全面深化改革第三方評估的制度構建研究

袁莉

摘要：評估是績效管理的關鍵環節，第三方評估是政府績效管理的重要形式，其作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統的政府自我評估的缺陷，在促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的促進作用。全面深化改革第三方評估是對地方政府改革較為了解、長期關注的專業機構從地方改革的方案設計、推進過程和改革成效等三個維度對改革進行的評估。委托第三方公正、客觀地評價改革越來越受到各級政府的重視。目前，我國全面深化改革第三方評估才剛剛起步，制度體系還未完全建立，第三方評估機構的合法性、獨立性以及改革評估形式的規范化等問題還有待解決。加強第三方評估制度的構建，應從明確第三方評估機構的法律地位、完善政府信息公開與配合制度、建立第三方評估機構與行業管理制度、完善第三方評估結果運用制度等方面進行改進。

關鍵詞：全面深化改革；第三方評估；制度構建

中圖分類號：D632.9 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）11-0074-04

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了全面深化改革的總目標、改革任務、改革重點，為黨和國家未來的發展道路指明了方向。全面深化改革各項舉措的扎實推進，需要強有力的改革督察，形成倒逼壓力機制，激發改革動力，使改革更加精準地對接發展所需、基層所盼、民心所向。改革督察方式有多種，第三方評估是其中重要的一種。2014年12月。李克強總理在主持召開國務院常務會議時強調，要用第三方評估促進政府管理方式改革創新，之后他更是數次在國務院常務會議上提到“第三方評估”。近兩年來，從國務院到各部委、地方政府，都開始大規模地引入第三方評估對政府績效進行評價。2014年，為推動國務院改革、發展、民生等有關政策舉措落實到位，國務院在派出督查組對有關部門和省市政策落實情況開展督查的同時，也邀請了一些第三方機構對部分重點政策措施的落實情況進行了評估。一些地方政府在省級層面也進行了第三方評估的有益探索，例如，2014年湖南省在全國率先制定了《湖南省全面深化改革第三方評估辦法（試行）》；湖北省在全國率先嘗試引進第三方評估機構，對全省全面深化改革工作實施情況進行評估，取得良好效果。可以預見，在中央“探索引入第三方評估改革成效”精神指導下，今后第三方評估將會成為政府管理中的新常態，在全面深化改革督察過程中引入第三方評估也會成為趨勢，得到越來越多的推廣。

一、全面深化改革第三方評估的概念和制度構建的依據

評估是績效管理的關鍵環節，第三方評估是政府績效管理的重要形式，其作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統的政府自我評估的缺陷，在促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的促進作用。

1.全面深化改革第三方評估的概念界定

對于“第三方評估”，我國許多學者從不同角度有著不同理解。但實質上都強調“第三方”的獨立性——由獨立于政府及其隸屬部門之外的第三方組織實施的評價，這也是保證評估結果公平公正的起點。全面深化改革第三方評估，是對地方改革較為了解、長期關注的專業機構從地方改革的方案設計、改革的推進過程和改革成效三個維度對地方改革進行的評估。全面深化改革第三方評估不僅僅是事后評估（針對改革某一階段的成效進行評估），還包括事前評估（針對方案設計）和事中評估（針對改革推進過程），采用的是全過程評估。更加深入、全面地對地方全面深化改革進行評估提高了第三方評估的科學性、客觀性和權威性。全面深化改革第三方評估能夠彌補傳統政府自我評估的缺陷，促進政府職能轉變，提升政府工作績效水平，而且通過評估，第三方評估機構能夠發現并分析問題，總結提煉出對政府決策具有參考價值的意見和建議，為未來的地方改革出謀劃策。

