基層民主實踐中公民政治參與的現狀與出路

趙中源

摘要：公民政治參與狀況是基層民主實踐狀態的集中體現。從政治認知、政治參與行為和政治參與效能感三個維度對廣東珠三角地區公民政治參與現狀的調查顯示，隨著經濟、社會的發展，公民對政治參與的關注度越來越高，參與的領域越來越廣，參與的程度越來越深，參與的技術與能力也日益提升。但一些基層黨委政府治理理念落后、宗族勢力干預、資本幕后操作等外部因素，以及基層民主制度的探索與安排滯后、公民個體文化素養和參與動機的差異性等內在因素仍在一定程度阻礙著基層民主實踐中公民的政治參與。推進公民有序政治參與，需要在完善參與的制度體系、擴展參與的領域與層次以及優化參與的社會生態環境等方面下功夫。

關鍵詞：基層；公民；政治參與；民主實踐

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）11-0067-07

近年來，廣東珠三角地區在推進地方民主政治建設方面做了大量開創性工作，如開展網絡問政、推進居（村）民自治、強化權力監督、創立民主協商規程、引導社會組織參與等，在民主理論與實踐兩個層面取得了開創性成果。但我們也注意到，由于民眾政治參與訴求與參與能力和技術的不匹配等因素的影響，民眾的政治參與水平與實效仍滯后于經濟社會發展要求。

2014年5月至2015年2月，本課題組就廣東珠三角地區地方民主建設中的公民參與狀況展開了為期近一年的持續調查。調查重點選取了廣州、佛山、深圳、東莞、珠海等5個市各10個城鄉社區為樣本，采取隨機與定點發放調查問卷和走訪、座談等方式展開。課題組共發放問卷2000份，回收1890份，有效回收率為94.5%；訪談60次，獲取訪談記錄60份。在此基礎上，課題組對調查數據進行了分類統計與分析，為本課題的后續研究提供了可靠的第一手資料。

公民的政治生活涵蓋政治認知、政治效能感以及政治參與行為三個方面。政治認知是社會政治心理體系的基礎，具體指“政治主體對于政治生活中各種人物、事件、活動及其規律等方面的認識、判斷和評價，即對各種政治現象的認識和理解”。政治認知是公民政治參與的認識前提與思想動因。政治效能感則是指公民個體對自身參與行為影響政治體系和政府決策的能力的評價。一般來說。政治效能感強的人比政治效能感弱的人會更多地參與政治。對于個人來說，政治效能感是影響其政治參與的最主要因素。政治參與行為，即公民政治參與的具體方式、頻率、范圍、深度等實踐層面的狀況。其一般意義是指公民通過一定的方式直接或間接地影響政府的決策與公共政治生活的政治行為。在當今中國民主政治運行中，公民政治參與的手段主要有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等。公民的政治認知、政治效能感、政治參與行為完整地體現著一個國家或特定區域內的民主政治運行狀態。其綜合作用直接制約著該區域內民主政治建設的品質與預期，是反映一個國家或地區政治文明發展狀態的重要指數。本課題組通過對調查數據的統計分析，從不同側面對現階段廣東珠三角地區公民政治生活中上述三個要素的現實狀態予以描述與展現，這為我們客觀把握和評價經濟率先發展地區的地方民主建設及其發展態勢提供了參考依據。

一、對基層民主實踐中公民政治參與狀況的統計分析

（一）政治認知

1.對政治生活的關注度。對政治生活的關注，反映著特定區域內政治建設與國民生活的關聯度，也反映出該地區民眾對待政治生活的基本態度。一直以來，廣東作為全國經濟率先發展省份，經濟話題在人們的生活中占有絕對分量。在經濟快速發展30多年之后，廣東民眾如何看待社會政治生活是一個值得研究的問題。調查顯示，絕大多數受調民眾認為政治已成為日常生活必不可少的部分，其中74%的民眾認為政治與個人和家庭生活“有一定關系”或“關系很大”，而認為“沒多大關系”或“沒有思考這個問題”的僅占26%。

