新型城鎮化進程中農民身份轉化問題及對策

□李燕

（華南農業大學人文與法學學院，廣東廣州 510640）

新型城鎮化進程中農民身份轉化問題及對策

□李燕

（華南農業大學人文與法學學院，廣東廣州 510640）

中國的城鎮化雖然基本實現了非農化和城市化，但市民化進程的道路仍比較漫長，根本原因在于農民身份轉化遭遇諸多體制性障礙，包括城鄉二元分割的戶籍管理體制、地方政府決策的固有偏好以及具有歧視性的城市勞動力市場等。從憲法學的角度來看，農民身份向市民轉化旨在對農民和城市居民的基本權利和法律地位進行憲法性同構，尊重農民的主體性地位，使農民與城市居民具有平等的社會身份和法律人格，享有平等的權利自由和制度保障。為了促進農民身份轉化，需要以憲法規定的農民地位為基礎檢討現行的法律和政策，在充分尊重農民主體性地位的基礎上，保障農民各項憲法權利的落實，這一目標的實現需要政府的積極介入和有力扶持。

新型城鎮化；城鄉二元分割；農民身份轉化；文化沖突論；憲法權利

上世紀80年代興起的“農民工潮”，開啟了中國城鎮化和農民市民化的征程，經過幾十年的發展，當前我國城鎮化率已超過50%，但由于我國傳統的城鎮化主要依賴土地城鎮化，而忽略人口城鎮化，我國農民市民化進程相對滯后于城鎮化發展。從理論上講，在城鎮化進程中，非農化、城市化和市民化應該是三位一體，共同推進才是較為理想的過程［1］。筆者認為，在當前的中國，農民市民化不僅僅是一個文化問題、經濟發展問題，更是一個憲法問題。解決中國農民市民化問題，關鍵不是消弭文化沖突，也不是大力發展經濟，而在于消除農民所遭受的身份上的不平等地位和各種制度上的不公正待遇，以及由此帶來的權利缺乏和權利保障的缺失，在這一過程中，需要通過弘揚憲法理念來彌合社會階層的對立和斷裂；需要通過憲法制度的更新引領社會發展的方向。

1 農民身份向市民轉化過程中存在的問題

農民市民化是指在現代化建設過程中，借助于工業化和城市化的推動，廣大農民離開土地和農業生產活動，進入城市從事非農產業，其身份、地位、價值觀、社會權利及生活方式等向市民轉化，以實現城市文明的社會變遷過程。從廣義角度來講，“農民市民化”包括農民在身份、地位、價值觀、社會權利及生產生活方式等各方面向城市市民的轉化；從狹義的角度來看，“農民市民化”僅指農民、城市農民工等獲得與城市居民相同的合法身份和社會權利的過程［2］。本文所探討的農民身份轉化問題主要是從狹義的角度來考察農民市民化的過程。在新型城鎮化進程中，能否順利實現“農民”向“市民”的身份轉變，勢必關系到新型城鎮化的成敗。

對于“農民變市民”這一宏大社會流動現象，學者們經常使用非農化、城市化和市民化等術語對其進行動態描述，其中，非農化是農民市民化的基本前提，城市化提供了農民市民化的必要條件，市民化角色的轉變則是農民市民化的最終狀態［3］。這三個步驟可能同步，也可能不同步，取決于不同國家的具體國情。從西方發達國家工業化和城市化發展的經驗來看，農民市民化主要是通過人口遷移來完成的，城市化過程本身伴隨著農民市民化的實現。例如英國政府為了剝離農民與土地的所有關系，甚至采取了暴力的方式將農民直接轉化為市民；美國和德國主要是通過農民自由遷徙來完成非農化過程的。在這些國家，由于工業化與城市化是同步的，因此脫離土地流入城市務工的農民都是比較直接和快速地轉化為了城市人口，沒有出現所謂的“農民工”現象［4］。但從我國城鎮化的實際過程來看，非農化、城市化和市民化并不同步，農民身份向市民轉化的進程相對滯后于城鎮化進程。對此，國家相關負責人多次在不同場合公開指出，“我國農業轉移人口市民化進程比較緩慢，戶籍人口城鎮化率還比較低。”“農業轉移人口市民化進程比較緩慢是首要問題。”①http：//news.ifeng.com/a/20160129/47289892_0.shtm l，2016年10月14日訪問。這意味著，中國的城鎮化雖然基本實現了非農化和城市化，但市民化進程的道路還比較漫長。即便是轉向城市就業的大量農民工，多半也只是一種職業和地域的轉移，并沒有實現農民身份的徹底變更。

