情治理納入法治軌道。自覺運用法治思維和法治行為完善網絡輿情治理，法無授權不可為。深入推進政務公開，充分發揮傳統媒體、新興媒體和自媒體的作用，充分利用網絡平臺，及時回應社會關切，因勢利導網絡輿情朝著良好的方向發展。

4 未來的展望

本文以政府供給側制度改革為視角，總結出當前網絡輿情的現實特點，同時也對我國政府當前網絡輿情治理的制度設計、政府行動邏輯及其現實困境進行分析，從全球治理層面給出了網絡輿情治理的政府供給側改革路徑，政府應該充分發揮主導性作用，提供有效的制度供給、公共政策供給、人才資源供給、科技供給、全球資源有效供給和法治供給，讓政府和非政府主體平等展開、互動為主、趨于協同，共同推進國家治理體系和治理能力現代化。本文的研究為未來網絡輿情治理提供了一個可供參考的路徑選擇，也為下一步網絡輿情治理創新研究提出了努力的方向。

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責任編輯 伍靜

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.029

G210.7

A

1004-0544（2017）02-0163-05

浙江省自然科學基金項目（LY13G030037）；浙江傳媒學院科學基金項目（Z301B16504）。

韓永軍（1972-），男，湖北宜昌人，哲學博士，浙江傳媒學院副教授、浙江文化產業發展研究中心專職研究員；詹成大（1963-），男，浙江富陽人，管理學博士，浙江傳媒學院教授。