在受調民眾中，“經常關注”（41%）或“選擇性關注”（32%）國內外時政的有73%，而“很少關注”（22%）或“不關注”（5%）的僅占27%。這意味著廣東民眾觀念的轉變，即對政治生活有了新的認知。同時，這一認知有著明顯的年齡差異，30歲以下群體對政治的關注度要明顯低于30歲以上群體。在受調民眾中，“不太關注”、“很少關注”或“不關注”國內外時政的，在30歲及以下的人群中占39%，在30歲以上的人群中占20%。這可以作多種理解：一是年輕人接觸社會政治生活的機會較少；二是年輕人的興奮點過多；三是學習壓力和生存壓力使得年輕人無暇顧及政治話題。因此，草率地認為年輕人對政治缺乏興趣顯然是不恰當的。

受調民眾對政治生活的關注度與所處環境密切相關，并帶有鮮明的身份差異。調查顯示：體制內成員（包括公務員和事業單位職員）中，“經常關注”、“不太關注”、“很少關注”和“不關注”國內外時事的分別占62%、22%、12%和4%，體制外成員（包括民營企業的產業工人、企業主和外企員工、無業人員和其他人員）中分別占36%、34%、25%和5%；中共黨員中，“經常關注”、“不太關注”、“很少關注”和“不關注”國內外時事的分別占73%、16%、8%和3%，非中共黨員（包括共青團員、民主黨派成員和無黨派群眾）中分別占35%、35%、25%和5%。可見，受職業領域影響，體制內成員相對于體制外成員具有更高的政治敏感性，更關注國家與社會的政治生活。受政治面貌影響，中共黨員相對于非中共黨員更為關注國內外時政，尤其是黨的建設與國家政策層面的信息。

2.對政治生活的關注點。受調民眾對政治生活的關注點集中在公權利領域，偏好關注制度建設和現實社會問題。調查顯示：民眾對政治生活的關注熱點，56%首選關注黨風廉政建設，26%首選關注自己的權利是否得到尊重，12%首選關注國際國內大事，6%首選關注鄉鎮（街道）干部改選。這一調查統計結果與基層民主具體實踐中民眾的現實選擇有一定的錯位。在民眾參與的社會政治活動中，更多人的參與動機在于對自身利益的考慮。當然，黨風廉政建設是一個非常寬泛的概念，會直接或間接涉及到基層社會民主發展與公民切身利益。

3.對公民政治權利與義務的認知。調查顯示：受調民眾對個人政治權利與義務的認知度較高。對于憲法中關于公民權利與義務的具體內容，26%的受訪民眾表示“基本清楚”，39%的受訪民眾表示“知道一些”。23%的受訪民眾表示“需要時再咨詢”，只有12%的受訪民眾表示“不知道”。不同政治面貌群體中，中共黨員對權利與義務的認知更為明晰，共青團員因多數為在校青年學生，對公民政治權利與義務的相關知識有更多和更系統的了解。按年齡段劃分，絕大多數19-49歲的中青年群體對憲法中關于公民權利與義務的基本內容有基本的了解。

“利益決定立場，立場決定態度”。利益問題直接關聯著公民對執政黨及其領導的政府的評價，也制約著公民的政治參與取向。在各種權利中，民眾更在乎經濟領域的權利，其政治參與態度也與其經濟狀況密切相關。同時，對自身的政治權利，受調民眾也給予了較多的關注。調查顯示，53%的民眾優先選擇關注經濟類權利，35%的民眾覺得政治權利更重要。7%和5%的民眾更關注文化類權利和其他類權利。同時，對于經濟類權利、政治類權利、文化類權利和其他類權利，公務員群體中優先選擇關注的人數分別占38%、55%、2%和4%，事業單位職員中優先選擇關注的人數分別占59%、28%、5%和8%，產業工人（含農民工）中優先選擇關注的人數分別占52%、33%、8%和8%，企業主和外企員工中優先選擇關注的人數分別占51%、37%、6%和6%，無業人員中優先選擇關注的人數分別占59%、32%、5%和4%，其他人員中優先選擇關注的人數分別占52%、36%、9%和3%。可見，在不同職業群體中，除公務員群體外，其他群體對政治類權利的關注熱情明顯低于經濟類權利。

