績效評價指標體系構建難點分析

瞿學良　邵立洲

摘要：自十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”以來，績效評價開始在我國預算管理中應用，經過近十年的實踐探索，逐步形成了具有中國特色的績效評價指標體系。但從實踐情況看，現有的績效評價指標體系還不成熟，并不能完全適應各類資金的評價需求。文章針對財政支出績效評價通用指標體系建設開展專題研究，對于績效評價工作的進一步推進和深化具有重要意義。

關鍵詞：財政支出績效評價 體系構建

效評價是政府績效管理的核心環節之一，強調預算支出的結果導向，注重支出的責任和效率，重視預算支出成本的節約和單位效率的提高，要求政府部門在預算資金的分配和使用過程中更加關注預算資金的產出和結果。本文基于財政支出績效評價現狀，對績效評價指標體系的構建進行分析。

一、研究意義

《財政支出績效評價管理暫行辦法》指出，績效評價指標體系是“綜合反映財政支出績效總體現象的特定概念，是衡量和評價財政支出經濟性、效率性和有效性的載體”，《預算績效評價指標體系構建綜述及建議》將其進一步細化為“是開展預算績效評價的關鍵環節，也是有效實施預算績效管理的核心，是反映預算執行總體效果的特定概念和具體數值，是衡量、監測和評價預算管理經濟性、效率性和有效性，揭示預算管理中存在問題的手段。”

（一）績效評價指標體系是衡量財政資金使用效率、效益和效果的工具。財政支出績效評價的直接目標是衡量和評價支出的經濟性、效率性和有效性，由于資金使用的效率效益效果涉及多方面，因此需要將評價對象的績效內容具體化為可以計量的一系列指標，即根據各類財政支出項目的績效內容及特點，相應設置財政項目績效評價指標體系。

（二）績效評價指標體系體現了評價主體的目的。績效評價指標體系中設置的指標，體現了績效評價主體對績效的理解和追求。評價主體對績效的理解不同，對績效目標的追求不同，設置的績效評價指標也不同。

（三）績效評價指標體系直接影響評價結果的客觀公正性。績效評價的最終目標是實施有效的預算績效管理，應努力做到客觀公正，但由于目前績效評價工作仍然主要是人評人，評價主體的態度、能力、經驗直接影響評價結果的客觀公正性。因此，亟需研發一套成熟完善的通用績效評價指標體系，將評價主體對評價結果的影響削弱至最低。

（四）績效評價指標體系可以發揮充分的引導作用。績效評價對象總是追求最大“績效值”，結合績效評價結果的反饋和利用機制，可以通過完善績效評價指標體系的方式引導政府及其工作人員樹立正確導向、盡職盡責做好各項工作。

綜上而言，績效評價指標體系不僅關系到績效評價活動的實質性開展，也關系到評價對象下一周期績效的改進和提高，而且其所具有的強烈的價值取向引導著評價對象的未來走向，因此構建科學合理的財政支出項目績效評價指標體系顯得尤為重要。

二、績效評價指標體系構建難點分析

（一）評價指標的設計。指標體系的構建是績效評價的關鍵環節，就總體情況看，目前江蘇省乃至全國的績效評價工作缺乏一套建立在嚴密數據分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，直接影響了財政績效評價結果的科學合理性。

1.評價指標框架不統一。目前江蘇省主要采用以下幾種績效評價指標框架體系：（1）投入、項目管理、產出與效果、可持續發展能力、社會綜合評價五維度指標框架體系，該理論由省級績效管理部門提出，以邏輯分析法為主，關注資金及對應項目的全過程管理，實踐過程中經過一定的改良優化，能夠較為完整地反映項目總體實施成效。（2）決策、管理、績效三維度框架指標體系，由財政部在總結各省市績效評價經驗的基礎上制定，從資金到位情況、資金管理情況、組織實施情況等考察專項資金管理情況，一是過于籠統，無法清晰反映不同類型、不同部門專項資金的特點及個性化管理需求；二是未充分反映項目的整體預算及完成情況，對專項資金面上情況關注較低；三是績效類指標主要關注項目產出情況，較少涉及項目效益情況。（3）投入、產出與效果、發展能力、社會評價四維度框架指標體系，認為政府績效管理應由過程管理完全轉變為目標-結果導向管理，因而擯棄了有關過程管理的指標。但筆者認為，預算績效管理是管理學在公共財政支出中的應用，根本目的是提高財政資金使用效益及效益，第三方中介機構在承擔績效評價任務時應承擔以下責任：一是全方位地向項目委托方反映項目資金的總體效率效益效果情況，二是在保持客觀公正的基礎上對項目總體效率效益效果情況進行量化評分，三是向項目委托方（監管方）揭示項目實施中的問題或不足，四是提出切實可行的改進或優化建議，從此觀點出發，完全拋棄過程管理這一評價理念尚有待商榷。