2.全面深化改革第三方評估制度構建的依據

制度是一個關于社會行為控制的系統，在充滿不確定性的環境中，有限理性個體通過人際互動形成了各種群體。在關系緊密且穩定的群體中，個體通過互動所形成的信賴關系促使其自覺遵守群體內規范；而在信息不對稱的松散社會中，只有理性的法律制度才能協調不同群體及其成員之間的關系。新古典制度經濟學認為，經濟效益是評價制度的根本原則。科斯指出，要獲得更高的效率，就要降低交易費用，而交易費用水平取決于一國之制度：法律制度、政治制度、社會制度、教育制度以及文化等。事實上，制度的確在很大程度上影響著經濟效率。全面深化改革涉及重大利益關系的調整，要順利推進改革。必須處理好各種復雜的關系。而改革的推進，僅依靠中央和地方政府的力量是遠遠不夠的，需要全社會的共同努力才能實現。社會是由許多個體組成的，每一個個體（組織）的行為與發展對于改革全局可能是正效應，也可能是負效應，個體（組織）之間在利益格局調整過程中也會產生沖突和矛盾，如何協調處理好個體（組織）與改革全局的關系，以及個體（組織）之間的復雜關系，必須依靠制度，制度是處理各種復雜關系必須依賴的可操作的具體規范。規范和法律之間的關系及其在整個制度中的地位構成了一個社會的制度結構，而支持這些規范和法律的群體結構（或社會結構），則構成了這些制度結構的社會基礎。嚴謹的制度結構及其社會基礎能夠形成有效的社會控制和整合機制，從而維系穩定的社會經濟秩序，穩定的秩序無論對于國家發展，還是全面深化改革而言，都有著重要意義。

二、當前全面深化改革第三方評估制度構建的困境

全面深化改革第三方評估在我國開展的時間還比較短，評估經驗有限，在評估形式、評估程序及評估方法等方面還有待改進，但不可否認，制度因素已成為阻礙評估深入、有效開展的主要瓶頸。

1.“第三方評估”法律角色不明確

第三方評估工作的有序開展及評估機構和評估行業的發展有賴于法律提供強有力的支持，第三方評估機構首先需要具備明確的法律角色。從全國各地陸續展開的深化改革第三方評估的實踐來看，大多還處于自發、半自發狀態，缺乏明確的法律角色和相配套的法律法規。改革工作的督察需要第三方的參與，但參與必須建立在制度基礎上，需要通過制度來明確評估主體的法律角色，以及評估過程中評估主體和評估對象之間的權利義務關系，這對評估工作的順利開展非常重要。到目前為止，我國出臺的與第三方評估相關的法律法規主要有：1989年國務院頒布并于1998年修訂的《社會團體登記管理條例》，該條例確立了社會團體的登記程序以及政府的管理，提到了獨立的第三方評估組織；《國有資產評估管理辦法》、《中華人民共和國注冊會計師法》、《民辦非企業組織管理條例》等法規對有關社會中介組織進行了規定。但以上法規都沒有對第三方評估機構的性質、地位、功能等作出清晰的界定，也沒有對第三方評估活動中各方的權利義務等作出明確的規定，使得第三方評估的合法性和有效性模糊不清，一定程度上影響了第三方評估結果的有效運用。