對于阻礙農民市民化進程的原因，學者們從不同角度進行了分析，概括起來，主要有兩種觀點：“文化沖突論”和“經濟發展論”。“文化沖突論”認為農民市民化表面上是制度安排問題，深層次是文化融合問題。農民難以融入城市，一方面與其文化傳統、生活習慣、心理認同等因素有關；另一方面，由于自身素質跟不上，市民意識缺乏，傳統農民生活習慣和生活方式還難以完全改變。在市民化過程中，農民必將經歷文化震驚、文化涵化、文化再適應直至文化創新等過程［5］。“經濟發展論”則認為農民市民化問題本質上是一個經濟發展問題。持這種觀點的學者認為，在我國，區分農民和市民的原因在于城鄉二元戶籍制度，而城鄉二元戶籍制度的出臺是由于當時城市經濟發展有限沒有能力為農民提供足夠的就業崗位及完善的社會保障制度，但是如果經濟發展到一定程度，有能力實現城市基本公共服務常住人口全覆蓋的話，農民市民化的問題自然就迎刃而解［6］。

“文化沖突論”和“經濟發展論”從某一側面描述了農民市民化的內涵，但并沒有從實質上揭示中國農民市民化問題的本質。首先，不可否認，農民和市民在思維方式、行為模式、心理需求等方面存在較大差別，這種差別更多地表現為一種社會文化問題，受文化傳統和社會價值觀的影響較大。但農村和城市之間的文化沖突只在一定的階段、一定的范圍內存在，隨著經濟收入、教育程度、社會交往等方面的不斷改善，這種沖突會逐漸弱化并最終消失。其次，單依靠經濟的發展并不能徹底解決我國農民市民化問題，相反隨著經濟的發展，農民市民化問題將變得愈加迫切。這是因為，在我國，農民市民化問題在很大程度上并非經濟社會發展過程中的自然現象，而是人為的非理性因素所致，是一系列制度積弊的綜合病癥，有著深刻的政治根源。

1.1 城鄉二元分割的戶籍管理體制及其衍生品嚴重阻礙了農民市民化進程

在西方國家的語境里，農民和市民的界分只具有職業和地域的意義，而不具有其他身份和福利的差別。而在我國，農民市民化的提出，首先是基于現實中的農民有別于城市居民，其中最重要的一點，是城市居民能夠享受到農民所不能享受到的公民待遇和社會福利。從我國歷部憲法的規定來看，憲法文本并未從身份上對農民和市民進行區分。在中國憲法的語詞中，農民是融入集合性的概念（人民）與個體性的概念（公民）之中，是在兩種形態的相互關系中存在的。從整體的社會主體身份而言，農民構成人民的重要組成部分；就個體身份而言，農民當屬憲法所指稱的公民，應當基于平等的公民身份享有憲法基本權利，承擔相應義務。不過自1958年1月《中華人民共和國戶口管理條例》正式實施后，農民概念在實際上出現了職業與身份的分離，農民被解釋為依戶籍性質的不同而被劃分的一類身份標志。農民就是被登記為農業戶口的人，而不論其從事何種職業。不僅如此，以這一戶籍制度為基礎，國家對城鄉之間在經濟形態、社會組織、財政投入、公共服務、治理體制等方面采取了一系列差別待遇，有些甚至是歧視性的制度安排，導致城鄉關系嚴重失衡，農民和市民被迫分成兩個壁壘森嚴、利益懸殊的社會階層。這種城鄉二元分割的戶籍管理體制及其衍生品嚴重阻礙了城鎮化進程和農民市民化進程，造就了具有多元性的農民工這一特殊社會群體的出現，大多數進城務工農民盡管已經進行了職業轉移、地域遷移，但身份轉變始終是個難題，他們成了徘徊在城鄉生活之間的“兩棲人”，也未能充分享受到市民待遇。關于這一點，《新型城鎮化發展綱要》也承認，“目前農民工已成為我國產業工人的主體，受城鄉分割的戶籍制度影響，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。”現階段，僅依靠非農化和城市化推進的城鎮化非但沒能帶來農民市民化的結果，反而將同為國家公民的農民和市民置于兩個完全不同的權利群體中，從而在整體上制約了新型城鎮化的發展。