2.指標質量難以控制。績效評價的核心是全面反映財政支出的經濟性、效率性和效益性，按照結果導向原則引導提高財政資金的使用效益，這要求設計的評價指標在遵循目標管理的SMART原則之外，還應符合相關性、重要性、完備性、獨立性、分類性、導向性、可行性、可比性等績效評價指標設計原則，以盡可能完整地將項目成效進行量化反映。在具體績效評價過程中，由于一方面是現有的省級或市級評價指標庫建設不足，缺少高質量的可借鑒指標，另外一方面，現行的績效目標管理一定程度上流于形式，無法綜合反映項目的總體成效，這要求針對專項資金（項目）特點專門研發相應的評價指標，但受設計者的業務素質、知識結構以及主觀認識等影響，通過此種設計方式形成的評價指標質量存在很大差異。

（二）評價標準體系的確定。績效評價標準體系包括指標權重、評價標準值及評分標準，是財政支出績效評價體系建立的主要環節，也是評價工作中的重要工作步驟，選擇的恰當與否將對績效評價結論產生重要的影響。

1.指標權重不統一。就總體情況看，目前江蘇省三類績效評價指標框架體系均無確定的評價指標權重標準，實際設計中主要取決于評價委托方、被評價方、評價人三方的博弈結果，直接影響了評價結論的客觀公正性。就國外績效評價開展情況看，一般是采用Delphi法以及AHP法，但需要復雜的數學建模，一方面是提高了評價成本，另一方面也影響了評價效率。但是作為一項長期開展的工作，為保證評價結果的客觀可應用性，有必要利用外部專家工作進行科學建模，逐步構建科學合理的指標權重標準值。

2.評價標準值難以把握。目前通用的績效評價標準值主要采用計劃標準、行業標準、歷史標準和通過標準，其中：計劃標準指計劃未來一定時期內所要達成的目標；行業標準指受到行業內部公眾認可的水平；歷史標準是在參考以往年度或期間表現水平的基礎上，根據變動規律確定的計劃標準；通過標準一般用于定性指標，主要采用“是”“否”方式。評價實踐中發現，大部分評價指標，尤其是產出類指標，可運用多種標準設定評價標準值，如銷售增長率指標，若采用計劃標準，既可以選用行業發展規劃中確定的標準，也可選用績效目標申報書中確定的標準，其中規劃標準相對科學合理，而績效目標標準則由于編報、評審等多方面的原因，往往出現大幅度偏離實際表現的情況；若采用行業標準，既可選用國家層面的數據，也可采用省級層面的數據；在經評價委托方、被評價方批準的前提下，還可以采用歷史標準，專門設計銷售增長率評價標準值。

3.評分標準缺少統一尺度。在實際評價工作中，往往是按照確定的評價指標，根據取得的數據資料，在參考前期工作經驗的基礎上進行評分，結果存在不確定性，同一項目不同評價者評價，可能會得出一個不同的結論。以銷售增長率為例，假設目標值為X%，一是可采用百分比評分法，即每降低X1個百分點扣減權重分的Y1個百分點，二是可采用階段式評分法，即X1%—X2%區間內得Y12分，X2%—X3%區間內得Y23分，具體評分結果存在一定的可操作空間，難以保證評價結果的客觀公允性。

（三）功能的確定。評價實踐中發現，包括財政部門在內，相當數量單位對績效評價工作存在誤解，主要表現為以下幾方面：一是曲解功能。績效評價的主要功能是對財政支出的經濟性、效率性和效益性形成具備社會公信力的評價結論，這要求評價人立足第三方立場，客觀公正地反映財政支出的成效得失，但實踐過程中部分單位將其等同于財政檢查工作，要求以問題導向原則開展績效評價工作，這在一定程度上與績效評價的本意產生了沖突，盡管兩者同屬財政監督范疇，均以審閱、現場勘查等作為主要工作手段，但仍存在本質上的區別，無法相互替代。二是范圍不明。為了實現客觀、公允的績效評價，評價人需要對評價對象進行廣泛而深入的了解，從時序上看包括項目設立、實施、監管、產出以及效果等流程，從類別上看涉及項目管理、資金管理、資產管理等多方面內容，在對財政支出的內涵及外延作出合理判斷后，在統籌考慮績效評價任務目標實現程度以及經濟性的基礎上最終確定總體的績效評價思路、范圍以及切入點，評價實踐中部分單位或是拋開財政資金的設立目標以及實際支出方向，盲目拓展評價范圍，或是將績效評價等同于審計等業務，要求將評價范圍局限于財務數據內，這些都影響了績效評價結論的客觀公正性。

三、解決思路及目標

參考借鑒國內外績效評價理論及實踐經驗，按照我國建立“五有”和貫穿財政管理全過程的預算績效管理新機制要求，結合前期績效評價工作經驗，建議在進一步加強績效評價制度建設的基礎上，按照結果和公民的價值取向，以及建立預算績效制度目的，以提高預算執行和項目實施能力、提高財政資金使用效益和運行效率、反映項目與資金總體得失為根本研發思路，按照目標導向、科學性與實用性、全面性與重要性相結合、共性與個性相結合、定性與定量相結合等原則，構建通用性和個性化有機結合，覆蓋專項資金全過程，充分反映專項資金實際整體面貌的綜合性績效評價指標體系，確保評價結果的客觀公正和同類項目（對象）評價結果的公信力及可比性。X

參考文獻：

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