4.獲取政治信息的主要渠道。調查顯示，目前受調民眾主要通過各種媒體獲取相關政治信息。其中，通過讀報、看電視、聽廣播獲取信息和通過上網獲取信息的分別占47%和40%，報紙、電視、廣播和互聯網是民眾獲取政治信息的主要平臺。此外，坊間議論與口口相傳成為媒體之外的另一方式（占10%），這實際也是一種社會開放、民主的體現，普通群眾正當的言論自由得到了保證。值得注意的是，傳統的開會傳達方式已經明顯邊緣化（占3%），這在一定程度上反映出會議傳達方式的老舊化、內容的重復化以及基層黨組織社會動員能力的下降，為我們如何實現推進基層民主與改善黨的組織和領導方式的有機統一提出了新的課題。

5.對政權組織機構的知曉度。受調民眾比較熟悉各級黨和政府相關組織機構的設置與運作。尤為關注政務信息公開。調查顯示，對黨的總書記、國務院總理及其他中央政治局常委的基本信息，9%的受調民眾表示全部知道，52%的表示多數知道，只知道黨的總書記和國務院總理的占26%，表示基本不知道的只占13%；對于所在地方鄉鎮（街道）黨委（黨工委）書記、鄉鎮長（街道辦主任）的基本狀況，61%的受調民眾表示基本知道，只知道鄉鎮（街道）黨委（黨工委）書記或鄉鎮長（街道辦主任）的分別占16%和9%，表示都不太清楚有14%。

不同年齡段受調民眾對不同級別政府組織的熟知程度存在差別。調查顯示，19-30歲群體和31-49歲群體普遍對上述信息比較了解或者有興趣了解，而18歲以下人群對地方基層干部知曉度最低，50歲以上的人群對中央高層信息的關注低于對基層組織機構信息的關注，這反映出這類人群對自身利益更為關注的基本傾向。

（二）政治參與行為

1.對政治參與現狀的評價。調查顯示，受調民眾多數認為當前地方政治生活中公民參與的途徑不多、渠道不暢、方式單一等，制約著公民對等獲取相關信息，平等參與協商，以及適時正當地表達訴求，參與決策與監督等。統計顯示，關于目前所在地方公民行使政治權利的渠道，有63%的民眾認為“不太暢通”（43%）或“不暢通”（20%）。認為“基本暢通”的只有9%，而認為參與活動是“形式主義”的占28%。一些民眾還表達了對社會政治活動中被動式參與、程序性參與等問題的厭煩，坦陳這些問題的存在影響了公民政治參與的熱情和實效。調查表明，民眾表示自己“主動積極參與”、“被動參與”、“很少參與”社會政治活動的分別占12%、36%、50%，還有2%的民眾對政治參與表示“反感”。

2.政治參與的基本偏好。從參與內容上看，受調民眾側重行使貼近自身利益的權利。從參與偏好上看，民眾側重認同和維護原權利（又稱第一權利）。調查顯示，選擇關注自身權利的受調民眾在政治參與過程中最關心選舉權和被選舉權的占49%，最關心批評、建議與監督權的占28%。最關心依法投訴、上訴權利的占11%，而最關心其他相關權利的占12%。這反映出民眾對權利的認識開始具有宏觀性、總體性眼光，對各種權利的內在關系有了基本的認識與把握，并試圖抓住主要矛盾。

3.政治參與的主要方式。按照現實情況，受調民眾政治參與的方式可分為兩個大類：一是自主性參與；二是組織性參與。所謂自主性參與，就是公民根據自身的利益取舍與偏好，表達自身訴求。參與自己所關心的社會政治事務。組織性參與，即按照基層黨委政府的要求參與的各種選舉、投票、會議及其他政治活動。