1.2 地方政府在對待農民市民化問題上多采取排斥和抑制的政策

2004 年中央第一次把解決農民工問題寫入中央一號文件，文件明確要求：“改變農民進城就業環境，保障進城就業農民的合法權益。……推進大中城市戶籍制度改革，放寬農民進城就業和定居的條件。”此后每年的中央一號文件幾乎都將“推進戶籍制度改革，保障進城落戶農民工與城鎮居民擁有同等的權利和義務”作為黨中央和國務院工作的首要任務。但由于我國實行的是統一決策、分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業、社會保障等方面承擔了不同的責任。因此，雖然中央再三要求推進農民市民化，但是地方政府出于自身利益的考慮，在對待農民市民化問題上，多采取排斥和抑制的政策，較少鼓勵和支持。總體而言，“政府在維持城市市民權益上的努力，遠大于賦予進城農民以公平的市民待遇的探索，其結果勢必影響農民市民化的進程。”［7］不僅如此，在現有的制度設計下，農民無法真正進入擁有決策權的階層，成了名符其實的“失語群體”［8］。就目前情況來看，一方面農民不能直接選舉或被選舉為各級政府的行政首長和部門負責人；另一方面，大多數城市或地區的公務員招考也都設置了戶籍限制，將具有農村戶口的農民排除在公務員招錄之外，從而導致農民在國家公務員隊伍中所占的比例非常低。雖然2010年《選舉法》的修改從立法上保證了農民和城市居民的選舉權平等，但由于配套制度的不完善，農民工行使選舉權的積極性普遍不高，導致農民在利益博弈過程中總是處于被動的弱勢者地位。

1.3 具有歧視性的勞動力市場增加了農民城市就業的困難

除此之外，受戶籍制度的屏蔽，農民工雖然能夠進城務工，但很多城市對進城農民工從事的行業、職業、工種等作了種種歧視性規定，加上自身文化素質和勞動技能偏低，農民工在城市自由擇業和充分就業的權利無法得到保障。農民工在城市很難找到“體面的工作”，大多從事著臟、累、苦的工作。即便如此，農民工也無法取得市民的身份，從而不能享受城鎮居民所享受的失業保險金和最低生活保障費用，也沒有其他的就業保障資金，常常面臨“就業無門、創業無望”的困境。

2 農民市民化問題的憲法本質

從人類社會的發展來看，不斷消除基于身份或地位而作出的區別對待，實現社會的公正和諧是社會進步的基本標志。近年來，我國政府也認識到城鄉二元結構的弊端，在推進農民市民化方面作了一些努力。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。”近幾年中央一號文件也多次要求“加快改革戶籍制度，逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件；保障進城落戶農民工與城鎮居民享有同樣的權利和義務”。以此為思路，中共中央和國務院于2014年共同發布了《新型城鎮化發展綱要》，要求以“人的城鎮化”為核心，“合理引導人口流動，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。”并提出了具體的解決措施：“強化各級政府責任，合理分擔公共成本，充分調動社會力量，構建政府主導、多方參與、成本共擔、協同推進的農業轉移人口市民化機制。”由此把推動新型城鎮化和推進農業轉移人口市民化推到了全面深化改革的前臺，開啟了社會主義發展的新紀元。

由此可見，在中國，農民市民化不僅意味農民從農村向城市的空間轉移，也意味著農民從農業戶口向非農業戶口的戶籍轉變，更重要的是強調農民在身份上獲得與城市居民相同的合法身份和社會權利。從憲法學的角度來看，農民市民化旨在對農民和城市居民的基本權利和法律地位進行憲法性同構，尊重農民的主體性地位，使農民與城市居民具有平等的社會身份和法律人格，享有平等的權利自由和制度保障。這是中國推行新型城鎮化的關鍵和核心，也是農民市民化的憲法基點。

憲法歷來強調對人的主體性的尊重，憲法體系中的個體應享有平等的權利，憲法本質上禁止以身份作為分配權利的依據。農民市民化的關鍵在于真正確立農民的主體性地位，“對農民而言，其最需要的是主體性。”［9］確立農民主體性的憲法意義在于，“使農民能夠從自身的主體地位出發，進行自我決定，自主選擇，平等發展。”［10］正是由于此，2014年《新型城鎮化發展綱要》才明確提出新型城鎮化的指導思想是“以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化”，基本原則之一是“以人為本，公平共享”。