2.評估機構的管理制度不健全

第三方評估制度起源于西方國家，屬于“舶來品”，最近才在我國不斷發展起來，無論是評估機構自身的發展，還是評估行業的管理，都還處于初級階段。一方面，第三方評估機構的準入和資質管理不規范。我國現有評估機構一部分是具有政府背景的高校、學術機構的內設機構，行政關系隸屬于行政事業單位，并不完全獨立，難以做到管評分離；還有一部分社會組織，盡管也從事評估工作，但評估工作僅僅是組織業務的一部分，并不專業，沒有相對穩定的專業評估隊伍。加之我國尚沒有法律法規來規范評估機構的從業資質，也沒有明確評估機構的從業范圍，第三方評估機構的服務內容、服務期限、權利義務、違約責任、評估驗收、合同兌現等具體內容也沒有可依照的法規，因此對評估機構規范化管理無從談起。另一方面，評估委托制度尚未形成。“委托代理”是法律中的一項重要制度，主要用于民事領域，形成的是民事委托關系；現在要解決改革委托評估問題，涉及國家及其主管部門的公權力，屬于行政領域，形成的是行政委托關系，委托主體是國家行政機關，委托內容是履行行政職能，實施行政管理。因此，我們可以認為改革評估中的委托制度是指政府及改革主管部門按照一定的程序和方式將其評估權的執行委托給具有資質的中立性專業評估機構，由后者對地方改革進行獨立評估，并負責提出評估結論及建議。在這一制度下，專業評估機構開展獨立、公正、客觀的第三方評估，做到改革評估過程規范、方法科學、結論公正，為改革主管部門提供合理化、建設性的意見和建議。目前，盡管委托制度能夠得到有關政策和法律的初步支撐，但評估過程中存在大量利益沖突，包括政府和評估機構評估主導權的沖突，在一些涉及政府部門利益的關鍵性問題上，評估機構很難做到不受政府部門意見的影響。可見，我國第三方評估委托制度還沒真正完全建立起來，評估機構權限經常會受到限制，影響評估的權威性、公正性和客觀性。

3.改革評估信息的管理制度不規范

對地方改革的方案設計、推進情況及成效進行公正、客觀的第三方評估，需要獲取大量與之相關的信息，信息的來源應是多角度，多渠道的。但目前改革信息的收集與整理因缺乏制度化管理沒能實現優化。首先，信息收集過程的監管存在漏洞。由于政府信息公開內容不全面，有的地方和部門不能妥善處理信息公開與保守秘密的關系，政府信息共享機制不夠健全等原因，目前改革評估信息收集仍然比較依賴委托方（改革主管部門），特別是評估機構對黨政干部這一群體的信息收集幾乎完全依靠改革主管部門來組織實施，加之評估對象又都是利益相關方，信息收集過程不排除存在人為操縱的可能，難以保證所獲信息的客觀性。其次，信息收集與整理的流程不規范。在改革評估實踐中，由于缺乏明確的操作流程和相關規章制度，評估機構很多時候只能按照自己的理解對信息進行收集與整理。隨意性比較大，信息整理和統計的過程也缺少督導和監管。再次，信息獲取方式單一。目前，大部分改革評估信息主要通過實地問卷調查、網絡問卷調查及訪談等方式獲取，以傳統的調研方法為主，沒有充分利用網絡大數據的優勢獲取更多的信息。評估機構從改革主管部門獲取信息主要依靠年底各改革牽頭單位和各地方政府的考評報告，作為一種創新的管理方法，目前評估還沒有融入到政府部門的日常管理工作當中，評估仍然是“運動式”的，這無疑會影響評估工作的整體效果。

4.評估保障制度不完善

改革評估工作的開展必須有相應的制度來保障，特別是評估調研獲取信息的過程，更需要相應的規章制度來明確各方的權責。假定其他影響因素不變，第三方評估結果的真實性與公正性直接取決于評估對象及相關各方所提供信息的全面性與客觀性。評估調研的過程離不開評估對象改革相關部門的配合和協調，但囿于利益糾結，改革評估過程中要求評估對象做到知無不言、言無不盡并不容易，甚至評估過程還可能會遇到阻力，受到利益相關方的干擾。改革評估是一項周期長、涉及面廣、調研工作量大，需要耗費大量人力物力的工作，有些工作如評估方案設計、評估數據的處理及部分信息收集等，評估機構可以獨立完成。但還有一些工作，如向相關政府部門調研收集信息，完全靠評估機構自身獨立完成難度很大，在評估過程中，一些部門和地方政府很可能以“保密、沒有義務提供這方面資料”為由拒絕配合，最終的評估很有可能不全面、不客觀。實際情況中，如果有改革主管部門從中協調，一般地方政府都會積極配合。可見，評估主體與評估對象——多個政府部門之間的關系，也需要制度來維護。此外，評估機構保護所獲信息的安全也不容忽視，在缺乏評估信息保障制度的情況下一些重要的保密信息很容易泄露。