調查顯示，在進行自主性參與時，民眾多以簡單參與（非正式、便捷、實效、成本較為低廉）為主，如在回答“您更愿意通過哪些渠道行使自己的政治權利”時，借助媒體力量與輿論壓力（在媒體發表意見或網上匿名投訴）成為第一選擇（48%），給有關部門寫信和打電話是第二選擇（41%）。值得注意的，當面提出批評或意見成為不少民眾的選擇（25%），這反映出民眾主人翁意識增強，對權力機構與官員不再敬而遠之。當面表達一是可以更為快捷地處理問題；二是有利于政府與群眾的溝通與相互理解；三是可以減少行政成本與民眾申訴支出：四是縮小社會影響面，防止一些人借機生事。參與聽證會也是目前民眾的政治參與常見的選擇（20%），無論從現實操作層面還是民眾接受層面，聽證會都已經成為地方民主治理的一種有效選擇。

而組織性參與的方式選擇，則反映出民眾的基本政治態度與價值取向。其中，“按法律規定參與”成民眾為首選（占57%），遠遠超出了“按領導要求參與”（占21%），這顯示出民眾對制度性參與與獨立性參與的信任與推崇。選擇“按個人需要參與”或“隨大流”的分別只有13%和9%，表明在涉及整體工作與大局問題上，民眾能夠在個人利益與全局利益上作出合理取舍。

（三）政治參與效能感

1.對政治參與效能的評價。受調民眾非常關注地方政治生活中的公民民主參與效能，認可近年來地方民主建設取得的成績，同時對制約參與效能的現象進行了開誠布公的批評，并采取了不同的應對方式，持積極態度的選擇期待改善，持消極態度的傾向于回避參與或消極應付等。走訪中，我們能明顯感受到。部分民眾放棄參與的機會其實并不情愿。而是迫于無奈。民眾對政治生活重要性的認知與現實中對參與的回避所形成的反差與矛盾，值得我們在完善地方民主建設中作進一步的反思。同時，多數民眾對進一步推進地方民主建設進程、提升公民政治參與效能有著很高的期待，呼吁增大民意在政治生活中的影響力，尤其是期望在基層干部選拔與評價中進一步擴大群眾的參與，增大群眾意見的權重。調查顯示，60%的民眾希望以群眾意見作為基層干部的考核方式，認為應該按考評細則考核的占31%，而認為基層干部考核應以上級意見為主或者無所謂的不足10%。如何權衡群眾意見在干部選拔與評價中的權重，涉及到群眾路線、干群關系、群眾認同與客觀公正評價干部等諸多問題，這對我們完善基層干部選拔與考評機制提出了新的要求與期待。

同時，參與效能直接影響著民眾的參與積極性。調查顯示，影響公民政治參與熱情的主要因素依次為：參與的形式主義（36%）、缺乏參與興趣（30%）、參與能力不足（21%）、參與缺乏實效（9%）。從中我們不難發現其內在的邏輯關系，參與的形式主義勢必產生兩個基本結果：一是參與效果縮水：二是民眾參與熱情降低。可見，制約公民政治參與效能的癥結在于形式主義，而民眾對形式主義的反感，則反映出民眾對參與效能的追求，以及對參與的制度化、實質化與政治活動價值實現的向往。參與能力不足是影響參與效能的客觀因素，這對我們立足地方經濟社會發展實際，因地制宜、因時制宜、因人制宜地推進民主建設提出了具體要求。

2.對民主政治建設的認同度。民眾對對地方政治建設的認同度，直接體現著公民參與的效能感。調查顯示，56%的受調民眾認為近年來地方民主建設“進步很大”或“有進步”，34%的認為“進步不明顯”或“存在較大問題”。而認為自身政治權利“有完全保障”、“有基本保障”和“有部分保障”的達到60%以上，認為自身政治權利會“時常受到侵害”或“基本沒有保障”的占36%。這兩組數據告訴我們，地方民主建設已初見成效，并得到群眾的基本認可。因此，要進一步增強信心，不可妄自菲薄。另一方面，我們也必須正視現階段存在的問題。如調查中認為自身政治權利得到充分保障的不到10%。有1/3以上的受調民眾給予了負面評價。這對我們進一步改進領導方式與執政方式，切實完善地方民主建設的制度機制提出了具體要求。

另一方面，受調民眾在政府對待民意方面的評價也值得我們高度重視。調查顯示，56%的民眾認為現階段地方基層政府對群眾意見的重視與采納狀況不盡如人意，而認為基層政府在該方面做得比較到位的只有16%。