平等權是各國憲法規定的基本權利體系中的重要組成部分，是權利主體參與社會生活的前提和基礎。近代意義的平等發軔于這樣一種觀點：盡管人由于人種、性別、出生、資質、能力等先天性或者后天性的差別，但任何人都具有人格尊嚴，在自由人格的形成上必須享有平等的權利。這種平等在終極意義上追求的是憲法對各個人所保障的、各自在其自由人格的形成和實現過程中的機會上的平等，這種機會平等被稱之為“形式平等”［11］。形式平等建立在否定封建身份制度和特權制度之上。隨著政治實踐的發展，現代憲法已超越了對形式平等的關注而強調對實質平等的追求。實質平等要求在社會現實出現不公平時，為弱者提供差別性的補償，幫助其改變不利處境，以糾正由于自由競爭所引起的現實的不平等結果。需要指出的是，實質平等的出現并不意味否定形式平等，其僅僅是對形式平等的修正和補足。就兩者的關系而言，機會平等是一種最低限度的公平訴求，如果連這種最低限度的平等都無法實現的話，那么結果平等、實質平等便無從談起。

在新型城鎮化進程中，首先要實現機會平等。而要實現機會平等，人人平等，就必須從制度上消除對農民的身份歧視，打破農民和城市居民之間的身份壁壘。首當其沖應當廢除飽受詬病的戶籍制度。目前戶籍制度的形成雖有歷史的原因，但這一制度與憲法規范效力之間是有矛盾的，“從憲法文本和原意來說，應該把有關農民的不同含義‘還原為純粹的職業概念’，不應擴大解釋為某種政治身份、社會身份和法律身份。”［12］黨中央多次提出戶籍制度改革，并對戶籍制度改革進行了全面的部署：“推進戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。”這些決定對戶籍制度改革將產生導向性的推動作用，同時也指出了解決農民市民化問題的關鍵。

需要指出的是，平等權雖然在憲法上主要是作為一種權利而存在，但它與其他憲法權利不同，在整個憲法的權利體系中具有一定的超越地位；它可以通過政治平等權、社會經濟平等權及其他具體的憲法權利來體現其作為一種憲法權利的具體內容，是一種原則性、概括性的憲法權利［13］。當然，平等權的這種規范效力應當以某種權利的現實存在為前提，在憲法權利體系本身存在疏漏的情況下，平等權的這種規范效力會相應縮減。就農民市民化問題而言，最典型的權利當屬遷徙自由。1954年憲法第90條規定了中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。在1958年以前城鄉之間是可以自由遷徙的，公共政策中并不存在對農民的遷徙進行限制的規定。但后來制定的一系列政策和法律使憲法上公民“自由流動的權利”變成了毫無意義的“擺設”。現階段，應當在憲法中重新確認公民的“遷徙自由”，從而為我國正在推行的戶籍制度改革提供根本的規范依據。在憲法規范層面，遷徙自由不僅意味公民享有在國內自由選擇居住地以及出入國境的自由，還包括對從異地移居而來的居民，地方政府不能對其歧視或實行差別待遇［14］。公民遷徙自由能否實現直接關乎農民經濟自由、政治自由、全面發展的自由等能否充分實現，進而關乎農民能否贏得應有的尊嚴和價值。

總之，在推進以人為本的新型城鎮化進程中，強調賦予農民主體性地位，保障農民在身份上享有與城市居民同等的各項政治、經濟、社會和文化權益，讓農民和城市居民一起平等參與現代化進程，共享現代化建設成果，這體現了憲法尊重和保障人權的人文關懷。

3 促進農民身份轉化的對策建議

首先，國家需要從憲法和法律的角度統一農民憲法地位的認識，以憲法規定的農民憲法地位為基礎來檢討現行的法律和政策，使法律和公共政策的制定回歸憲法價值。具體而言，各級政府要通過體制改革和政策調整，破除城鄉二元體制，推進以取消戶籍歧視為內容的戶籍制度改革。戶籍制度改革至少應當做到以下兩點：第一，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，促進人口的有序流動、合理分布和社會融合。鑒于我國長期形成的城鄉二元社會的現實，應逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，先放開小城鎮落戶限制，再逐步放寬大中城市落戶條件；第二，加強社會管理配套制度改革，取消戶口附加條件，還原戶籍的人口登記管理功能。為此，應進一步剝離粘附在戶口上的不公平福利制度，逐步將農民工統一納入當地社會管理，實現住房、醫療、子女教育、社會保障等基本公共服務均等化。具體來講，應當全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據。