5.評估結果的運用制度不合理

對全面深化改革評估的結果（通常以評估報告的形式出現），目前大多數地方的做法都是遞送給相關政府部門，有的地方停留在作為內部資料保存，有的地方由相關政府部門選擇性對外發布，由第三方評估主體獨立、直接對外發布的情況很少。這不利于第三方評估權威的樹立，評估沒有對改革相關部門形成一定的震懾，監督作用體現得不明顯。同時。也影響了改革與社會公眾之間形成良性互動。實際上，人民群眾對改革的關注度非常高，特別是涉及切身利益的民生類改革，人民群眾迫切希望能通過更多渠道了解改革，參與改革。改革的推動離不開人民群眾的支持，要贏得廣大人民群眾的信賴和認可，需及時與群眾溝通改革信息，由第三方公開發布評估報告，是比較有效的溝通方式之一。

三、全面深化改革第三方評估制度構建的主要設想

全面深化改革的大背景下，第三方評估的重要性不言而喻。但缺乏剛性、統一的制度作為基礎，勢必會導致評估的標準不統一，甚至會使改革政策的實施效果大打折扣。因而，制度是建構全面深化改革第三方評估的基礎。

1.明確第三方評估的法律地位

改革評估過程中，人民群眾、企事業單位等都是利益相關者，他們的意見代表了各自的階層和群體，第三方評估機構可以將這些不同階層和群體的利益、觀點進行整合，使得評估結果更好地反映不同相關利益群體的需求，有利于在利益訴求多元化的環境中讓各方了解、監督和參與改革，提高外部的參與度。@因此，要從法律上明確第三方評估的重要作用和地位，樹立第三方評估的權威。一方面，最根本和最重要的是賦予第三方評估主體評估權。應從法律上保證第三方評估機構的權力，保證其能夠獨立開展評估工作，不受任何行政機構、公共組織和個人的干擾。評估權的來源是否合法、行使是否得當、責任是否落實。決定了第三方評估過程和結果的客觀公正。評估權的基礎是監督權，應當說，包括第三方評估主體在內的任何個人和組織對政府改革工作都具有監督權。另一方面，應從法律上確保第三方評估的不可或缺性，使評估成為考評改革工作的基本環節和必要組成部分，形成評估制度化的長效機制。這會使第三方評估更加有效地督促改革，相關部門也會更加重視第三方評估，不斷改進，提高改革工作的質量和效率。此外，還需要設計第三方參與的形式和入口。湖北省的做法值得借鑒和參考，湖北省規定在改革主管部門對各地方和部門進行年度考核的總分中，第三方評估要占一定分值比例，這使得各地各部門都積極配合、認真對待評估，評估工作進展順利，效果較好。

2.完善政府信息公開與配合制度

對于改革評估工作而言，信息的公開和透明是先決條件，否則評估機構無法了解改革工作的開展情況、取得的成效及存在的問題，從而無法判斷和評價改革相關部門的工作，會使評估陷入盲區。因此，要建立公共部門信息公開（保密信息除外）的保障機制，以法律制度的形式強制政府公開有關信息，破除評估中信息不對稱的障礙。一是推行決策公開。實行重大決策預公開制度，特別涉及群眾切身利益、需要社會廣泛知曉的重要改革方案、重大改革舉措、重點項目，除依法應當保密的以外，在決策前都應向社會公布決策草案、決策依據，通過聽證座談、調查研究、咨詢協商、媒體溝通等方式廣泛聽取群眾、專家意見，以適當方式公布意見收集和采納情況。二是推進執行公開。政府應主動公開重點改革任務、重要政策、重大工程項目的執行情況及工作進展，聽取群眾意見建議，接受社會監督，加強和改進工作。對改革相關部門的督查和審計發現的問題及整改落實情況也要向社會公開，增強抓落實的執行力。三是構建政府部門協作配合機制。對改革進行評估是要更進一步推動改革政策落地，使改革效果更顯著，人民群眾得到更多實惠。從這個意義上講，評估的目的和改革工作的目的是一致的。相關政府部門有義務有責任配合第三方評估工作的開展，關鍵是要出臺規章制度來明確有關部門配合評估調研的義務和責任，以便高效率、高質量地完成評估工作。