3.提升政治參與效能的路徑。提升參與效能，關鍵在于完善參與制度，改善參與方式。受調民眾對此給予了熱情關注，尤其在走訪過程中，這方面的問題始終是普通群眾最愿意談及的話題，也是基層社會組織（如村委會、居委會）和鄉鎮（街道）干部繞不開的話題。在談及何如提高公民政治參與的效能時，44%的民眾主張應加強對領導干部的權力監督，提高其依法行政與照章辦事的自覺性；25%的公民認為應提高群眾的公民意識和參與技術與能力；11%的公民認為最需要解決的是減少上級對基層事務的行政干預，切實推進村（居）民自治。調查中也發現，部分民眾對此采取了實用主義的態度，認為形式和方式并不重要，關鍵看實際參與效果。

公民政治參與是民主建設的一項具體內容，提升公民政治參與效能還需要從地方民主建設的整體性運作中加以考察。因此，如何教育與管理干部，如何推進地方黨委政府的職能轉變，如何保障決策公開等，成為受調民眾關注的問題。其中，黨務政務分開（42%）、加強干部監督與推進干部財產公示（39%）、增大普通群眾代表的比例（11%）以及推進鄉鎮（街道）干部直選（8%）成為優先選項。

二、對基層民主實踐中公民政治參與現狀的總體判斷

（一）公民對政治參與的關注度越來越高

珠三角地區民眾對社會生活的關注面正在發生改變，經濟成分獨大的局面已不復存在。現階段的民生問題雖仍然存在著社會資源總量供給不足的問題，但人們關注民生的焦點卻集中于現有社會財富流動的公平與合理共享之上。因此，作為普通社會個體的公民對于經濟發展的關注開始減少。而涉及社會利益公平公正的關鍵在于分配制度的公平與合理，這就對制度的設計理念與價值取向提出了新的更高的要求，也就是以保證人民群眾廣泛受益，切實提升人民幸福感為出發點和落腳點，而非以刺激經濟增長為目的。這一改變，必然引發社會的廣泛關注，各種社會群體基于自身利益考量，勢必對制度制定提出各自的訴求，而這些訴求的完整表達與最大實現，則取決于該社會群體對制度形成的影響力。最大可能地參與其中成為優先選擇，而參與的前提是關注、跟蹤制度的變化與生成。調查顯示，受調民眾除了關注工資待遇、工作環境、社會公平與保障、子女受教育權益等之外，開始更多地關注政府工作的發展理念及其實施力度與效果。特別是重大經濟活動與政府重大決策過程中的公開與公正問題。至此，利益關注開始演繹為權利追求。民眾對社會生活關注面的改變，契合了當地經濟社會發展的進程。

（二）公民政治參與的領域越來越廣

隨著公民對社會生活關注面的改變，其對權利保障與實現的追求變得更為現實與迫切。通過各種方式與渠道參與社會政治生活，充分表達自己的權益訴求，最大可能地跟蹤與影響地方政府決策，并利用可能的方式保障自身正當利益成為一種必然選擇。如廣州冼村征地拆遷腐敗窩案的查處，就與村民堅持不懈的維權分不開。在涉及集體經濟組織的籌資與“分紅”，城鄉“兩委”、經濟合作社等社會組織的選舉與評價，以及鄉鎮（街道）政府的民生政策等敏感問題時，民眾都會基于各種考慮，給予高度關注并積極參與。盡管我們可以明顯感受到其中利益的驅動，但基層群眾對利益的敏感實際上是對自身權益認知與維護的基礎，是一種公民意識的覺醒。隨著珠三角地區逐步步入現代化社會，基層民主建設的領域越來越廣、舉措越來越多，社會反響也越來越大。民眾的政治參與不再僅僅是一種熱情，而已經成為一種現實生活需要。正是基于此，近年來，珠三角地區公民的政治參與已由過去組織化的參與逐步演變為一種自覺性參與，由過去的追逐經濟利益的參與逐步發展為體現權力的參與，并因此對基層政權的相關制度與運作的關注有了更多的興趣，如政府聯系群眾制度、決策的聽證制度、民眾的利益表達和申訴制度，公民在社會事務中相關知情權、參與權、決策權、監督權的保障和落實，以及政府的陽光運作與績效、官員的廉潔與能力評價等。