其次，政府應當在提供公共產品和公共服務方面發揮積極能動作用。我國憲法第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”顯然，這里所說的公民也包括農民，農民也有權像城市居民一樣要求國家向他們提供社會保障保護。但在我國，由于受經濟發展水平以及歷史文化傳統的限制，農民社會保障不僅建立得比較晚，而且項目不全，保障水平也很低。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。”因此，在推進農民市民化的過程中，必須以建立“有為政府”為導向，充分發揮政府在促進經濟發展，提供公共產品和服務方面的積極作用。

最后，在正確處理國家和公民的關系中，我們既要防止政府該為不為，也要建立有效的權力監督制約機制，防范政府權力的肆意和濫用。在計劃經濟時代，國家權力過多地介入和干預社會經濟領域，極度壓縮了農村社會的自治空間。即使在已經實行了20多年市場經濟的今天，政府仍然掌握著大量的資源并擁有強大的支配權，導致實踐中政府違背農民意愿，侵犯農民權利的現象仍時有發生。從歷年來的城鄉政策及其執行情況來看，農民的憲法主體性地位普遍缺失，農民的意愿和訴求得不到尊重，政策總是由政府在單方面的探索和推進。在這種決策體制下，出現“農民被上樓”的事件也不足為奇［15］。今后在重大問題決策中，建議引入協商民主程序，只有確保不同利益群體都能自由表達、公開對話、平等博弈，各群體的利益才能得到充分尊重。農民市民化應當是農民的事情由農民作主，在這一過程中，應當充分發揮農民的主體性地位，尤其是在法律制定和政策供給的過程中，必須充分尊重農民的利益訴求和權利主張，使制定的法律和政策能夠最大限度地體現農民的利益，只有這樣才能最大限度促進社會公正的實現。

總之，新型城鎮化進程中農民身份轉化不僅涉及價值觀念和經濟發展，更關涉到政府職能轉變和制度安排的更新。只有將之納入立憲主義的總體思路之中，確立其與社會進步相適應的憲法觀念體系和規范秩序，才能使美好的愿景轉化為實實在在的社會實踐。

［1］文軍.農民市民化：從農民到市民的角色轉型［J］.華東師范大學學報（哲學社會科學版），2004（3）：55-61.

［2］陳映芳.征地農民的市民化—上海市的調查［J］.華東師范大學學報（哲學社會科學版），2003（3）：88-124.

［3］鄭杭生.農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題［J］.甘肅社會科學，2005（4）：4-8.

［4］朱信凱.農民市民化的國際經驗及對我國農民工問題的啟示［J］.中國軟科學，2005（1）：28-34.

［5］王道勇.農民市民化：內涵、進程與政策［J］.攀登，2008（6）：116-118.蔣新紅.農民市民化背景下的城市社區文化建設探討［J］.商業時代，2009（27）：128-129.任映紅，羅科萍.城郊農民市民化的多重阻滯和推進路徑［J］.浙江學刊，2013（2）：189-193.

［6］馬榮麗.淺議農民市民化問題的本質［J］.管理觀察，2015（32）：35-39.

［7］宋仁登.城市化進程中農民市民化問題研究［J］.山東大學學報（哲學社會科學版），2012（1）：27-31.

［8］趙萬一.中國農民權利的制度重構及其實現途徑［J］.中國法學，2012（3）：5-17.

［9］江國華.從農民到公民—憲法與新農村建設的主體性視角［J］.法學論壇，2007（2）：101-106.

［10］苗連營.城鄉發展一體化的憲法學思考［J］.法商研究，2014（3）：15-18.

［11］韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學專題研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：292-293.

［12］韓大元.中國憲法文本上“農民”條款的規范分析—以農民報考國家公務員權利為例［J］.北方法學，2007（1）：101-115.

［13］韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學專題研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2004：302.

［14］朱福惠.論遷徙自由［J］.四川師范大學學報（社會科學版），2001（2）：30-37.

［15］苗連營，吳樂樂.農民憲法主體性的確定與農村改革的憲法指引［J］.河南工業大學學報（社會科學版），2013（4）：31-36.

責任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.02.025

F291.1；C922

A

1004-0544（2017）02-0144-04

廣東省哲學社會科學“十二五”規劃2014年度學科共建項目（GD14XFX06）；廣東省軟科學研究計劃項目（2016A070706005）。

李燕（1980-），女，湖北宜城人，法學博士，華南農業大學人文與法學學院講師。