3.建立第三方評估機構與行業管理制度

第三方機構參與改革評估已成為必然趨勢。政府也在鼓勵和引導第三方機構參與改革及其他政府績效管理的評估，因此有必要依靠法律和制度來規范第三方評估工作。首先，要加強第三方評估機構的資質管理。改革是一項復雜的系統工程，對改革進行評估也是一項復雜的、有專業化要求的工作，為確保評估的準確性，需要優化評估主體。資質管理是主管部門對評估行業實施管理的重要手段。應盡快設置第三方評估機構的準入門檻及相關標準，開展評估機構的申報審批和動態考核，鼓勵和引導建構適度規模、高水平、專業化的評估機構，吸收具有實踐經驗和熟練評估技術的專業人員加盟評估組織，加強對評估機構的建設，以確保評估機構具有公正、正確地進行評估的水平和能力，提高評估質量。其次，要規范評估工作的流程。評估程序是決定評估結果是否客觀、準確的重要因素。出臺第三方評估工作的制度與規范，對改革評估的范圍、內容、形式、方法、步驟以及評估過程中的注意事項等相關問題一一作出詳細規定可能難度較大，但可以設置評估應遵循的幾個關鍵性的基本程序，并以規范的程序來加以執行，使評估工作的開展有法可依，有章可循，增強評估工作的可信度和透明度。最后，要建立健全第三方評估委托制度。改革評估作為技術性事務是完全可以由政府委托給第三方來開展的，委托人為政府改革主管部門，受托人為通過一定法律程序取得評估權的評估機構，雙方的權利和義務以法律形式詳細規定。在評估委托制度下。政府改革主管部門將評估權委托給專業評估機構負責。由其開展評估并提交評估報告，符合社會對改革評估科學化、公正化的期待，能夠真正地促進改革的深化。

4.完善第三方評估結果運用制度

改革是持續動態的過程，對改革進行評估，是要通過評估使改革得到推進，取得預期效果，要達到這個目的，評估結果的運用十分重要。首先，要制定科學的獎懲制度，將評估結果和獎懲掛鉤，激勵先進，鞭策落后。對在評估中取得優異成績的地方政府和部門予以表彰，對連續評估優異的甚至可以考慮在其取得突出成績的領域給予部分改革政策的傾斜。對改革評估落后地區和單位要給予通報批評，連續評估落后的可以采取適當的處罰措施。當然，運用評估結果也要避免“一票否決”和“末位淘汰”的激進做法。其次，要健立第三方評估結果的反饋機制。評估工作一結束，評估結果確認無誤就應通過新聞發布會或其他形式及時向社會及相關部門公布，一來讓更多群眾了解地方改革及其進展，從而支持改革政策的落實，形成改革與群眾的良好互動，二來促進改革相關部門改進工作，提升績效。在評估結果公布并對評估對象進行分等排序，進行相應獎懲后評估工作并沒有結束，獎懲并不是目的，重要的是要針對評估結果，找到問題、分析問題并加以改進和完善，形成“評估——反饋——改進——再評估——再反饋——再改進”的良性循環。再次，要建立評估申訴制度。在第三方機構進行評估的過程中可能出現評估不夠準確、失誤的情況，導致評估結果不夠客觀公正，若有關部門認為評估結果不符合實際情況，可以依據相關申訴程序向評估主體或改革主管部門提出評估申訴，評估主體或改革主管部門必須對評估申訴做出處理，給申訴人（部門）明確回復，確保評估問責的客觀、公正。

（責任編輯 李濤）