（三）公民政治參與的程度越來越深

全程性參與、實質性參與成為民眾的訴求。參與的程度實際與參與的領域緊密相關，一個是廣度的拓展，一個是深度的增加。廣度通過深度表現質量與效果，而深度以廣度為基礎和前提。公民參與面的擴大是相對容易實現的，但如果缺乏參與深度的保障，這種參與就可能勞而無功，或者干脆淪為形式主義。而參與的深度更多通過參與的全程化、參與的實際影響力以及政策運作與參與訴求的趨同度加以體現。從近年來珠三角地區公民在地方民主建設中的政治參與程度來看，明顯呈現出深度化發展的趨勢，民眾已經不再滿足于參與了什么，還關注參與的過程是否完整，參與的程序是否合理、合法與公平，以及參與后的實際效果等問題。最直觀的感受是，民眾在表達訴求時，開始選擇溝通、談判、妥協等協商路徑，或者通過法律訴訟等合法程序進行。對自身權益的維護也不再滿足于暫時性的利益補償，而傾向于制度性的整體解決。這在表面上似乎在一定時間內增大了基層政府與干部的工作難度，但其中蘊含的對制度公平性的追求、對自身權益制度性實現的表達，與我國社會主義民主政治建設的價值取向是高度一致的。在追求個人權益實現的同時，民眾對自身的義務也有了更多的自覺，社會公益參與意識、律己守法意識、社會公德意識和社會正義感等都有了明顯改觀。可以說，基層民主發展已經成為當地經濟社會發展的催化劑和保護網。

（四）公民政治參與的技術與能力明顯提升

參與水平通過參與理念、參與方式與參與能力予以體現。參與理念是參與動機的顯現，即公民為了何種目的參與社會政治活動。一味追求個人利益實現的參與顯然會面臨成為眾矢之的的尷尬，也難以實現參與的目的。而過分強調利他性參與則顯然與普通民眾的社會角色及其政治認知水平難以協調。調查中，不論是出于對政治參與的認知，還是出于樸素的均利意識，相當多民眾的參與理念契合了現階段提升政治參與效能的要求，甚至開始出現更多顧及全局利益的傾向。在參與方式上，民眾的選擇體現了冷靜、便捷、實效與規則。無論是自主性參與還是組織性參與，都避開了沖動與激情的方式，利用媒介表達訴求、直接向相關部門反映情況乃至當面互動交流等成為民眾政治參與方式的優先選項。這表明公民的法制意識、程序意識、規則意識與解決問題的善意成為主流，也反映了公民應用現代技術能力的提升，這無疑會提升參與的效能。參與能力通過對政治的認知能力、參與事項的相關知識儲備、社會調查與總結提升能力、處事的決斷性等加以體現。對公民個體，尤其是基層普通群眾而言，完全具備上述能力有些勉為其難，但作為一個整體考察，近年來民眾參與能力的提升則是顯而易見的。

（五）公民政治參與的困難與問題仍然很多

調查顯示，基層民主的現實發展狀態與民眾的政治參與訴求仍然存在較大差距，尤其是公民政治參與的范圍仍然有限，參與渠道不暢，形式主義成分過多。以及干擾基層民主參與的消極因素明顯存在等問題的解決仍待時日。制約公民政治參與的因素有外在和內在兩個層面，公民政治參與的實現取決于多方面的因素，民主制度內容的科學性與民主進程設計的合理性、基層黨委政府理念的更新與能力的增強、公民自身素質的提升等因素的綜合作用，才能促成公民有效政治參與的實現。而外來因素的干擾，則會對公民政治參與，乃至整個地方民主建設產生沖擊和阻礙。基于珠三角地區基層民主建設現狀，我們認為以下幾種外在因素的負面影響值得高度關注：治理理念的滯后，一些基層黨委政府“管理”意識根深蒂固；宗族勢力的干預，血緣紐帶捆綁基層民主運作；資本幕后的操控，權力尋租現象仍然存在；商業行會的介入，既得利益群體的影響力難以消除。而制約政治參與的內在原因，主要體現在以下幾方面：基層民主制度的探索與安排滯后于經濟發展，制約了公民政治參與的發展進程：公民政治參與效能感偏低，抑制了公民政治參與的熱情；公民個體文化素養和參與動機的差異性，影響了公民政治參與的氛圍等。

三、推進公民有序政治參與的可行性路徑

（一）完善公民有序政治參與的制度體系

1.完善人大選舉制度，發揮公民選舉的作用。選舉是公民有序政治參與最直接、最有效的形式，是公民表達自己的政治訴求的可靠途徑。公民參與選舉的過程就是公民參與政治、表達訴求的過程。完善人大選舉制度，一是把競爭機制引入人大代表的選舉中，在“機會公平、程序公正、過程公開”原則指導下，實行差額選舉，并使選民對被選舉人的真實情況有充分了解。二是健全選民對人大代表的評價與監督機制。在選舉制度中，選舉權和監督罷免權是不可分割的整體。人大代表要通過多種渠道保持與選民的密切聯系，反映選民心聲，并自覺接受選民的監督。同時，應建立適時評價和罷免不稱職人大代表的有效機制。三是進一步改善人大代表的構成成分，充分考慮社會各個群體的利益，適當擴大基層群眾代表的比例，使人民代表大會更接地氣，更有人氣。四是完善社會基層自治組織的直選制度，并逐步擴大基層政權直接選舉的試點，讓廣大基層群眾的政治參與更有效能。

2.完善公民聽證會制度，提升公民參與對決策的影響力。一是健全行政決策聽證代表的科學遴選機制。要采取自愿報名和隨機抽取的方式，選擇具有廣泛代表性的普通民眾代表。同時，要兼顧各個社會利益群體的訴求，合理配置相應參會代表的比例。二是優化聽證專家的構成。相關領域的專家參與決策聽證是通行而有效的做法，針對近年來民眾對專家意見的非議，在遴選專家時要強調“專業”、“公心”與“民意”的統一。三是增加聽證會的透明度。要充分利用電視、報紙、網絡等現代傳媒適時向社會公布有關聽證會的程序與結果，主動接受社會監督。四是健全反饋制度。要及時對聽證代表所提出意見的合理性作出有說服力的判斷，并作出相應的回應和解釋。

3.完善政策執行制度，提高公民履行參與職責的能力。公民參與公共政策執行是社會主義民主政治的重要內容，是公共政策民主化的必然要求。一是建立健全公眾議程與政府議程的良性互動機制。要允許公民通過合法渠道充分向政府有關部門提出政策訴求，并保證其中的合理訴求盡可能進入政府議程，實現公眾議程和政府議程的互補。二是完善公民參與制度執行機構的運行職能。公民作為公共政策執行的利益代表，既是政策信息的使用者，又是政策信息的傳達者和接受者，所以公民參與制度的執行機構要組織公民有序參與政策的執行計劃，共同商討達到政策目標的科學方案以及資源的合理配置。同時，執行機構還要組織公民有序參與政策的執行溝通，增強公民有效政治參與的效能。

4.健全有效監督制度，充分發揮公民監督參與的作用。一是完善舉報制度，暢通舉報渠道，規范舉報行為。要充分發揮網絡舉報優勢，讓民眾舉報“有門”。同時應注意加強公民法制教育，推進舉報的合法與規范，并依法保護舉報人和被舉報人的合法權益。二是健全人民監督員制度。要建構科學有效的監督程序，推選有正義感、責任心、代表性，通業務、懂法規的公民組成人民監督員隊伍，有效督促基層政府工作。三是充分發揮報刊、網絡等新聞媒體的監督作用。在發揮現代媒體快捷優勢的同時，要不斷健全媒體監督機制，引導媒體合法、理性、有效地參與社會監督，弘揚社會正能量。

（二）擴展公民有序政治參與的領域和層次

1.完善基層自治制度，推進基層民主發展。完善基層群眾自治，首先要落實好相關法律法規賦予群眾的各項自治權利，如選舉權、提名權、罷免權、決策權等。其次是提升基層黨組織的能力，發揮其在基層事務民主決策中的主導作用。再次是積極實行村（居）務公開，村（居）委會自覺接受村（居）民監督，讓村（居）務在陽光下運行。與此同時，要依法建構和完善預防消極因素對基層民主的干擾的機制，保障基層民主的正向發展。

2.引導和擴大社會組織的合法參與。社會組織在社會治理中具有獨特功能，是政府與公民之間的天然緩沖帶。一是積極引導社會組織的發展。要放寬社會組織的準人標準，加強相關行政服務，依法有序地向社會組織開放政府資源，制定社會組織行業標準，培育有利于社會組織發展的環境，提高社會組織的社會影響力。二是關注社會組織發展動態，從戰略高度重視互聯網中不同社會群體的政治參與習慣和互動方式，研究互聯網等新技術對社會組織政治參與形式、結構、效果等的影響，及時化解社會組織發展中的各種問題。三是把握社會組織發展的趨勢，并對其發展可能出現的風險進行科學預測與有效控制。

3.規范網絡領域的政治參與。一是強調網絡參與倫理。要健全網絡倫理道德規范體系，引導基層民眾堅持網絡參與的道德底線和法律意識，理性地管控自身的網絡參與行為，弘揚正能量。二是提高公民對網絡信息的分辨能力。信息海量化是網絡的特色與優勢，但潛在其中的危害性也顯而易見。因此，培養公民正確區分和對待網絡信息的基本能力勢在必行，這是防止有害信息蔓延和危害社會的最有效手段。三是拓展公民網絡參與平臺。要在政府的主導下，將電子政務平臺建設成為公民網絡政治參與的基本途徑，為公民處理日常事務和參與政治生活以及表達自身意愿創設便利條件。

（三）優化公民有序政治參與的社會生態環境

1.優化政府行政行為。加強政府自身建設，優化政府行政行為，是推進公民有效政治參與的重要途徑。一是建設法治政府。建設法治政府是全面深化改革的基本內涵和要求，要明確宣示法治政府建設的總目標，即建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。二是繼續深化行政管理體制改革，推進政府職能轉變，完善信息公開機制，量化治理標準。政府應改革行政管理理念及模式，合理放權，變管理為治理，變官本位為民本位，將民生福祉作為工作的重點，構建責任型、服務型政府。三是完善行政監督體系，強化行政問責。要健全行政評議考核制度，采取自律與他律雙軌并行的措施，通過理論學習、監督考核，實現以權利制約權力；主動公開政務，開辟多樣化監督平臺，借力群眾，建設廉潔政府。

2.營造健康的社會輿論氛圍。不同價值觀及利益訴求在網絡和新媒體助推下，共同構建了現階段多元化的社會輿論環境。營造健康的社會輿論氛圍有利于弘揚主旋律，引導公民有序政治參與。一是線上線下相結合，引導網絡輿情，做實思想政治工作。要加強網絡輿情的正確引導，堅持依法保護公民言論自由與依法懲治網絡不良和違法行為的有機統一，加強網絡立法，規范網絡執法，構建科學保障機制。二是構建高效、規范、有序的現代傳播體系。新聞媒體要充分發揮溝通政府決策與社會各界的紐帶作用，協助政府傳遞決策信息，助推公民依法實現利益訴求。

3.培育公民政治參與的共同價值觀。價值觀多元化是社會民主包容的具體體現，但也對公民政治參與動機的正當性與秩序的合理性帶來了一定的挑戰。人民民主始終強調人民主體價值與整體利益實現，這與社會主義核心價值觀具有高度一致性。自然也應成為公民政治參與共同價值觀的基礎。立足現階段基層民主的現實情況，構建公民政治參與共同價值觀需要引導民眾處理好以下幾個關系，即強調政治權利實現與自覺履行政治義務的統一；追求群體合法利益與實現社會整體利益的統一；維護自身合法權利與尊重他人正當權利的統一；尊重政治參與秩序與堅守基本政治倫理的統一；推進民主政治發展與促進經濟社會全面協調發展的統一。

（責任編輯 劉龍伏）